II SA/Wa 684/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA – Iwona Maciejuk Sędzia WSA – Stanisław Marek Pietras (spraw.) Sędzia WSA – Przemysław Szustakiewicz po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 16 listopada 2017 r. sprawy ze skargi K. J. na postanowienie Komendanta Głównego Policji z dnia [...] marca 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia uchyla zaskarżone postanowienie oraz utrzymujące go w mocy postanowienie organu I instancji Komendant Powiatowy Policji w K. postanowieniem z dnia [...] listopada 2016 r. nr [...], odmówił [...] w stanie spoczynku K. J. wydania zaświadczeń o treści żądanej przez wnoszącego i postanowienie to zostało doręczone wymienionemu w dniu 19 listopada 2016 r. Pismem z dnia [...] listopada 2016 r., K. J. wniósł o stwierdzenie nieważności powyższego postanowienia z dnia [...] listopada 2016 r. nr [...]. W uzasadnieniu zarzucił wady prawne, które w jego ocenie powodują, że postanowienie powinno być usunięte z obiegu prawnego. Ponadto zarzucił Komendantowi Powiatowemu Policji w K. naruszenie art. 218 § 2 k.p.a., brak zastosowania art. 220, art. 7 w zw. z art. 77, 9 i 10 k.p.a., jak również art. 107 § 3 k.p.a. oraz brak odniesienia się organu do żądanych środków dowodowych i brak umożliwienia mu, jako stronie postępowania, czynnego w nim udziału oraz możliwości zapoznania się z jego aktami, jak również z zebranymi i posiadanymi przez organ dokumentami dowodowymi. Dalej stwierdził, że wydane rozstrzygnięcie nie stanowi czynności kończących postępowanie w sprawie o wydanie zaświadczeń żądanej treści, a wręcz stanowi o pozostawieniu spraw przez niego wniesionych bez rozpoznania i załatwienia. Komendant Wojewódzki Policji w K., działając na podstawie art. 61a § 1 k.p.a., postanowieniem z dnia [...] stycznia 2017 r. nr [...], odmówił skarżącemu K. J. wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia Komendanta Powiatowego Policji w K. z dnia [...] listopada 2016 r. nr [...] o odmowie wydania zaświadczeń żądanej treści. W uzasadnieniu wskazał, że do postanowień wydanych w ramach postępowania w sprawie wydawania zaświadczeń, nie ma zastosowania tryb określony w art. 156 k.p.a., ponieważ stosuje się go wyłącznie do decyzji oraz postanowień, które toczyły się w ogólnym, "zwykłym" trybie. W "skardze" z dnia [...] stycznia 2017 r. skarżący zarzucił m.in. niewłaściwe zastosowanie art. 61a k.p.a., naruszenie zasady dwuinstancyjności, art. 9 i 10 k.p.a., a także nieuwzględnienie art. 217 § 2 k.p.a. Komendant Wojewódzki Policji w K. postanowieniem z dnia [...] marca 2017 r. nr [...], sprostował pouczenie zawarte w postanowieniu nr [...] poprzez wskazanie, że przysługuje na nie prawo wniesienia zażalenia do Komendanta Głównego Policji za pośrednictwem Komendanta Wojewódzkiego Policji w K. w terminie 7 dni od daty jego doręczenia. Pismem z dnia [...] marca 2017 r. poinformowano skarżącego K. J. o potraktowaniu powyższej "skargi" jako zażalenie i przekazaniu do Komendanta Głównego Policji. Zatem – jak wyjaśnił organ – pismo skarżącego z dnia [...] stycznia 2017 r., w którym wymieniony zaskarżył postanowienie Komendanta Wojewódzkiego Policji w K. nr [...], stanowi w istocie zażalenie na to postanowienie, które skarżący błędnie skierował na skutek wadliwego pouczenia do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. Zgodnie zaś z art. 112 k.p.a., błędne pouczenie w decyzji co do prawa odwołania albo wniesienia powództwa do sądu powszechnego lub skargi do sądu administracyjnego nie może szkodzić stronie, która zastosowała się do tego pouczenia. Komendant Główny Policji postanowieniem z dnia [...] marca 2017 r. nr [...], mając za podstawę art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 k.p.a., utrzymał w mocy postanowienie z dnia z dnia [...] stycznia 2017 r. nr [...]