II OSK 2996/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Jerzy Stelmasiak (spr.) sędzia NSA Barbara Adamiak sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski po rozpoznaniu w dniu 5 listopada 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej L.P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 1 grudnia 2017 r. sygn. akt IV SA/Wa 2354/17 w sprawie ze skargi L.P. na decyzję Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej z dnia [...] lipca 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udzielenia pozwolenia wodnoprawnego oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z 1 grudnia 2017 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę L.P. (dalej: skarżący) na decyzję Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej z [...] lipca 2017 r. w przedmiocie odmowy udzielenia pozwolenia wodnoprawnego. W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że skarżący wystąpił do Marszałka Województwa Podkarpackiego o udzielenie pozwolenia wodnoprawnego na szczególne korzystanie z wód do celów żeglugi, w zakresie wykonywania rejsów turystycznych statkiem pasażerskim o nazwie "[...]" po wodach zbiornika Solińskiego. Pismem z 6 marca 2017 r. organ prowadzący postępowanie zwrócił się do Rady Powiatu w Lesku o zajęcie stanowiska, czy udzielenie pozwolenia wodnoprawnego nie naruszy uchwały Rady Powiatu Leskiego z 16 czerwca 2011 r. nr IX.47.2011 w sprawie zakazu używania jednostek pływających z napędem spalinowym na Jeziorze Solińskim i Myczkowieckim (Dz.Urzęd. Woj. Podkarpackiego z 2011 r. Nr 98, poz. 1610, dalej: uchwała nr IX.47.2011). Uchwała wprowadza zakaz używania jednostek pływających z napędem spalinowym na całym obszarze zbiornika wodnego Solina, leżącego w granicach powiatu leskiego oraz całym obszarze zbiornika wodnego Myczkowce. Zakaz ten nie dotyczy jednak m.in. statków żeglugi pasażerskiej w liczbie 12 sztuk. Uchwała została wydana na podstawie art. 116 ustawy z 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2008 r. Nr 25, poz. 150 ze zm. – dalej: p.o.ś.). W odpowiedzi Rada Powiatu w Lesku poinformowała, że udzielenie pozwolenia wodnoprawnego naruszy ustalenia uchwały nr IX.47.2011. Uprawnienia takie posiada bowiem już 12 jednostek. Decyzją z [...] kwietnia 2017 r. Marszałek Województwa Podkarpackiego odmówił udzielenia pozwolenia wodnoprawnego. Skarżący wniósł odwołanie od tej decyzji. Decyzją z [...] lipca 2017 r. Prezes Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej utrzymał w mocy decyzję Marszałka Województwa Podkarpackiego. Organ odwoławczy wskazał, że w czasie gdy toczyło się postępowanie z wniosku skarżącego, do organu I instancji wpłynął wniosek spółki "B." zawierający zrzeczenie się z uprawnień posiadanych dla statku "A.". Organ odwoławczy podkreślił jednak, że wniosek spółki "B." dotyczył jednocześnie wykorzystania przez tę spółkę posiadanych uprawnień, ponieważ w miejsce zrzeczenia się uprawnień posiadanych dla statku "A." wniosła o wydanie pozwolenia wodnoprawnego dla statku "C.". Organ odwoławczy uznał, że rozstrzygnięcie wniosku spółki "B." nie zwalniało miejsca w limicie statków z silnikiem spalinowym. Organ odwoławczy podzielił zarzut naruszenia art. 10 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23, dalej: k.p.a.) w postępowaniu przed organem I instancji. Pełnomocnik skarżącego odebrał zawiadomienie o zakończeniu postępowania dopiero 13 kwietnia 2017 r. Zdaniem organu odwoławczego, nie oznacza to skarżący nie miał możliwości zapoznania się z całością zebranych dokumentów, ponieważ odebrał zawiadomienie 4 kwietnia 2017 r., a pozostałe strony między 31 marca a 4 kwietnia 2017 r. Skargę na powyższą decyzję wniósł skarżący. Oddalając skargę Sąd I instancji wskazał, że zgodnie z art. 125 pkt 3 ustawy z 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz.U. z 2017 r., poz. 1121 ze zm. – dalej: Prawo wodne), pozwolenie wodnoprawne nie może naruszać wymagań ochrony zdrowia ludzi, środowiska i dóbr kultury wpisanych do rejestru zabytków oraz wynikających z odrębnych przepisów. Uchwała nr IX.47.2011 została wydana w oparciu o przepisy ustawy p.o.