III SA/Po 806/17

Dnia 16 listopada 2017 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Marek Sachajko po rozpoznaniu w dniu 16 listopada 2017 roku na posiedzeniu niejawnym sprawy ze sprzeciwu [...] od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lesznie z dnia 29 września 2017 roku nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji dot. ustalenia przypadającej do zwrotu kwoty dotacji oświatowej udzielonej w 2015 r. i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania; oddala sprzeciw Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Lesznie decyzją z dnia 29 sierpnia 2017 r., wydaną na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm.) w zw. z art. 16 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r., poz. 935), po rozpatrzeniu odwołania [...], prowadzącej Przedszkole Niepubliczne [...] z siedzibą w Czempiniu od decyzji Burmistrza Gminy Czempiń z dnia 27 czerwca 2017 r. nr [...] w przedmiocie orzeczenia o zwrocie dotacji za rok 2015 w łącznej kwocie 41.724,61 zł wraz z odsetkami, uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania przez organ pierwszej instancji. Organ odwoławczy wskazał, że decyzja organu I instancji została wydana przedwcześnie. Materiał dowodowy nie został bowiem zebrany w sposób wyczerpujący, przez co naruszone zostały przepisy procedury administracyjnej, tj. art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. W uzasadnieniu przywołano uwarunkowania formalne i faktyczne sprawy, przemawiające – w ocenie organu - za wydaniem decyzji kasatoryjnej. Organ odwoławczy wskazał, że organ pierwszej instancji, nie przesłuchał w charakterze świadka rodziców dzieci: [...], choć kwota ustalona do zwrotu obejmuje również dotacje wypłacone na te dzieci. W przypadku rodziców dzieci [...] oraz [...] organ I instancji oparł się jedynie na ich pisemnych oświadczeniach. Organ odwoławczy wskazał, że twierdzenia strony oraz niektórych świadków (pracowników Przedszkola) jak i pisemne oświadczenia kilku z rodziców dzieci uczęszczających do Przedszkola są niespójne w pewnych zakresach, więc zasadne jest przeprowadzenie dowodu z zeznań świadków przy udziale strony, tak, aby miała ona bezpośrednią możliwość zadawania pytań. Kolegium stwierdziło również, że w aktach sprawy znajduje się wezwanie skierowane do [...]i [...], jednakże w aktach sprawy brak jest zeznań ww. świadków. Nie wiadomo zatem, czy osoby te były przesłuchiwane czy też nie. Przy ponownym rozpatrywaniu sprawy organ pierwszej instancji winien również zwrócić uwagę, że część umów o świadczenie usług wychowania przedszkolnego zawierana była w formie pisemnej. Taką też formę przewidziano dla wypowiedzenia umowy i to pod rygorem nieważności. W ocenie Kolegium w toku ponownie przeprowadzonego postępowania organ pierwszej instancji winien zobowiązać stronę do przedłożenia potwierdzeń zapłaty faktur VAT wystawionych przez [...]S.A, nr [...], z dnia 10 lutego 2015 r., nr [...] z dnia 10 marca 2015 r., nr [...] z dnia 10 kwietnia 2015 r., a także potwierdzeń zapłaty faktur VAT wystawionych przez [...] Sp. z o.o. nr [...] z dnia 17 maja 2015 r., nr [...] z dnia 17 czerwca 2015 r., nr [...] z dnia 17 lipca 2015 r., [...] z dnia 17 sierpnia 2015 r., [...] z dnia 17 września 2015 r., nr [...] z dnia 17 października 2015 r. W ocenie Kolegium, uzasadnienie zaskarżonego rozstrzygnięcia nie sprostało wymogom określonym w art. 107 Kpa. Organ nie zajął w uzasadnieniu kwestionowanego rozstrzygnięcia stanowiska wobec całości materiału dowodowego oraz nie uzasadnił jasno swojej decyzji. Zdaniem Kolegium, Burmistrz Gminy Czempiń winien w uzasadnieniu rozstrzygnięcia dokładnie przeanalizować cały zgromadzony materiał dowodowy. Kolegium wskazało, że organ pierwszej instancji winien ponownie przeanalizować zasadność żądania zwrotu dotacji w kwocie 1107,93 zł jako pobranej w nadmiernej wysokości na dziecko, wobec którego miano organizować w przedszkolu wczesne