. W uzasadnieniu – powołując się na opisany powyżej stan faktyczny – podał, że organ administracji prowadzący postępowanie administracyjne zobowiązany jest do jego prowadzenia w myśl zasady legalizmu wynikającej m.in. z art. 7 Konstytucji RP, na podstawie obowiązujących przepisów prawa. Organ odwoławczy jest w szczególności zobligowany, tak jak organ pierwszej instancji, dążyć z urzędu do wykrycia prawdy obiektywnej, a zatem do ustalenia rzeczywistego stanu sprawy. Jednocześnie organ drugiej instancji obowiązany jest ponownie, merytorycznie rozważyć istotę sprawy, biorąc przy tym pod uwagę stan faktyczny i prawny istniejący w dacie wydawania przezeń rozstrzygnięcia. W dalszej części podano, że wszczęcie postępowania administracyjnego po wniesieniu żądania przez stronę, obejmuje ocenę formalną i procesową wniesionego przez stronę podania, przy czym przez ocenę formalną należy rozumieć sprawdzenie, czy podanie odpowiada wymaganiom formalnym dla tego rodzaju pisma, zaś przez ocenę procesową stwierdzenie istnienia przesłanek koniecznych do wszczęcia postępowania w tym badanie, czy osoba wnosząca żądanie ma przymiot strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. W razie oceny negatywnej na tym etapie postępowania, organ podejmuje odpowiednie czynności procesowe określone w Kodeksie postępowania administracyjnego, takie jak wezwanie strony do usunięcia braków podania, pozostawienie podania bez rozpoznania, przekazanie sprawy do organu właściwego, zwrot podania z odpowiednim pouczeniem lub postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania w myśl art. art. 61a § 1 k.p.a. Stosownie do treści tegoż przepisu, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania, a przez inne uzasadnione przyczyny, o których mowa w art. 61a § 1 k.p.a., należy rozumieć takie sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym podnosi się również, że orzeczenie o odmowie wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności można wydać z przyczyn podmiotowych i przedmiotowych, tj. gdy żądanie stwierdzenia nieważności dotyczy decyzji, która jeszcze nie została wydana, która została w określonym trybie wyeliminowana z obrotu prawnego, jak również, gdy podmiot żądający wszczęcia nie ma legitymacji strony. W niniejszej sprawie natomiast, tylko niektóre przepisy ogólnego postępowania administracyjnego będą miały odpowiednie zastosowanie w postępowaniu zaświadczeniowym, w szczególności niektóre zasady ogólne k.p.a., przepisy dotyczące wymogów formalnych wniosku (art. 63 k.p.a.), przepisy dotyczące postanowień (art. 123 – 126 k.p.a.), przepisy dotyczące zażaleń (art. 141 – 144 k.p.a.). Zaświadczenie jest bowiem aktem wiedzy, a nie woli organu i nie ma charakteru prawotwórczego ani charakteru interpretacyjnego (np. wykładni przepisów prawa). Zaświadczenie nie rozstrzyga żadnej sprawy, nie tworzy nowej sytuacji prawnej, ani nie kształtuje bezpośrednio stosunku prawnego. Zaświadczeniem organ potwierdza jedynie istnienie określonego stanu w oparciu o posiadane już dane, a postępowanie wyjaśniające, o jakim mowa w art. 218 § 2 k.p.a., spełnia jedynie rolę pomocniczą przy ustalaniu treści zaświadczenia. Organ wydający zaświadczenie nie prowadzi więc postępowania dowodowego, lecz potwierdza fakty albo stan prawny, wynikający z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Ponadto postępowanie to uregulowane jest w przepisach