ś., w wyniku czego ustalono wymogi ochrony środowiska dla zbiornika Solina oraz zbiornika Myczkowce. W związku z tym organy trafnie przyjęły, że pozwolenie wodnoprawne nie może naruszać wymagań ochrony środowiska, co prowadziło do odmowy uwzględnienia wniosku skarżącego. Ponadto Sąd I instancji podzielił stanowisko organu odwoławczego, że naruszenie art. 10 § 1 k.p.a. w postępowaniu przed organem I instancji, nie miało wpływu na wynik sprawy. Okoliczność, że w dniu 21 kwietnia 2017 r. pełnomocnik skarżącego złożył pismo stanowiące odpowiedź na pismo spółki "B.", nie miała zasadniczego znaczenia w sprawie. Organ I instancji nie uwzględnił bowiem uwag zgłoszonych do tego postępowania przez spółkę "B.". Sąd I instancji wskazał za organem odwoławczym, że wniosek Spółki "B." dotyczył wykorzystania przez tę spółkę posiadanych przez nią uprawnień. Ponadto Sąd I instancji podkreślił, że uchwała nr IX.47.2011 nie normuje trybu ubiegania się o jedno z 12 uprawnień, jak również warunków, które musi spełniać występujący o nie podmiot, czy też zasad obejmowania miejsc zwalnianych przez dotychczas korzystające z nich podmioty. W ocenie Sądu I instancji, organy nie naruszając konstytucyjnie zagwarantowanej zasady równości i zasady proporcjonalności, trafnie zastosowały praktykę, w której będzie dochodziło do zastąpienia jednostek pływających poprzez udzielenie pozwolenia wodnoprawnego na rzecz tego samego podmiotu na inną jednostkę (statek pasażerski z silnikiem spalinowym). Sąd I instancji wskazał, że nie może mieć przesądzającego znaczenia w tej sprawie, że udzielenie pozwolenia nie naruszałoby wymagań ochrony zdrowia ludzi, środowiska i dóbr kultury wpisanych do rejestru zabytków oraz wynikających z odrębnych przepisów. Wynika to z tego, że uchwała nr IX.47.2011 dopuściła jednocześnie do ruchu po tych wodach tylko 12 takich jednostek. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł skarżący. W pierwszej kolejności skarżący zarzucił naruszeniu prawa materialnego. Po pierwsze, niewłaściwe zastosowanie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm. – dalej: p.p.s.a.) w związku z art. § 2 pkt 1) uchwały nr IX.47.2011 oraz w związku z art. 116 p.o.ś. Polegało to na odmowie udzielenia skarżącemu pozwolenia wodnoprawnego, z uwagi na naruszenie uchwały nr IX.47.2011 Rady Powiatu w Lesku na skutek przekroczenia liczby statków z napędem spalinowym, zwolnionych na mocy przedmiotowej uchwały z zakazu poruszania się po jeziorze Solińskim i Myczkowieckim, w sytuacji gdy na dzień wydawania wyroku w sprawie, limit tych statków nie był wyczerpany. Po drugie, niewłaściwe zastosowanie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w związku z art. 126 pkt 1) oraz w związku z art. 125 pkt 3) ustawy Prawo wodne, a także w związku z § 2 pkt 1) uchwały nr IX.47.2011. W ocenie skarżącego, udzielenie pozwolenia nie narusza wymagań ochrony zdrowia ludzi, środowiska i dóbr kultury wpisanych do rejestru zabytków oraz wynikających z odrębnych przepisów. Ponadto skarżący zarzucił naruszenie przepisów postępowania. Po pierwsze, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 10 § 1 k.p.a. oraz w związku z art. 40 § 2 k.p.a. przez nieuwzględnienie przez Sąd I instancji zarzutu dotyczącego niezapewnienia skarżącemu czynnego udziału w postępowaniu na etapie postępowania przed Marszałkiem Województwa Podkarpackiego. Po