II SA/Rz 5/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Magdalena Józefczyk /spr./ Sędziowie WSA Marcin Kamiński WSA Ewa Partyka Protokolant sekretarz sądowy Filip Róg po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 maja 2017 r. sprawy ze skargi J. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] września 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania zasiłku celowego -skargę oddala- Przedmiotem skargi JK jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [.] z dnia [.] września 2016 r. nr [.], którą utrzymano w mocy decyzję Wójta Gminy [.] z dnia [.] października 2016 r. nr [.] o odmowie przyznania zasiłku celowego z tytułu zdarzenia losowego na odbudowę zniszczonego w wyniku powstałego osuwiska budynku mieszkalnego murowanego położonego na działkach nr ewid. 2019 i 2020 w miejscowości [.]. Z akt sprawy wynika, że sprawa o przyznanie zasiłku celowego toczy się od października 2011 r., przy czym kontroli Sądu Administracyjnego została poddana po raz pierwszy. Dotychczas wydawane przez Wójta Gminy [.] decyzje o odmowie przyznania zasiłku celowego, a to z dnia [.] października 2011 r., [.] lutego 2012 r., [.] czerwca 2012 r., [.] stycznia 2013 r., [.] września 2013 r., [.] października 2014 r. oraz [.] marca 2015 r. były każdorazowo w postępowaniu odwoławczym uchylane w całości odpowiednio decyzjami Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [.] z dnia [.] grudnia 2011 r., [.] kwietnia 2012 r., [.] sierpnia 2012 r., [.] maja 2013 r., [.] lipca 2014 r., [.] stycznia 2015 r. i z [.] lipca 2015 r., a sprawa przekazywana do ponownego rozpoznania. Kolejną decyzją z dnia [.] października 2016 r. Wójt Gminy [.] ponownie odmówił przyznania wnioskodawczyni żądanego świadczenia. Organ pierwszej instancji wskazał, że zasiłek, o jakim mowa w art. 40 ustawy o pomocy społecznej, może być przyznany osobie, która poniosła straty w wyniku zdarzenia losowego. Świadczenie to ma charakter uznaniowy. Rozpatrywany wniosek o przyznanie zasiłku dotyczył budynku murowanego na działce nr ewid. 2019 i 2020 w miejscowości [.]. Na działce nr 2020 znajdował się również budynek drewniany, który ewidencyjnie oznaczony był nr 20. Wnioskodawczyni mieszkała w nim do 2004 r. Jak zeznali świadkowie, do syna wyprowadziła się przed 2010 r. Wydana w 2011 r. przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [.] decyzja o nakazie rozbiórki dotyczyła budynku murowanego, a nie drewnianego, w którym mieszkała strona. Budynek murowany nie został zaś oddany do użytkowania, a zatem w świetle prawa budowlanego nie został on dotychczas ukończony. Obecnie wnioskodawczyni mieszka u syna w [.] w budynku oznaczonym nr ewid. [.], w którym ma wydzielony pokój na parterze. Na podstawie zgromadzonych dowodów nie można było podzielić stanowiska strony o jej samotnym zamieszkiwaniu w murowanym budynku w [.] w 2010 r., ponieważ nie był on oddany do użytkowania. W 2010 r. wnioskodawczyni miała 85 lat, a na mocy decyzji Obwodowej Komisji Lekarskiej do Spraw Inwalidztwa i Zatrudnienia nr 2 w [.] znak: 277246 z dnia 16 lutego 1996 r. jest inwalidą I stopnia, a jej niepełnosprawność ma charakter trwały. Brak zatem podstaw do uznania, że na skutek opadów deszczu i osuwiska w 2010 r. straciła jedyne miejsce zamieszkania i nie może liczyć na inny odpowiedni lokal. Strona nie poniosła zatem straty, o jakiej mowa w art. 40 ustawy o pomocy