I OSK 2254/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jolanta Rudnicka, Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk (spr.), Sędzia del. WSA Agnieszka Miernik, Protokolant starszy asystent sędziego Małgorzata Ziniewicz, po rozpoznaniu w dniu 1 grudnia 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej przy udziale Prokuratora Rejonowego w O. skargi kasacyjnej R. J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 1 czerwca 2017 r. sygn. akt III SA/Kr 222/17 w sprawie ze skargi R. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w N. S. z dnia [...] grudnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 1 czerwca 2017 roku sygn. akt III SA/Kr 222/17 w oparciu o art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016, poz. 718 ze zm., dalej: p.p.s.a.) oddalił skargę R. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w N. S. z dnia [...] grudnia 2016 r. znak: [...] wydaną na podstawie art. 3 pkt 10, art. 16a i art. 24 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1518, dalej: u.ś.r.) w przedmiocie przyznania R. J. specjalnego zasiłku opiekuńczego w kwocie 520 zł miesięcznie na okres od 1 sierpnia 2014 r. do 31 października 2014 r. w związku z opieką nad J. K. legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Skargę kasacyjną od tego wyroku złożył R. J., wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania w zakresie mającym istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 3 § 1 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) oraz art. 135 p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 8, art. 9, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. przejawiające się w tym, że Sąd w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie zastosował środka określonego w ustawie w sytuacji, gdy w sprawie istotnie naruszono przepisy postępowania, gdyż zaniechano podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do wyjaśnienia stanu faktycznego, w tym przede wszystkim wyjaśnienia, czy R. J. został prawidłowo poinformowany przez organ administracji publicznej o konieczności złożenia nowego wniosku o przyznanie specjalnego zasiłku opiekuńczego, przy czym naruszenia te skutkowały bezpodstawnym przyjęciem, iż został prawidłowo poinformowany o znaczeniu pojęcia okres zasiłkowy, podczas gdy złożone przez niego w dniu 12 sierpnia 2014 roku oświadczenie, którego otrzymanie potwierdził własnoręcznym podpisem, w sposób niepełny wyjaśnia, co oznacza ten termin, podając początek okresu zasiłkowego i daty wypłaty świadczenia, nie wskazując natomiast, do kiedy trwa ten okres, co skutkowało bezzasadnym oddaleniem skargi w sytuacji, gdy prawidłowa ocena poczyniona na podstawie całokształtu materiału dowodowego, w tym w szczególności treści wymienionego wyżej oświadczenia, powinna prowadzić do uznania, że R. J. nie został prawidłowo poinformowany o konieczności złożenia nowego kompletnego wniosku z wymaganymi dokumentami na kolejne okresy zasiłkowe, co powinno skutkować uchyleniem zaskarżonego orzeczenia i w konsekwencji przyznaniem specjalnego zasiłku opiekuńczego na okres od dnia 1 listopada 2014 roku do dnia 31 października 2016 roku lub do dnia wydania ostatecznej decyzji lub prawomocnego wyroku w sprawie. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że poza sporem w niniejszej sprawie jest fakt, że skarżący kasacyjnie spełnia przesłanki uprawniające do przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego, o których mowa w art. 16a ust. 1 u.ś.r. Sporny pozostaje jedynie okres, za jaki powinien mieć przyznane prawo do tego zasiłku. Skarżący kasacyjnie wyjaśnił, że w trakcie postępowania w przedmiocie przyznania mu przedmiotowego zasiłku, które zostało zainicjowane jego wnioskiem z dnia 29 sierpnia 2014 roku, pozostawał w przekonaniu, że rozpoznanie sprawy przesądzi o zasadności przyznania mu rzeczonego świadczenia w ogólności, a co najmniej za okres od miesiąca złożenia wniosku do dnia wydania ostatecznej decyzji lub prawomocnego wyroku w sprawie. W ocenie wnoszącego skargę kasacyjną Sąd I instancji błędnie uznał, że organ dopełnił wobec niego obowiązku informacyjnego poprzez przedłożenie mu do podpisu oświadczenia zawierającego pouczenie o terminach składania wniosków na nowy okres zasiłkowy. Zdaniem R. J. pouczenie to jest tylko z pozoru wyczerpujące i zrozumiałe, w szczególności w żadnym miejscu nie definiuje pojęcia "okres zasiłkowy" ani nie powołuje się na art. 3 pkt 10 u.