wspomaganie rozwoju dziecka w okresie od dnia 1 czerwca 2015 r. do dnia 31 sierpnia 2015 r. Kolegium zwróciło uwagę, że organ kwestionuje wydatki objęte fakturą nr [...] z dnia 29 września 2015 r. na kwotę 492,00 zł oraz rachunkiem nr 5/11/2015 na kwotę 250,00 zł, tymczasem do odwołania strona przedłożyła potwierdzoną za zgodność z oryginałem kopię ww. faktury i kopię ww. rachunku, na których widnieje adnotacja o płatności gotówką. W ocenie Kolegium należy wykazać, iż poniesienie ww. wydatków zostało wykazane. Zdaniem Kolegium, w ponownie prowadzonym postępowaniu wyjaśnienia wymaga czy na kwotę, na którą opiewa umowa zawarta przez [...] z firmą [...] Sp. z o.o. ma wpływ fakt, że ochrona sprawowana jest także nad domem jednorodzinnym strony położonym w Mosinie. Według Kolegium z dotacji można bowiem rozliczyć jedynie wydatki związane z zapewnieniem ochrony budynków przedszkola. Kolegium podkreśliło, że w aktach sprawy brak jest protokołu kontroli przeprowadzonej w siedzibie Przedszkola, na który to powołuje się organ pierwszej instancji. W ocenie Kolegium w zaskarżonej decyzji nieprawidłowo również orzeczono o terminie płatności odsetek. Zgodnie z treścią powołanego na wstępie przepisu art. 252 ust. 1 ustawy o finansach publicznych, dotacje udzielone z budżetu jednostki samorządu terytorialnego wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem (pkt. 1) czy też pobrane nienależnie lub w nadmiernej wysokości (pkt 2) - podlegają zwrotowi do budżetu wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, w ciągu 15 dni od dnia stwierdzenia okoliczności, o których mowa w pkt 1 lub pkt 2. Organ pierwszej instancji orzekł, iż odsetki należy liczyć od dnia następującego po upływie 15 dni od dnia otrzymania rozstrzygnięcia. Zdaniem Kolegium, termin ten należy jednak liczyć od dnia następującego po upływie 15 dni od uzyskania przez decyzję przymiotu ostateczności. Kolegium wskazało, że w ponownie wydanej decyzji organ pierwszej instancji winien zatem dokładnie określić i uzasadnić czy uznał zakwestionowaną część dotacji za wykorzystaną niezgodnie z przeznaczeniem czy też za pobraną nienależnie lub w nadmiernej wysokości. Kolegium wskazało, że organ pierwszej instancji przeprowadził część postępowania dowodowego bez udziału strony, co jest niedopuszczalne w świetle ogólnej zasady zapewnienia stronie czynnego udziału w każdym stadium postępowania zawartej w art. 10 § 1 k.p.a. i jej uszczegółowienia zawartego w treści art. 79 § 2 k.p.a. (prawo do udziału strony w przeprowadzeniu dowodu). Zachowanie wymagań określonych w treści przepisu art. 79 k.p.a. niezależnie od treści i wagi przeprowadzonego dowodu, jest bezwzględnym obowiązkiem administracji państwowej. Naruszenie tego obowiązku stanowi bowiem naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, mające wpływ na wynik sprawy. Kolegium wskazało, że w ponownie przeprowadzonym postępowaniu organ pierwszej instancji winien dokładnie przeanalizować wszelkie dokumenty zgromadzone w aktach sprawy dotyczące wypłaconych przez skarżącą wynagrodzeń, w tym te przedłożone do odwołania, a następnie szczegółowo odnieść się do ewentualnej ustalonej do zwrotu kwoty w tym zakresie. [...] reprezentowana przez pełnomocnika pismem z dnia 24 października 2017 r. wniosła sprzeciw od ww. decyzji. Zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lesznie zarzuciła: 1. naruszenie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez błędne uznanie, że w niniejszej sprawie nie zostały spełnione przesłanki do uchylenia decyzji organu I instancji i umorzenia postępowania z powodu wszczęcia postępowania i wydania zaskarżonej decyzji w oparciu o materiał dowodowy zgromadzony w toku kontroli przeprowadzonej bez podstawy prawnej, 2. naruszenie art. 6 k.p.a. w zw. z art. 90 ust. 3e, 3f i art. 90 ust. 4 ustawy o systemie oświaty, art. 4 ust. 1 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych oraz art. 88 ust. 1 i 