społecznej. W odwołaniu JK zarzuciła organowi niedostatecznie wyjaśnienie okoliczności faktycznych sprawy w zakresie ustalenia jej rzeczywistej sytuacji życiowej i aktualnych warunków bytowych. U syna przebywa bowiem tymczasowo, a stworzone jej warunki bytowe mają charakter prowizoryczny. Mieszka w pomieszczeniu garażu, zaaranżowanym na pokój, który nie posiada odpowiedniej izolacji. Dostęp do kuchni i toalety posiada jedynie na zasadach grzecznościowych i dzieli je z licznymi członkami rodziny. Nie przeanalizowano przedłożonych dowodów mających potwierdzić, że mieszkała w 2010 r. w murowanym budynku w [.], do którego doprowadzona była woda i energia elektryczna, wykonana instalacja c.o. Pobytu tego nie wykluczały przecież zeznania świadków, którzy odwołali swoje pierwotne oświadczenia w toku postępowania. Doznając szkody w budynku zasługiwała zatem na przyznanie jej zasiłku celowego. Opisaną na wstępie decyzją z dnia [.] września 2016 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [.] utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. Organ odwoławczy podkreślił, że przyznanie zasiłku, o jakim mowa w art. 40 ustawy o pomocy społecznej, oparte jest na tzw. uznaniu administracyjnym. W ustalonych okolicznościach brak było podstaw do przyznania żądanej formy pomocy. Celem zasiłku określonego w art. 40 ustawy o pomocy społecznej nie jest zapewnienie odszkodowania za straty powstałe w wyniku klęski żywiołowej, lecz ma służyć osobom, których zdarzenie losowe pozbawiło zaspokojenia podstawowych potrzeb życiowych, takich jak np. miejsce zamieszkania. Jego celem jest doraźna pomoc osobom i rodzinom, które znalazły się w trudnej sytuacji życiowej, niemożliwej do przezwyciężenia z wykorzystaniem własnych uprawnień, zasobów i możliwości. Zamieszkiwany przez wnioskodawczynię budynek nr 20 w [.] był obiektem drewnianym, a nie murowanym, co do którego zgłoszono wniosek. Budynek murowany, który uległ zniszczeniu, nie mógł zaś zaspokajać potrzeb mieszkaniowych wnioskodawczyni, ponieważ nie został nigdy oddany do użytkowania. Ponadto strona miała ustanowione prawo dożywocia związane z zamieszkiwaniem w budynku mieszkalnym nr 20 położonym na działce ewid. nr 2020 i nie było ono związane z nieoddanym do użytkowania budynkiem położonym też na działce nr 2019. Budynek drewniany nie był zaś objęty decyzją o nakazie rozbiórki. Wnioskodawczyni ma natomiast zaspokojone potrzeby mieszkaniowe u syna. W skardze JK, domagając się uchylenia wydanych w sprawie decyzji i orzeczenia o przyznaniu świadczenia, ewentualnie przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia i orzeczenia o kosztach postępowania, decyzji Kolegium zarzuciła: 1) rażące naruszenie art. 7, 77 i 80 K.p.a. poprzez niedokładne i nierzetelne wyjaśnienie stanu faktycznego, a powielenie jedynie ustaleń organu I instancji dokonanych w oderwaniu od zgromadzonych dowodów, skutkujące błędnym ustaleniem, że: - skarżąca zamieszkiwała budynek drewniany, a nie murowany w [.], ponieważ budynek drewniany został uszkodzony kilka lat wcześniej i nie nadawał się do zamieszkiwania, - murowany budynek nie mógł być zamieszkany, ponieważ nie został ukończony i oddany do użytkowania pomimo, że posiadał wykonane instalacje i był przystosowany do zamieszkania, niedopełnienie formalności budowlanych nie może przesądzić o faktycznym zamieszkiwaniu w budynku, który stanowił dla niej centrum życiowe, ale