działu VII Kodeksu postępowania administracyjnego, które nie zawierają żadnego odesłania do odpowiedniego stosowania w nim przepisów o ogólnym, jurysdykcyjnym postępowaniu administracyjnym. W postępowaniu zaświadczeniowym nie będzie miał zatem zastosowania art. 156 k.p.a. Zaświadczenia są bowiem poświadczeniem istnienia pewnego stanu. Możliwe jest więc ponowne wydanie zaświadczenia w tej samej sprawie, bez uprzedniego korygowania, czy unieważniania pierwotnie wydanego zaświadczenia. Konsekwentnie więc zasada res iudicata nie będzie miała zastosowania do postanowień o odmowie wydania zaświadczenia określonej treści. Dopuszczalność wydania nowego zaświadczenia nie oznacza jednak, że strona może skutecznie ponawiać stale merytorycznie tożsame wnioski i to przy niezmienionym stanie prawnym sprawy i w sytuacji braku jakichkolwiek nowych, istotnych okoliczności oraz dowodów. Skoro zaświadczenie jest pochodną istniejących faktów lub stanu prawnego, to tylko wraz ze zmianą tych faktów lub stanu prawnego dotychczasowe zaświadczenie (postanowienie o odmowie wydania zaświadczenia określonej treści) staje się nieaktualne i może być wydane nowe, odpowiadające aktualnemu stanowi prawnemu lub aktualnym faktom. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, skarżący K. J. wniósł o uchylenie zaskarżonego oraz poprzedzającego go postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Komendantowi Wojewódzkiemu Policji w K. Nie sposób się bowiem – zdaniem skarżącego – zgodzić, że zaskarżone postanowienia oraz postanowienie Komendanta Wojewódzkiego Policji w K., stanowią czynności prawnie właściwe, w szczególności nie da się wywieść, iż w sprawie o wydanie zaświadczenia nie może, czy nie powinno się toczyć postępowanie uzupełniające, albowiem postanowienie Komendanta Powiatowego Policji w K. wydano po ograniczonym postępowaniu wyjaśniającym, wymagającym uzupełnienia, jak i orzeczenie tego organu wymaga uzupełnienia do zakresu określonego w art. 107 par. 3 w związku z art. 7 k.p.a., aby można było mówić o orzeczeniu przekonującej treści oraz do zakresu wyjaśnienia faktów i dowodów o ustalonej treści zaświadczenia możliwego do wydania na podstawie podsianych przez ten organ środków dowodowych, co do których zaskarżone postanowienie KPP w K. nie posiada żadnego odniesienia. Zatem nie da się przyjąć, że jest to czynność kończąca sprawę o wydanie zaświadczenia dla tej instancji. Nie da się również przyjąć za zgodne z prawem stanowisko o niedopuszczalności prowadzenia postępowania w trybie z art. 156 § 1 k.p.a. w odniesieniu do postanowienia o odmowie wydania zaświadczenia i stanowisko takie w sposób jednoznaczny godzi w art. 32 ustawy zasadniczej, jak również jest niezgodne ze stanowiskiem doktryny oraz orzecznictwem sądowym. W tym zakresie organ w znacznym zakresie pominął zarzuty i wnioski określone we wniesionym zażaleniu oraz nie uwzględnił okoliczności, co do których Komendant Wojewódzki Policji w K. wywodził faktycznie, na podstawie przywołanego orzecznictwa, iż Komendant Powiatowy Policji w K. odmawiając wydania zaświadczenia postanowieniem, wydał zaświadczenie o treści przeciwnej, którego jednakże do dnia dzisiejszego i zgodnego z prawem i dowodami nie otrzymał. Zgodzić się również należy z organem drugiej instancji, że w postępowaniu dotyczącym wydawania zaświadczeń stosuje się przepisy k.p.a. dotyczące stwierdzenia nieważności decyzji. Skoro bowiem z treści art. 126 k.p.a. wynika, że nadzwyczajne tryby weryfikacji w oparciu o art. 145 i 156 k.p.a. stosuje się do postanowień, od których przysługuje zażalenie, to z uwagi na treść art. 