ś.r., przez co osoba ubiegająca się o świadczenie może pozostać w uzasadnionym przekonaniu, że przyznane świadczenie otrzyma od daty wskazanej w pouczeniu do dnia, w którym nastąpi zmiana okoliczności, których zaistnienie zobowiązuje się zgłosić organowi niezwłocznie po ich wystąpieniu. Skarżący kasacyjnie zaznaczył, że Sąd I instancji nie podjął się analizy treści tego pouczenia, przez co naruszył powołane w zarzutach skargi kasacyjnej przepisy postępowania, co miało istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie trzeba przypomnieć, że rozpoznając skargę kasacyjną – po myśli art. 183 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 roku, poz. 1369 ze zm.) – Naczelny Sąd Administracyjny czyni to w granicach zakreślonych przez ramy tego środka odwoławczego, gdyż jest nimi związany, biorąc pod rozwagę z urzędu tylko nieważność postępowania. Przy braku przesłanek nieważnościowych w sprawie badaniu podlegały wyłącznie zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej na uzasadnienie przytoczonych podstaw kasacyjnych. W sprawie bezsporne jest, że R. J. spełnia przesłanki określone w art. 16a ust. 1 i 2 u.ś.r do przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego. Sporny jest jednak okres za który skarżący powinien mieć przyznane prawo do tego świadczenia. Organy uznały, że świadczenie to należy się skarżącemu począwszy od miesiąca w którym złożył wniosek o przyznanie świadczenia do końca okresu zasiłkowego. Natomiast skarżący twierdzi, że nie został prawidłowo poinformowany o konieczności złożenia ponownego wniosku na każdy następny okres zasiłkowy, dlatego należało przyznać mu zasiłek do dnia 31 października 2016 r. lub do dnia wydania prawomocnej decyzji. Zatem rozstrzygnięcie o zarzutach postawionych w skardze kasacyjnej sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, czy organy administracji w wystarczającym zakresie poinformowały skarżącego o konieczności złożenia ponownego wniosku na każdy następny okres zasiłkowy. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego analiza zgromadzonego materiału dowodowego w szczególności oświadczenia złożonego przez skarżącego w dniu 12 sierpnia 2014 r. wskazuje na to, że na tak postawione pytanie należy odpowiedzieć pozytywnie. Wniosek o przyznanie specjalnego zasiłku opiekuńczego został złożony w dniu 29 sierpnia 2014 r., zatem świadczenie prawidłowo przyznano od miesiąca, w którym złożono wniosek, to jest od dnia 1 sierpnia 2014 r. Z uwagi zaś na fakt, iż inwalidztwo babci skarżącego jest trwałe, prawo do zasiłku słusznie przyznano do końca okresu zasiłkowego, to jest do dnia 31 października 2014 r. Niezasadne jest żądanie skarżącego o przyznanie przedmiotowego świadczenia do czasu wydania zaskarżonej decyzji, tj. do września 2016 r., czy też co najmniej do dnia uprawomocnienia się decyzji. Norma zawarta przez ustawodawcę w art. 24 ust. 3 ustawy nie może być odczytywana w oderwaniu od treści art. 24 ust. 1 i ust. 2 tej ustawy. W ustępie pierwszym ustawodawca zawarł bowiem ogólną regułę, że prawo do świadczeń rodzinnych ustala się na okres zasiłkowy, z wyjątkiem świadczeń, o których mowa w art. 9, art. 14, art. 15, art. 15a, art. 15b, art. 16, art. 17 i art. 17c. W ustępie drugim określił natomiast sposób ustalania okresu, na który przyznawany jest zasiłek, to jest począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek i nie dłużej niż do końca okresu zasiłkowego. Natomiast stosownie do art. 3 pkt 10 ustawy o świadczeniach rodzinnych okres zasiłkowy oznacza okres od dnia 1 listopada do dnia 31 października następnego roku kalendarzowego, na jaki ustala się prawo do świadczeń rodzinnych. W aktach administracyjnych sprawy znajduje