III SA/Kr 744/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędziowie WSA Bożenna Blitek WSA Renata Czeluśniak (spr.) WSA Ewa Michna po rozpoznaniu w dniu 30 listopada 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi K. J. na postanowienie Komendanta Wojewódzkiego Policji z dnia 29 czerwca 2017 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia zażalenia uchyla zaskarżone postanowienie. Skarżący K. J. złożył do Komendanta Powiatowego Policji wniosek z dnia 6 maja 2017 r. o wykładnię i wyjaśnienie orzeczenia tego organu z dnia 10 lipca 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia dla celów postępowania przed organem emerytalnym w sprawie o podwyższenie świadczeń emerytury policyjnej. Komendant Powiatowy Policji postanowieniem z dnia 10 maja 2017 r. nr [...] odmówił wydania wykładni i wyjaśnienia swojego postanowienia nr [...] z dnia 10 lipca 2009 r. Przedmiotowe postanowienie zawierało pouczenie o przysługującym prawie złożenia zażalenia do Komandyta Wojewódzkiego Policji w terminie 7 dni od dnia jego doręczenia Dnia 15 maja 2017 r. za pomocą poczty elektronicznej organ wysłał skarżącemu powyższe postanowienie na adres skrzynki pocztowej [...]. Dnia 28 maja 2017 r. do Komendy Wojewódzkiej Policji wpłynęło zażalenie skarżącego na nieuzasadnioną przewlekłość w załatwieniu jego sprawy zainicjowanej wnioskiem z dnia 5 maja 2017 r. W uzasadnieniu skarżący wskazał, że pomimo odległej daty doręczenia organowi wniosku, Komendant Powiatowy Policji do dnia złożenia przedmiotowego pisma nie załatwił jego sprawy. Podkreślił, że w sprawie nie zostały podjęte żadne działania, w tym m.in. doręczenie "konstytutywnego postanowienia, gdzie brak jest możliwości uznania sprawy za skomplikowaną zawiłą, wymagającą szczególnego postępowania wyjaśniającego, czy dowodowego". W wyniku rozpatrzenia powyższego zażalenia, Komendant Wojewódzki Policji postanowieniem z dnia 29 czerwca 2017 r. nr [...], na podstawie art. 134 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23 ze zm.) – dalej k.p.a., stwierdził uchybienie terminu do wniesienia zażalenia. Organ wskazał, że postanowienie z dnia 10 maja 2017 r. w związku z problemami technicznymi związanymi z funkcjonowaniem portalu ePuap, zostało doręczone skarżącemu pocztą elektroniczną w dniu 15 maja 2017 r., na adres: [...]. Natomiast zażalenie w "trybie art. 37 kpa" złożył drogą elektroniczną w dniu 28 maja 2017 r. Komendant podkreślił, że wielokrotnie tą drogą doręczano skarżącemu korespondencję z Komendy Powiatowej Policji, co było przez niego akceptowane. Zdaniem organu, skarżący zatem nie zachował terminu do wniesienia zażalenia. W skardze do Wojewódzkiego Sąd Administracyjnego w Krakowie K. J. wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do właściwego rozpoznania przez Komendanta Wojewódzkiego Policji. Zarzucił on nierozpoznanie sprawy wniesionej w sposób prawem nakazany, wydanie orzeczenia o treści nieprzekonującej i naruszającej konstytutywne wymagania z art. 107 § 3 k.p.a., wadliwą wykładnię i uznanie doręczenia orzeczenia przez KPP za zgodne z nakazami ustawowymi. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie należy zauważyć, iż zgodnie z treścią art. 119 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302) dalej - p.p.s.a., sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli: przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. W świetle treści wskazanego przepisu oraz przedmiotu zaskarżenia w niniejszej sprawie należy stwierdzić, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie korzystając z dyspozycji art. 119 pkt 3 p.p.s.a. mógł z urzędu rozpoznać przedmiotową sprawę w trybie uproszczonym. Zgodnie z treścią art. 1 § 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. 2018 r., poz. 2107), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. W myśl zaś art. 1 § 2 wymienionej ustawy kontrola, o której mowa w § 1 sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Na podstawie art. 3 § 1 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. W myśl zaś art. 145 § 1 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części jeżeli stwierdzi: naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy; stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 kodeksu postępowania administracyjnego lub innych przepisach; stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w kodeksie postępowania administracyjnego lub innych przepisach. Z wymienionych przepisów wynika, że sąd administracyjny bada legalność zaskarżonego aktu, tzn. czy jest on zgodny z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Jednocześnie