wobec tego, że nie była jego właścicielem nie miała wiedzy ani możliwości dopełnienia takich czynności, - ma zaspokojone potrzeby mieszkaniowe, podczas gdy są one nieporównywalnie gorsze w stosunku do budynku w [.], 2) naruszenie art. 11, 8, 107 § 3 K.p.a. poprzez wadliwe uzasadnienie decyzji, w szczególności brak odniesienia się do konkretnych okoliczności wskazywanych przez nią w toku postępowania oraz nie odniesienie się do zarzutów odwołania, 3) rażące naruszenie zasad postępowania administracyjnego – art. 6 i 8 K.p.a. poprzez odmowę przyznania zasiłku celowego na odbudowę zniszczonego domu w sytuacji, gdy w podobnych przypadkach wydawano odmienne decyzje, 4) naruszenie art. 40 ust. 1 i 2 ustawy o pomocy społecznej poprzez jego niezastosowanie i nieprzyznanie zasiłku pomimo ziszczenia się kryteriów warunkujących jego przyznanie. W uzasadnieniu skargi podano, że po uszkodzeniu budynku drewnianego już w 2000 r. zdemontowano w nim licznik prądu, a w 2003 r. ubezpieczyciel uznał szkodę całkowitą w tym obiekcie. Nie mógł zatem stanowić jej centrum życiowego. Faktycznie numerem 20 posługiwano się dla oznaczania budynku murowanego, a drewniany miał docelowo zostać rozebrany. Oznaczenie miano "przenieść" na nowy budynek, do którego prąd był dostarczany już od 1999 r. To, że budynek ten nie został oddany do użytkowania nie oznacza, że skarżąca w nim nie zamieszkiwała, ponieważ faktycznie tak właśnie było. Ewentualne skutki na gruncie prawa budowlanego takiego zdarzenia nie wykluczają jednak możliwości faktycznego zamieszkiwania w takim budynku. Budynek ten był bowiem w pełni przystosowany do zaspokajania potrzeb mieszkaniowych. Była również zameldowana pod nr 20 w [.]. Ponadto jej aktualne warunki mieszkaniowe są znacznie gorsze od dotychczasowych. W odpowiedzi na skargę SKO w [.] wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas wyrażone stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 1066.). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 – określanej dalej jako P.p.s.a.). Stosownie do tego przepisu sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl art. 145 P.p.s.a., sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach. W ramach kontroli legalności sąd stosuje przewidziane prawem środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 P.p.s.a.). Zakres możliwości orzeczniczych sądu administracyjnego określonych w art. 145 P.p.s.a. nie daje możliwości orzeczenia – jak tego domagała się skarżąca – o przyznaniu świadczenia. Po rozpoznaniu sprawy w powyższych aspektach Sąd doszedł do przekonania, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, pomimo tego, iż stwierdzone zostały uchybienia, w ocenie Sądu – ostatecznie nie mogły mieć one wpływu na wynik sprawy. Przedmiotem kontroli Sądu było postępowanie zakończone decyzją skierowaną do skarżącej w przedmiocie zasiłku celowego na odbudowę domu uszkodzonego na skutek osuwania się ziemi wywołanego opadami deszczu. Poza sporem jest, iż dom murowany, którego właścicielem jest syn skarżącej – TK, położony na działkach ewidencyjnych nr 2019 i nr 2020, na skutek działania osuwiska został doprowadzony do takiego stanu, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [.] decyzją z 2011 r. nakazał jego rozbiórkę. Jak wynika z ustaleń PINB przedstawionych w uzasadnieniu tamtej decyzji, już w 2000 r. budynek mieszkalny został uszkodzony na skutek