II SAB/Wa 439/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie: Przewodniczący Sędzia WSA Przemysław Szustakiewicz po rozpoznaniu w dniu 16 listopada 2017 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi E. G. na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] w przedmiocie złożenia propozycji służby postanawia: odrzucić skargę. E. G. pismem z dnia 18 sierpnia 2017 r. złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] w związku z brakiem przedstawienia jej propozycji służby w Służbie Celno-Skarbowej w Krajowej Administracji Skarbowej, na podstawie art. 165 ust. 7 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2016 r., poz. 1948 ze zm.). Wniosła o stwierdzenie przez Sąd istnienia bezczynności po stronie Dyrektora Krajowej Izby Administracji Skarbowej w związku z faktem braku przedstawienia jej propozycji służby oraz zobowiązanie organu do złożenia propozycji służby w Służbie Celno-Skarbowej, uwzględniającej posiadane przez nią kwalifikacje, przebieg służby oraz dotychczasowe miejsce zamieszkania. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Krajowej Izby Administracji Skarbowej w [...] wniósł o jej odrzucenie, ewentualnie o jej oddalenie. Wskazał, że w myśl art. 165 ust. 7 ustawy - Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej, dyrektor izby administracji skarbowej składał pracownikom oraz funkcjonariuszom, w terminie do dnia 31 maja 2017 r., pisemną propozycję określającą nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby. Przy czym zgodnie z art. 170 ust. 2 powołanej ustawy, pracownik albo funkcjonariusz, któremu przedstawiono propozycję zatrudnienia albo pełnienia służby, winien był w terminie 14 dni od dnia jej otrzymania złożyć oświadczenie o przyjęciu albo odmowie przyjęcia propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby. Natomiast złożenie oświadczenia o przyjęciu propozycji skutkowało przekształceniem stosunku pracy lub służby (art. 171 ust. 1 ustawy). Podniósł, że propozycja, o której mowa w art. 165 ust. 7 ustawy, nie jest aktem lub czynnością z zakresu administracji publicznej, dotyczącą uprawnień lub obowiązków, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Uznał za chybiony zarzut naruszenia art. 165 ust. 7 ustawy - Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej oraz bezczynności, poprzez brak przedstawienia skarżącej propozycji służby pomimo spełnienia ustawowych przesłanek, bowiem przepisy nie nakładają na kierowników jednostek organizacyjnych, w tym na Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...], obowiązku przedłożenia propozycji, określającej nowe warunki służby wszystkim dotychczasowym funkcjonariuszom. Wskazał, że z art. 170 ust. 1 pkt 3 ustawy, wynika możliwość przedstawienia funkcjonariuszowi propozycji służby lub przekształcenia stosunku służbowego w stosunek pracy. Organ może również nie przedstawić nowej propozycji pełnienia służby, czy zatrudnienia dotychczasowemu funkcjonariuszowi. Organ stwierdził, że pismem z dnia 15 maja 2017 r. przedstawił skarżącej propozycję określającą warunki zatrudnienia w ramach korpusu służby cywilnej w Izbie Administracji Skarbowej w [...]. Skarżąca w dniu [...] czerwca 2017 r. złożyła oświadczenie o jej przyjęciu i od dnia [...] czerwca 2017 r. stała się członkiem korpusu służby cywilnej, a tym samym dotychczasowy stosunek służbowy przekształcił się w stosunek pracy zawarty na czas nieokreślony. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga jest niedopuszczalna. Zgodnie z art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369) - dalej P.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie (§ 1). Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23, 868, 996, 1579 i 2138 oraz z 2017 r. poz. 935), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2017 r. poz. 201, 648, 768 i 935), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. poz. 1947, z późn. zm.), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw (§ 2). Sądy administracyjne orzekają także w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (§ 2a). Sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach (§ 3). Skarżąca, zarzucając Dyrektorowi Izby Administracji Skarbowej w [...] bezczynność w przedstawieniu jej propozycji służby w Służbie Celno-Skarbowej w KAS, powołała przepis art. 165 ust. 7 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2016 r., poz. 1948 ze zm.). Zdaniem Sądu, taka bezczynność organu nie jest objęta zakresem regulacji art. 3 § 2 pkt 8 i 9 P.p.s.a. Możliwości wniesienia skargi w tym przedmiocie do sądu administracyjnego nie przewidują także przepisy szczególne. W ocenie Sądu, pisemna propozycja dyrektora IAS nie posiada znamion decyzji administracyjnej, ani postanowień wydawanych w postępowaniu administracyjnym, egzekucyjnym, czy zabezpieczającym. Nie ma również charakteru czynności lub aktu z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w K.p.a. lub Ordynacji podatkowej albo postępowania, do którego mają zastosowanie przepisy tychże ustaw, albowiem ustawa - Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej nie stanowi, by do spraw związanych ze złożeniem pisemnej propozycji przez dyrektora IAS miały zastosowanie przepisy tychże ustaw. Nie jest to również "akt lub czynność z zakresu administracji publicznej", bowiem nie kształtuje jednostronnie sytuacji prawnej podmiotów podlegających jego kompetencji (zob. T. Woś, Komentarz LEX, art. 3 P.p.s.a., t. 47 wraz z powołanym tam orzecznictwem) - jest to propozycja, którą funkcjonariusz może przyjąć lub odmówić jej przyjęcia. Skoro zaś pisemna propozycja określająca nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby nie stanowi innego aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. i co za tym idzie nie podlega kognicji sądu administracyjnego, to kognicji tej nie będzie podlegała również bezczynność w przedstawieniu tej propozycji. Należy nadto wskazać, że spory wynikłe na tle stosunków zatrudnienia podlegają kognicji sądu administracyjnego tylko w zakresie wyraźnie przewidzianym przez ustawodawcę. Dotyczy to przede wszystkim przypadków kształtowania tego stosunku prawnego za pomocą decyzji administracyjnych. W pozostałym zakresie właściwy jest sąd powszechny. Z tych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w postanowieniu.