219 k.p.a. stwierdzić należy, że regulacja ta odnosi się również do postanowień wydawanych w oparciu o ostatnio powołany przepis kodeksu postępowania administracyjnego. Tym samym Komendant Wojewódzki Policji w K. odmawiając wszczęcia postępowania, jego przeprowadzenia, wyjaśnienia okoliczności prawnych i faktycznych, naruszył dyspozycję z art. 61a k.p.a. oraz art. 32 ustawy zasadniczej, tworząc w jego sprawie niedopuszczalny precedens pomijając, iż w toku zaskarżenia, co również pominął Komendant Główny Policji, zarzucił z przywołania piśmiennictwa i orzecznictwa sądowoadministracyjnego, naruszenie przez Komendanta Powiatowego Policji w K. art. 7 i 77, 80, 9 i 10 § 1 k.p.a., art. 103 par. 3 w zw. z art. 7 w zakresie uzasadnienia, jak i przeprowadzenie postępowania oraz załatwienia sprawy wyłącznie w części, zatem pozostawienia faktycznie przez KPP w K. sprawy w części bez rozpoznania i załatwienia, co wymaga postępowania i czynności uzupełniającej. Mianowicie organ po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego i zbadaniu środków dowodowych, ustala treść zaświadczenia i zaświadczenie o treści ustalonej jest zobowiązany wydać. Tym samym organ nie może odmówić wydania zaświadczenia o prawdzie, a jedyna podstawą odmowy wydania jakiegokolwiek zaświadczenia może być okoliczność, że organ nie jest właściwy wydać w tej sprawie, lub nie posiada uprawnień do wydawania zaświadczeń, co równocześnie godzi w zasadę zaufania do organów demokratycznego państwa prawnego, obowiązku organu czuwania nad sprawą, w celu jej właściwego załatwienia, zasadą udowodnienia prawdy dowodowej, czy zasadą przekonywania i wyjaśnienia, oraz nakazem szerzenia wiedzy i świadomości prawnej przez profesjonalny organ administracji i związania z obowiązującymi normami prawa, wynikającymi z nich dla organu nakazami i zakazami. W odpowiedzi na skargę, Komendant Główny wniósł o jej oddalenie, wskazując na dotychczasowe ustalenia faktyczne i prawne. Z kolei skarżący w piśmie procesowym z dnia [...] maja 2017 r. podtrzymał wniesioną skargę w całości, ponieważ odmowa wszczęcia postępowania w sprawie o stwierdzenie nieważności postanowienia organu obarczona jest – jego zdaniem – brakiem podstaw prawnych, rażącym naruszeniem przepisów ustawowych, naruszeniem art. 32 ustawy zasadniczej i próbą bezprawnego tworzenia nowego stanu faktycznego, jak i próbą zmiany linii orzecznictwa sądowoadministracyjnego i orzekania precedensowego w jego sprawie. Teza o dopuszczalności stosowania nadzwyczajnych środków weryfikacji rozstrzygnięć administracyjnych w odniesieniu do postanowień o odmowie wydania zaświadczenia znajduje swoje poparcie w wypowiedziach doktryny (por. W. Chróścielewski "Nowelizacja artykułu 126 k.p.a. a nadzwyczajne tryby postępowania administracyjnego", Państwo i Prawo 1996 z. 2, s. 20 i n. oraz K. Chorąży, Z.R. Kmiecik "Wydawanie zaświadczeń – kwestie nie rozstrzygnięte w literaturze", Samorząd Terytorialny 2000/6/70). Tym samym nie znajduje również uzasadnienia stanowisko organu, usiłującego przekształcić postanowienie w zaświadczenie, bowiem nie da się tego uczynić w świetle obowiązujących norm prawnych, a jedynie, co jest w tym zakresie możliwe, to wyłącznie stwierdzenie, iż Komendant Powiatowy Policji w K. nie załatwił jego sprawy zgodnie z nakazami ustawowymi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 1066), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości m.in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Innymi słowy, wojewódzki sąd administracyjny nie orzeka co do istoty sprawy w zakresie danego przypadku, lecz jedynie kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w tym postępowaniu, z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i obowiązującymi przepisami prawa procesowego. Skarga analizowana pod tym kątem zasługuje na uwzględnienie. W myśl art. 61a § 1 k.p.a., gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Przepis ten upoważnia zatem organ do wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania w sytuacji, gdy z uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte. Wśród tych przyczyn w orzecznictwie sądowym wymienia się m.in. skierowanie podania o stwierdzenie nieważności w stosunku do takiej prawnej formy działania, do której nie odnosi się instytucja stwierdzenia nieważności. W rozpoznawanej sprawie żądanie stwierdzenia nieważności dotyczyło postanowienia Komendanta Powiatowego Policji w K. z dnia [...] listopada 2016 r. nr [...] i – wbrew twierdzeniu organu wyrażonemu w zaskarżonym i poprzedzającym je postanowieniu oraz w odpowiedzi na skargę – dopuszczalne jest stosowanie przepisów dotyczących trybu nieważnościowego w odniesieniu do postanowienia o odmowie wydania zaświadczenia (jak też zaświadczenia o żądanej treści). Rzeczą oczywistą jest i w tym względzie należy przyznać rację organowi, że postępowanie o wydanie zaświadczenia nie jest postępowaniem administracyjnym, w rozumieniu art. 1 pkt 1 k.p.a., a ma jedynie charakter administracyjny. Niedopuszczalne jest zatem – w świetle poglądów prezentowanych w orzecznictwie sądowoadministracyjnym – prowadzenie postępowania o stwierdzenie nieważności zaświadczenia. Zaświadczenie bowiem stanowi oświadczenie wiedzy organu, a nie jego woli i potwierdza jedynie istnienie określonego stanu faktycznego bądź prawnego w oparciu o posiadane dane. Jednakże – wbrew stanowisku organu – ów pogląd nie znajduje zastosowania w zakresie dopuszczalności prowadzenia postępowania nieważnościowego w odniesieniu do postanowienia o odmowie wydania zaświadczenia (jak też odmowie wydania zaświadczenia o żądanej treści). Zgodnie bowiem z treścią art. 126 k.p.a., do postanowień stosuje się odpowiednio przepisy art. 105, art. 107 § 2 – 5 oraz art. 109 – 113, a do postanowień, od których przysługuje zażalenie oraz do postanowień określonych w art. 134, również art. 145 – 152 oraz art. 156 – 159, z tym że zamiast decyzji, o której mowa w art. 151 § 1 i art. 158 § 1, wydaje się postanowienie. Odesłanie do odpowiedniego stosowania przepisów m.in. art. 156 – 159 k.p.a. do postanowień, na które przysługuje zażalenie, a takim jest również postanowienie o odmowie wydania zaświadczenia (także żądanej treści), świadczy o dopuszczalności stosowania trybu stwierdzenia nieważności w sprawach zakończonych takimi postanowieniami. Tym samym, zasadniczy argument zaskarżonego i poprzedzającego go postanowienia Komendanta Głównego Policji, co do niedopuszczalności wszczęcia postępowania nieważnościowego w tej sprawie, nie mógł zostać uznany za trafny i w konsekwencji błędne było w świetle powyższego zastosowanie przez organ w odniesieniu do wniosku skarżącego K. J. o stwierdzenie nieważności postanowienia w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia, przepisu art. 61 a § 1 k.p.a. Reasumując, zaskarżone i poprzedzające je postanowienie naruszają przepis prawa procesowego, tj. art. 61a § 1 k.p.a. w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, zaś rozpoznając sprawę na nowo, organ uwzględni powyższą analizę prawną. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 145 § 1 pkt) lit. c) i art. 132 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.), należało orzec jak w sentencji wyroku.