osuwania się ziemi. Bezsporne było także, iż w/w budynek mieszkalny nie został – stosownie do wymogów prawa budowlanego oddany do użytkowania. Z akt sprawy wynika też, że wzmiankowany budynek został wzniesiony w pobliżu starego drewnianego budynku mieszkalnego oznaczonego nr 20. W tym właśnie starym drewnianym budynku mieszkalnym skarżąca była zameldowana i tego budynku dotyczyło dożywocie. W 1985 r. skarżąca wraz z mężem darowała gospodarstwo rolne swojemu synowi T. Także z akt sprawy wynika, że w/w syn z synową na działce w [.] przekazanej przez siostrę żony wybudowali kolejny dom, w którym zamieszkali wraz z rodziną. Aktualnie mieszkają tam wraz ze swoją córką, jej mężem i ich dzieckiem. Wraz z nimi w pokoju zaadoptowanym z pomieszczenia garażowego zamieszkuje skarżąca. Korzysta ona ze znajdujących się w tym domu kuchni i łazienki. Skarżąca ma 92 lata i od 1996 r. orzeczoną I grupę inwalidzką. Z przedstawionych akt sprawy wynika zdaniem Sądu, iż skarżąca do jesieni 2010 r. kiedy to na kilka miesięcy przeprowadziła się do swej córki JT – wbrew ustaleniom organów – mogła mieszkać w budynku murowanym na działkach nr 2019 i nr 2020, mimo że nie był oddany do użytkowania. Na to, że tak było przynajmniej w miesiącach letnich, wskazywać mogą nie tylko zeznania części świadków, które nie zostały dość wnikliwie ocenione przez organy, czym rzeczywiście naruszono art. 80 K.p.a., ale także twierdzenia samej skarżącej (zob. k. 196b). Ocena dowodów osobowych nie znalazła zbyt wiele miejsca w decyzjach. Brak formalnego – stosownie do wymogów ustawy prawo budowlane – zezwolenia na użytkowanie dotyczącego budynku murowanego nie stanowił zdaniem Sądu przeszkody w faktycznym zamieszkiwaniu w nim. Niedopełnienie formalnych wymogów nie przekreśla bowiem możliwości faktycznego korzystania z budynku mieszkalnego, chociaż jest to działanie bezprawne. Czym innym jest jednak stan faktyczny a czym innym prawne konsekwencje niedopełnienia formalności w tym zakresie. Wątpliwości co do prawidłowego ustalenia stanu faktycznego w powyższym zakresie nie mogły mieć jednak w ocenie Sądu żadnego wpływu na wynik sprawy. Z wielokrotnie przeprowadzanych wywiadów środowiskowych wynika bowiem, że skarżąca aktualnie ma zaspokojone potrzeby mieszkaniowe w warunkach, które nie urągają godności człowieka. W żadnym z wywiadów nie nadmieniono choćby, aby na ścianach pomieszczenia przerobionego z garażu był grzyb, aby ściany te przemarzały, aby była wilgoć, czy związany z tym zapach stęchlizny. W sytuacji, gdy skarżąca jest inwalidą I grupy z licznymi schorzeniami i do tego – w tak podeszłym wieku (data urodzenia to 24.10.1925 r.), gdy do osoby przeprowadzającej wywiad w dniu 19 lipca 2013 r. (k. 196b) wprost powiedziała, że jej stan zdrowia nie pozwala na samodzielne prowadzenie gospodarstwa domowego, nie sposób uznać, że właściwą formą pomocy dla niej byłby wnioskowany zasiłek celowy na odbudowę domu – domu, który jak słusznie zauważają organy – nie był jej własnością, co do którego nie miała nawet ustanowionej służebności osobistej. Nie ma znaczenia – co zarzuca skarżąca – że w tamtym domu miała w swojej ocenie lepsze warunki – bo mogła w sposób nieskrępowany korzystać z kuchni czy, że łazienkę teraz musi dzielić z innymi domownikami. Ważne jest, że ma gdzie mieszkać i że warunki, jakie ma zapewnione nie urągają godności człowieka. Zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t.j. Dz.U. z 