drugie, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 8 § 2 k.p.a. przez uznanie przyjętej przez Marszałka Województwa Podkarpackiego "koncepcji zastępowania traconych przez dany podmiot uprawnień nowymi, wydawanymi na jego rzecz, za utrwaloną praktykę". Po trzecie, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 62 k.p.a. przez nieuwzględnienie zarzutu dotyczącego braku połączenia do wspólnego rozpoznania sprawy skarżącego ze sprawą udzielenia pozwolenia wodnoprawnego dla statku "C.". Po czwarte, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 11 k.p.a. przez oddalenie skargi, pomimo, że obie wydane w sprawie decyzje nie realizują zasady przekonywania. Po piąte, art. 151 p.p.s.a. przez oddalenie skargi pomimo, że zaistniały podstawy do jej uwzględnienia w postaci naruszenia przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania administracyjnego, które mogły mieć istotny wpływ na wydane w sprawie rozstrzygnięcie. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Ponadto skarżący wniósł o zasądzenie od organu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. Zarzuty skargi kasacyjnej nie zasługiwały na uwzględnienie. Po pierwsze, zasadnicze znaczenie w tej sprawie ma rozstrzygnięcie w zakresie zgodności z prawem odmowy udzielenia skarżącemu pozwolenia wodnoprawnego z uwagi na wyczerpanie limitu 12 jednostek dopuszczonych do ruchu po wodach zbiornika Solińskiego, w sytuacji, gdy po złożeniu przez skarżącego wniosku inny podmiot zrzekł się swoich uprawnień wnosząc jednocześnie o udzielenie pozwolenia wodnoprawnego dla korzystania z innej jednostki. Jak trafnie zauważył Sąd I instancji, uchwała nr IX.47.2011 nie normowała trybu ubiegania się o jedno z 12 uprawnień, jak również warunków, które musi spełniać występujący o nie podmiot, czy też przesłanek obejmowania miejsc zwalnianych przez dotychczas korzystające z nich podmioty. Stąd też praktyka w tym zakresie musiała zostać wypracowana przez właściwy organ, co w tej sprawie nastąpiło. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, przyjęcie zasady pierwszeństwa przydzielania uprawnień dla podmiotów już korzystających z tych uprawnień dla innej jednostki, przy jednoczesnym zrzeczeniu się uprawnień dla dotychczasowej jednostki, nie naruszało przepisów powszechnie obowiązującego prawa, a w szczególności art. 8 § 2 k.p.a. Zgodnie z treścią tego przepisu organy administracji publicznej bez uzasadnionej przyczyny nie odstępują od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym. Argumenty podnoszone w tym zakresie przez skarżącego są w istocie argumentami o charakterze pozaprawnym, opartym na zasadzie słuszności czy sprawiedliwości, które to argumenty wykraczają poza zakres kognicji sądów administracyjnych. Jednocześnie jednak skarżący nie podniósł w ramach zarzutów kasacyjnych naruszenia przepisów, które w jakikolwiek sposób zabraniałyby praktyki przyjętej przez organ w tej sprawie. Stąd też zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 8 § 2 k.p.a. nie zasługiwał na uwzględnienie. Dotyczy to także zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 11 k.p.a. Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej, obie wydane w sprawie decyzje realizują zasadę przekonywania. Decyzje organów obu instancji zostały prawidłowo uzasadnione, a przyjęte w nich stanowisko jest precyzyjne i nie budzi wątpliwości interpretacyjnych. Kontrola Sądu I instancji przeprowadzana w tym zakresie była zatem prawidłowa. Po drugie, na uwzględnienie nie zasługiwał zarzut niewłaściwego zastosowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w związku z art. § 2 pkt 1) uchwały nr IX.47.2011 oraz w związku z art. 116 p.o.