zgodnie z art. 134 p.p.s.a. sąd nie są związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przedmiotem kontroli Sądu jest postanowienie Komendanta Wojewódzkiego Policji z dnia 29 czerwca 2017 r. nr [...] stwierdzające uchybienie terminu do wniesienia zażalenia. Zaskarżone postanowienie wydane zostało na podstawie art. 134 w zw. z art. 144 k.p.a. Zgodnie z art. 134 k.p.a., organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. W myśl z kolei art. 144 k.p.a., w sprawach nieuregulowanych w rozdziale 10 do zażaleń mają odpowiednie zastosowanie przepisy dotyczące odwołań. Wyjaśnić należy, że bezwzględnym warunkiem dopuszczalności wydania postanowienia stwierdzającego uchybienie terminu do wniesienia odwołania jest jednoznaczne ustalenie, że sporna decyzja lub inne rozstrzygnięcie wydane przez organ I instancji, w przedmiotowej sprawie postanowienie, zostało prawidłowo doręczone stronie postępowania. Stwierdzić należy bowiem, że aby można było zarzucić skarżącemu, iż uchybił terminowi do wniesienia stosownego środka zaskarżenia, najpierw należy wyraźnie ustalić, że dane rozstrzygnięcie wydane przez organ I instancji weszło skutecznie do obrotu prawnego. Jak wynika z akt sprawy Komendant Powiatowy Policji postanowieniem z dnia 10 maja 2017 r. odmówił K. J. wydania wykładni i wyjaśnienia swojego postanowienia z dnia 10 lipca 2009 r. nr [...]. Postanowienie zawierało pouczenie o przysługującym na nie zażaleniu. Dnia 15 maja 2017 r. za pomocą poczty elektronicznej organ wysłał skarżącemu powyższe postanowienie na adres skrzynki pocztowej [...]. W treści ww. wiadomości pracownik organu wyjaśnił, że ten sposób przesłania przedmiotowego postanowienia jest efektem problemów technicznych związanych z epuapem (karta 3 akt adm.). Pismem z dnia 28 maja 2017 r. (również data wpływu do organu za pośrednictwem platformy epuap) skarżący wniósł zażalenie. Analizując przedmiotową sprawę, Sąd obowiązany był w pierwszej kolejności ustalić, czy postanowienie Komendanta Powiatowego Policji z dnia 10 maja 2017 r., jako organu I instancji, zostało skutecznie doręczone skarżącemu, a więc czy w ogóle otworzył się termin do wniesienia przez skarżącego stosownego zażalenia. W tym celu odnieść się należy do instytucji doręczenia, która w postępowaniu administracyjnym odgrywa bardzo istotną rolę. Doręczenie jest bowiem czynnością procesową organu administracji publicznej, wywołującą skutki prawne przewidziane w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego. Na przykład od daty doręczenia rozpoczynają bieg niektóre terminy do dokonania czynności procesowych, doręczenie pisma może wywoływać także inne skutki prawne, w szczególności związanie organu decyzją administracyjną jest skuteczne od chwili jej doręczenia. W piśmiennictwie przyjmuje się, że instytucja doręczeń urzeczywistnia zasadę czynnego udziału stron w postępowaniu, bowiem umożliwia stronie zapoznanie się z czynnościami organu i innych uczestników postępowania albo uczestniczenie w tych czynnościach (zob. A. Wróbel [w:] M. Jaśkowska, A. Wróbel "KPA. Komentarz" wyd. Zakamycze, Kraków 2000 r., str. 321). Przyjmuje się też, że k.p.a. wprowadza zasadę oficjalności doręczeń. Ustawowy obowiązek dokonywania wszelkich doręczeń z urzędu spoczywa na organie prowadzącym postępowanie administracyjne. Zasada ta znajduje zastosowanie w każdym postępowaniu, niezależnie od jego struktury podmiotowej. Zapewnia organowi administracyjnemu stanowczy wpływ na sam tok postępowania, służy także zrównaniu w tym zakresie pozycji prawnej podmiotów uczestniczących w postępowaniu. Strony i inni uczestnicy postępowania ani nie muszą składać osobnych wniosków lub żądań co do doręczania im pism, ani nie muszą dowiadywać się w siedzibie organu, czy jest jakieś pismo do odebrania w ich sprawie (J. Borkowski [w:] B. Adamiak, J. Borkowski "KPA. Komentarz", wyd. C. H. Beck, Warszawa 2002, s. 278). Nieprawidłowe, czyli niezgodne z przepisami k.p.a. doręczenie pisma, od którego rozpoczyna bieg termin procesowy, należy uznać za naruszenie zasady oficjalności doręczeń pism, mogące spowodować pozbawienie strony możliwości obrony swych praw. Prawidłowość postępowania organu w tym zakresie podlega także kontroli ze strony sądu administracyjnego. Niezgodne z przepisami postępowania administracyjnego doręczenie pisma (decyzji, postanowienia) może być uznane przez Sąd w konkretnych okolicznościach sprawy za pozbawione znaczenia prawnego i uzasadniające stwierdzenie, że do doręczenia doszło w innej dacie, niż to przyjmuje organ, albo, że w ogóle nie doszło do doręczenia. Wynika to