2016 r., poz. 930, zwanej dalej "Ups"), pomoc społeczna wspiera osoby i rodziny w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwia im życie w warunkach odpowiadających godności człowieka. Według ust. 3 tej normy prawnej rodzaj, forma i rozmiar świadczenia powinny być odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy. Jak wcześniej wskazano wiek i stan zdrowia, w tym poważne inwalidztwo skarżącej, nie uzasadniają samodzielnego jej zamieszkiwania a warunki mieszkaniowe, które zapewnił jej – obdarowany przed laty syn – zaspokajają w tych okolicznościach jej potrzeby mieszkaniowe w zakresie, o jakim mowa w wyżej przytoczonych przepisach. W ocenie Sądu już w świetle powyższego brak było przesłanek do przyznania pomocy w postaci zasiłku celowego "na budowę czy odbudowę domu". Zgodnie z art. 40 Ups zasiłek celowy może być przyznany osobie i rodzinie, które poniosły straty w wyniku zdarzenia losowego (ust. 1), klęski żywiołowej lub ekologicznej (ust. 2) i to niezależnie od dochodu (ust. 3). Jeżeli jednak rodzina ze skutkami takiego zdarzenia poradziła sobie we własnym zakresie, to w świetle wcześniej przytaczanego art. 3 ust. 1 i 3 Ups, a także art. 2 ust. 1 tej ustawy, nie istniała potrzeba wsparcia w celu przezwyciężenia trudnej sytuacji życiowej, tym bardziej biorąc pod uwagę wiek i stan zdrowia skarżącej. Ponadto w świetle w/w przepisów Ups skarżąca nie jest w ocenie Sądu osobą legitymowaną do żądania pomocy w takiej formie. Dom murowany nie był bowiem jej własnością, więc oczekiwana forma pomocy nie byłaby właściwie ukierunkowana. Z akt sprawy wynika, że pierwotnie z wnioskiem wystąpiła wnuczka skarżącej RK i z treści tego wniosku nie wynikało absolutnie, aby uczyniła to w cudzym imieniu. Potem w charakterze wnioskodawcy występował syn skarżącej, wyposażając swą córkę w pełnomocnictwo. Decyzją z dnia [.] grudnia 2011 r. Kolegium uczyniło stroną skarżącą, chociaż nie formułowała ona żadnych żądań do organu. Na karcie 42 TK oświadczył, nie legitymując się pełnomocnictwem, że stroną jest jego matka. Oświadczył też, że występuje jako pełnomocnik rodziny. Ostatecznie takiego wniosku skarżącej można się dopatrzyć dopiero w zapisach wywiadu środowiskowego z dnia 19 lipca 2013 r. Ostatecznie zaskarżone do Sądu decyzje zostały więc skierowane do osoby, która przed ich wydaniem, choć po kilku latach, taki wniosek o przyznanie konkretnego zasiłku celowego złożyła. Nie dość może szczegółowe odniesienie się przez SKO do każdego z zarzutów odwołania, nie mogło mieć w tych okolicznościach żadnego wpływu na wynik sprawy. Nie ma też znaczenia, czy istotnie w poprzednim miejscu zamieszkania skarżąca miała lepsze warunki bytowe, niż aktualnie u syna, skoro te aktualne nie urągają godności człowieka. Nie mógł wreszcie odnieść żadnego skutku argument, że w takich samych sytuacjach inne osoby otrzymywały zasiłki. Po pierwsze Sąd może skontrolować jedynie to konkretne postępowanie administracyjne, a po drugie – jak zasadnie podkreślają organy – decyzja w przedmiocie zasiłku celowego ma charakter uznaniowy, a to oznacza, że nawet w takich samych warunkach mogą zapaść zupełnie inne rozstrzygnięcia. W świetle wyżej przedstawionych okoliczności i podstaw prawnych organy zasadnie odmówiły przyznania zasiłku celowego. Stwierdzone uchybienia nie miały i nie mogły mieć bowiem żadnego wpływu na wynik sprawy.