ś. W ocenie skarżącego, polegało to na odmowie udzielenia skarżącemu pozwolenia wodnoprawnego, z uwagi na naruszenie uchwały nr IX.47.2011 Rady Powiatu w Lesku na skutek przekroczenia liczby statków z napędem spalinowym, zwolnionych na mocy przedmiotowej uchwały z zakazu poruszania się po jeziorze Solińskim i Myczkowieckim, w sytuacji gdy na dzień wydawania wyroku w sprawie, limit tych statków nie był wyczerpany. Sąd I instancji dokonywał kontroli legalności zaskarżonej decyzji uwzględniając stan faktyczny i prawny z daty jej wydania, a nie z daty wyrokowania. Jednocześnie Sąd I instancji z urzędu dostrzegł okoliczność, że wyrokiem z 24 sierpnia 2017 r. sygn. akt II SA/Rz 556/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie stwierdził nieważność uchwały nr IX.47.2011, jednak wyrok ten jest nieprawomocny, a ponadto nie miał wpływu na zgodność z prawem zaskarżonej w tej sprawie decyzji w dacie jej wydania. Po trzecie, na uwzględnienie nie zasługiwał zarzut podnoszący niewłaściwe zastosowanie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w związku z art. 126 pkt 1) oraz w związku z art. 125 pkt 3) ustawy Prawo wodne, a także w związku z § 2 pkt 1) uchwały nr IX.47.2011. Wbrew twierdzeniom skarżącego, Sąd I instancji prawidłowo podzielił stanowisko organów, że udzielenie pozwolenia wodnoprawnego skarżącemu naruszałoby wymagania ochrony środowiska oraz wymagania wynikające z odrębnych przepisów, a więc także wynikające z uchwały nr IX.47.2011, który to akt prawa miejscowego został wydany na podstawie art. 116 p.o.ś. Jednocześnie w granicach tej sprawy zarówno organy, jak i Sąd I instancji nie były uprawnione do kontroli legalności powołanej uchwały nr IX.47.2011. Po czwarte, Sąd I instancji dokonał prawidłowej kontroli legalności zaskarżonej decyzji z punktu widzenia zachowania przez organ zasady z art. 10 § 1 k.p.a. Sąd I instancji trafnie dostrzegł, że w postępowaniu administracyjnym doszło do naruszenia art. 10 k.p.a., jednak naruszenie to nie miało wpływu na wynik sprawy. Skarżący brał czynny udział w postępowaniu, a ponadto organ I instancji nie uwzględnił uwag zgłoszonych do tego postępowania przez spółkę "B.", więc ewentualne zapoznanie się z nimi przez skarżącego nie miało wpływu na rozstrzygnięcie tej sprawy. Norma z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. pozwala na uwzględnienie skargi jedynie w przypadku, gdy naruszenie przepisów postępowania mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co w kontrolowanym przez Sąd I instancji postępowaniu nie miało miejsca. Po piąte, nie doszło również do naruszenia przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 62 k.p.a., zgodnie z którym w sprawach, w których prawa lub obowiązki stron wynikają z tego samego stanu faktycznego oraz z tej samej podstawy prawnej i w których właściwy jest ten sam organ administracji publicznej, można wszcząć i prowadzić jedno postępowanie dotyczące więcej niż jednej strony. Z treści art. 62 k.p.a. nie wynika bezwzględny obowiązek prowadzenia jednego postępowania przez organ oraz podlega to uznaniu organu. W tej sprawie organy uznały, że brak jest podstaw do tego rodzaju połączenia spraw, a jednocześnie z treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika jednoznacznie, że organ odwoławczy uwzględnił okoliczności wynikające ze sprawy udzielenia pozwolenia wodnoprawnego dla statku "C.". Po szóste, w konsekwencji na uwzględnienie nie zasługiwał zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a. Sąd I instancji prawidłowo oddalił skargę stwierdzając, że nie zaistniały podstawy do jej uwzględnienia na skutek naruszenia przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania administracyjnego, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z tych względów i na podstawie art. 184 w związku z art. 182 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.