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez błędne uznanie, że wszczęcie i przeprowadzenie przez organ pierwszej instancji kontroli wykorzystania przez odwołującą się dotacji oświatowej na podstawie przepisów, które nie obowiązywały w okresie podlegającym kontroli - tj. prowadzenie kontroli wykorzystania dotacji za rok 2015 na podstawie uchwały Rady Miejskiej w Czempiniu nr XIX/142/15 z dnia 21 grudnia 2015 roku, która weszła w życie w dniu 21 stycznia 2016 roku oraz uczynienie ustaleń dokonanych w wyniku tej kontroli podstawą wszczęcia postępowania i wydania rozstrzygnięcia w sprawie było prawidłowe i zgodne z przepisami prawa, 3. naruszenie art. 6 k.p.a. w zw. z art. 90 ust. 4 ustawy o systemie oświaty poprzez błędne uznanie, że wszczęcie i przeprowadzenie przez organ pierwszej instancji kontroli wykorzystania przez odwołującą się dotacji oświatowej bez obowiązującej w okresie kontrolowanym podstawy prawnej, tj. bez uchwały organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego określającej tryb udzielania i rozliczania dotacji oświatowej oraz tryb i zakres kontroli prawidłowości pobrania i wykorzystywania tej dotacji, albowiem uchwała Rady Miejskiej w Czempiniu nr XII/91/11 z dnia 11 sierpnia 2011 roku w sprawie trybu udzielania i rozliczania dotacji dla niepublicznych przedszkoli oraz trybu i zakresu kontroli prawidłowości ich wykorzystania nie zawierała regulacji w tym zakresie - oraz uczynienie ustaleń dokonanych w wyniku tej kontroli podstawą wszczęcia postępowania i wydania rozstrzygnięcia w sprawie było prawidłowe i zgodne z przepisami prawa, 4. naruszenie art 6 k.p.a. w zw, z art. 90 ust. 3e i 3f oraz art. 90 ust. 4 ustawy o systemie oświaty oraz § 10 uchwały Rady Miejskiej w Czempiniu nr XIX/142/15 z dnia 21 grudnia 2015 roku w sprawie trybu udzielania i rozliczania dotacji dla niepublicznych przedszkoli, prowadzonych na terenie Gminy Czempiń oraz trybu i zakresu kontroli prawidłowości pobrania i wykorzystywania dotacji poprzez błędne uznanie, że wszczęcie i przeprowadzenie przez organ pierwszej instancji kontroli wykorzystania przez odwołującą się dotacji oświatowej nastąpiło bez przekroczenia zakresu wskazanego w ustawie o systemie oświaty oraz uchwałę organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego określającej tryb udzielania i rozliczania dotacji oświatowej oraz tryb i zakres kontroli prawidłowości pobrania i wykorzystywania tej dotacji, a także, że uczynienie ustaleń dokonanych w wyniku tej kontroli podstawą wszczęcia postępowania i wydania rozstrzygnięcia w sprawie było prawidłowe i zgodne z przepisami prawa. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sąd oddalił sprzeciw, gdyż zaskarżone orzeczenie nie narusza prawa, w zakresie podlegającym jego kognicji, w ramach danego środka zaskarżenia. Zakreślając kwestie, będące przedmiotem badania przez sąd administracyjny, w razie wniesienia sprzeciwu, prawodawca dwukrotnie - zmieniając ustawą z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. poz. 935) także ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - wskazuje, że przedmiotem kontroli jest jedynie wystąpienie przesłanki, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a. (dodane art. 64e oraz 151a § 1). Przy rozumowaniu a contrario, wyłączono tym samym na danym etapie możliwość oceny przez sąd problematyki prawidłowego zastosowania przepisów prawa materialnego, co zostało uregulowane w wyodrębnionym obecnie § 2a art. 138 K.p.a. Z przyjętym rozwiązaniem koresponduje zasada, że - w przypadku uwzględnienia skargi przez sąd - jego wyrok nie jest zaskarżalny (art. 151a § 3 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Względy wykładni językowo-logicznej, celowościowej i systemowej, przemawiają za uznaniem, że przedmiotem kontroli, w razie wniesienia sprzeciwu, jest wyłącznie zasadność wydania konkretnego rozstrzygnięcia procesowego (decyzji kasatoryjnej), na gruncie