się oświadczenie podpisane przez skarżącego w dniu 12 sierpnia 2014 r., iż został on poinformowany o terminach składania wniosków o świadczenia rodzinne na nowy okres zasiłkowy oraz o brzmieniu art. 24 i art. 26 ust. 3 i 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Tym samym słusznie przyjęły organy administracji co zaakceptował sąd pierwszej instancji, że brak jest podstaw do tego aby uznać, że skarżący nie został on poinformowany o potrzebie złożenia kompletnego wniosku z wymaganymi dokumentami odrębnie na każdy z okresów zasiłkowych. Nie można podzielić też twierdzeń skarżącego, że sam fakt złożenia wniosku w dacie 29 sierpnia 2014 r. i prowadzenie postępowania o wypłatę zasiłku dowodzi, iż podejmował on działania w celu uzyskania zasiłku za kolejne okresy zasiłkowe. Na podstawie art. 24 ust. 2 prawo do świadczeń rodzinnych ustala się od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, do końca okresu zasiłkowego. Wniosek jest czynnikiem, który uruchamia postępowanie w sprawie świadczenia, przy czym świadczenie może być przyznane najwcześniej od miesiąca złożenia wniosku w organie. Trafnie wskazał Sąd pierwszej instancji że w ogólnym postępowaniu administracyjnym nie obowiązuje zasada ignorantia iuris nocet i obowiązkiem organu, wynikającym przede wszystkim z art. 9 k.p.a., jest informowanie strony o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie jej praw i obowiązków będących przedmiotem aktualnego lub potencjalnego postępowania. Powinność ta wynika także z wyrażonej w art. 8 k.p.a. zasady budzenia zaufania uczestników postępowania do władzy publicznej. Jak już wyżej podano, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego organ pierwszej instancji dopełnił tego obowiązku, pouczając skarżącego o terminach składania wniosków na nowy okres zasiłkowy. Złożenia wniosku nie można domniemywać, nie można również wymagać od organu, aby fakt złożenia wniosku wyinterpretowywał z innych czynności skarżącego. Zwrot "złożenie wniosku" oznacza czynność procesową, warunkującą wypłatę świadczenia rodzinnego. Aby wydana została decyzja o przyznaniu zasiłku na kolejny okres zasiłkowy, koniecznym było złożenie ponownego wniosku. W rezultacie, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie można zarzucić organom, że zaniechały podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, w tym wyjaśnienia, czy skarżący został prawidłowo poinformowany przez organy administracji o konieczności złożenia nowego wniosku na następny okres zasiłkowy. Prawdą jest, że w oświadczeniu z dnia 12 sierpnia 2014 r. nie ma informacji dotyczącej czasu trwania okresu zasiłkowego. W okolicznościach niniejszej sprawy nie sposób jednak wymagać od organów administracji, aby dodatkowo informowały wnioskodawców o wszystkich szczegółach przysługujących im świadczeń. Z doświadczenia życiowego wynika, że u osób korzystających z zasiłków opiekuńczych, wykazujących choćby minimum staranności o swoje interesy, wiedza na ten temat jest powszechna. Skarżący nie wskazuje aby wiek, stan zdrowia czy też poziom wykształcenia uniemożliwiały mu, w sytuacji powstałych po jego stronie wątpliwości dotyczących czasu trwania okresu zasiłkowego, zasięgnięcie takiej informacji w organach pomocy społecznej. Twierdzenia skarżącego, po raz pierwszy zawarte w skardze kasacyjnej, o podejmowanych przez niego w tym względzie nieudanych próbach, są niepoparte żadnymi dowodami, a jako takie należy uznać je za gołosłowne. Mając powyższe na względzie, za nieusprawiedliwione należy uznać zarzuty naruszenia art. 3 § 1 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) oraz art. 135 p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 8, art. 9, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Dlatego Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł o wynagrodzeniu pełnomocnika skarżącego za reprezentowanie skarżącego w ramach prawa pomocy, ponieważ stosownie do treści art. 254 § p.p.s.a. wniosek o przyznanie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej rozpoznaje właściwy wojewódzki sąd administracyjny.