z obowiązującej w postępowaniu administracyjnym zasady, że decyzja administracyjna wywiera skutki prawne od daty jej doręczenia lub ogłoszenia. Powyższe uwagi skłaniają do wniosku, że doręczenie wszelkiego rodzaju pism, a zwłaszcza rozstrzygnięć organów administracji publicznej, powinno następować z datą pewną, potwierdzoną osobiście przez adresata decyzji. Kwestie doręczeń regulują przepisy rozdziału 8 k.p.a. od art. 39 do art. 49. I tak, zgodnie z treścią art. 391 § 1 powoływanej ustawy, określającego warunki doręczenia pism drogą elektroniczną, doręczenie pism następuje, jeżeli strona lub inny uczestnik postępowania spełni jeden z następujących warunków: 1) złoży podanie w formie dokumentu elektronicznego przez elektroniczną skrzynkę podawczą organu administracji publicznej; 2) wystąpi do organu administracji publicznej o takie doręczenie i wskaże organowi administracji publicznej adres elektroniczny; 3) wyrazi zgodę na doręczanie pism w postępowaniu za pomocą tych środków i wskaże organowi administracji publicznej adres elektroniczny. Z kolei stosownie do treści art. 46 § 3 k.p.a. doręczenie pisma za pomocą środków komunikacji elektronicznej będzie skuteczne, jeżeli w terminie siedmiu dni od jego wysłania organ otrzyma potwierdzenie doręczenia pisma w postaci urzędowego potwierdzenia jego odbioru przez adresata. W przeciwnym przypadku musi on zastosować tradycyjną formę doręczenia. Bezsprzecznie w niniejszej sprawie skarżący złożył wniosek inicjujący przedmiotowe postępowanie w formie dokumentu elektronicznego (karta nr 1 akt adm.). Organ obowiązany był zatem do doręczania skarżącemu wszelkiego rodzaju pism, tj. wezwań, zawiadomień oraz aktów indywidulanych (decyzji, postanowień) za pomocą środków komunikacji elektronicznej w rozumieniu art. 2 pkt 5 ustawy z dnia 18 lipca 2002 r. o świadczeniu usług drogą elektroniczną (Dz. U. z 2016 r. poz. 1030 i 1579). Kwestia ta nie była zależna od uznania organu administracji publicznej, jak miało to miejsce w poprzednim stanie prawnym ("doręczenie może nastąpić"), tj. sprzed zmiany, która weszła w życie z dniem 17 czerwca 2010 r. Dopiero jednak w sytuacji, gdyby organ podjął nieskuteczną próbę doręczenia stronie pisma drogą elektroniczną, bądź napotkał na trudne do usunięcia problemy, które uniemożliwiały mu dostarczenie korespondencji w ten sposób (np. awaria systemu informatycznego, problemy techniczne), jak miało to miejsce w niniejszej sprawie, co potwierdza treść wiadomości e-mail z dnia 15 maja 2017 r. (karta nr 3 akt adm.), to wtedy upoważniałoby go to do doręczenia owego pisma drogą pocztową. Komendant Powiatowy Policji uchybił jednak temu obowiązkowi. W sytuacji bowiem braku możliwości doręczenia przedmiotowego postanowienia drogą elektroniczną, zamiast przesłać ten akt w sposób tradycyjny, przesłał go drogą mailową na adres [...], twierdząc, że wielokrotnie tą drogą doręczano skarżącemu korespondencję, co było przez niego akceptowane. Nadto od tego również dnia, tj. 15 maja 2018 r., rozpoczął się, zdaniem organu siedmiodniowy termin do wniesienia zażalenia. Organ nie wziął nadto również pod uwagę argumentów skarżącego zawartych we wniesionym zażaleniu, w którym wskazywał on na brak jakichkolwiek działań organu w rozpatrzeniu jego wniosku z dnia 6 maja 2017 r., a które by mogły wskazywać na brak otrzymania owego postanowienia. Wydał on natomiast postanowienie stwierdzające uchybienie terminu do wniesienia zażalenia, naruszając tym samym zasadę oficjalności doręczeń i pozbawiając skarżącego dalszej możliwości obrony swych praw. Jeszcze raz podkreślić należy, że tylko prawidłowe doręczenie danego aktu, wywołuje określone skutki prawne. W tym stanie rzeczy za prawidłowe należy uznać zarzuty skarżącego dotyczące braku prawidłowego sposobu doręczenia postanowienia z dnia 10 maja 2017 r. Do chwili obecnej nie zostało bowiem udowodnione czy w ogóle i w jakiej dacie skarżący odebrał postanowienie, co oznacza że nie doszło do formalnego, zgodnego z prawem jego doręczenia. W tej sytuacji organ winien podjąć próbę doręczenia skarżącemu postanowienia z poszanowaniem wymogów prawa, czyniących to doręczenie skutecznym i umożliwiającym na wypadek wniesienia zażalenia, ustalenie czy skarżący zachował termin do jego zaskarżenia. W tych okolicznościach faktycznych skoro, w ocenie Sądu, przy rozstrzyganiu sprawy doszło do naruszenia omawianych wyżej przepisów procesowych w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, sporne postanowienie nie mogło się ostać. Konieczne zatem na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. stało się jego uchylenie.