uwarunkowań prawnych, zakreślonych przez organ administracji. Przedmiotem kontroli nie może być natomiast w danym postępowaniu, któremu z woli prawodawcy nadano wyłącznie charakter wpadkowy, kwestia właściwego rozumienia przepisów prawa materialnego, w ramach których organ skonstatował, że sprawa wymaga przykazania do ponownego rozpoznania, w ramach kryteriów, zakreślonych w art. 138 § 2 K.p.a. W takiej sytuacji organ administracji, orzekający w przyszłości w sprawie (jak i sąd, badający w legalność jego decyzji) będzie związany wyrokiem w przedmiocie sprzeciwu tylko w tym zakresie, że - wobec określonych ocen organu, co do materialnoprawnych uwarunkowań sprawy - zachodziły przesłanki do jej przekazania do ponownego rozpoznania w I instancji. Orzeczenie w przedmiocie sprzeciwu ma wobec tego wyłącznie charakter niejako procesowy i nie kreuje żadnych skutków, gdy chodzi o zakres praw i obowiązków stron postępowania, zainteresowanych konkretnym rozstrzygnięciem. Wobec wyżej wskazanych uwarunkowań Sąd uznał, że nie jest dopuszczalna w rozpatrywanej sprawie - na etapie wniesienia sprzeciwu - ocena jej uwarunkowań materialnoprawnych. Wobec skazanych ram badania zasadności sprzeciwu należy stwierdzić, że ustalenia organu, co do wystąpienia przesłanek dla wydania decyzji o charakterze kasatoryjnym są trafne. Sąd uznał, że w niniejszej sprawie naruszone zostały przez organ I instancji przepisy postępowania administracyjnego (art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a.), które uzasadniały uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Brak jest natomiast podstaw do orzeczenia merytorycznego w sprawie z uwagi na konieczność przeprowadzenia podstawowych dowodów w fundamentalnych kwestiach dotyczących wyjaśnienia stanu faktycznego. Podkreślenia bowiem wymaga, że organ odwoławczy jest kompetentny wyłącznie do przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego. Przeprowadzenie postępowania dowodowego w całości lub w znacznej części naruszałoby zawartą w art. 15 k.p.a. zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, przy czym zasada ta nie powinna być rozumiana w sposób formalny. Do uznania, że została ona zrealizowana, nie wystarcza stwierdzenie, że w sprawie zapadły dwa rozstrzygnięcia dwóch różnych organów. Konieczne jest też, aby rozstrzygnięcia te zostały poprzedzone przeprowadzeniem przez każdy z organów, który wydał decyzję postępowania umożliwiającego osiągnięcie celów, dla których postępowanie to jest prowadzone. Każda sprawa winna być nie tylko rozstrzygnięta, ale i rozpoznana przez dwa organy administracji różnych stopni. Tylko tak rozumiana zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego stwarza gwarancje realizacji praw i interesów stron oraz uczestników postępowania (tak: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dn. 20.05.1998 r. w spr. sygn. akt IV SA 2058/97, LEX nr 43276). Uchybienie art. 7, 77 §. 1 oraz art. 80 Kpa w postępowaniu pierwszoinstancyjnym skutkowało koniecznością wyjaśnienia sprawy w takim zakresie, że ma to istotny wpływ na rozstrzygnięcie, w myśl art. 138 §. 2 zd. 1 K.p.a. Prawidłowo, w kontekście oceny uwarunkowań prawnych, prezentowanej przez organ, wskazano też, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrywaniu sprawy (§ 2 zd. 2). W tym kontekście wydanie decyzji kasatoryjnej było uzasadnione i nie uchybia art. 138 § 2 K.p.a. Z kolei zarzuty skargi, dotyczące nieprawidłowego zastosowania przepisów prawa materialnego, nie mogą być rozpoznawane w niniejszej sprawie. Nie może być też jej przedmiotem kontrola prawidłowości ocen organu, co do zasadności zarzutów odwołania. Zarówno natomiast argumentacja skargi, jak i analiza akt sprawy, nie ujawniły wad tego rodzaju, które mogłyby prowadzić do uchylenia kwestionowanej decyzji. Z przytoczonych wyżej przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151a § 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.