VII SA/Wa 2613/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk, po rozpoznaniu w dniu 1 grudnia 2017 r. na posiedzeniu niejawnym sprzeciwu G. G. od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2017 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego oddala sprzeciw. Przedmiotem sprzeciwu G. G. jest decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] czerwca 2017 r. nr [...], znak: [...], w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego. Z akt sprawy wynika, że W. P. pismem z 8 sierpnia 2016 r. wniosła do Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w S. o interwencję w sprawie m.in. pobudowanego budynku drewnianego na działce o nr ewid. [...] w miejscowości Ż. W wyniku czynności kontrolnych przeprowadzonych 17 stycznia 2017 r. ustalono, że na działce o nr ewid. [...] znajduje się m.in. budynek konstrukcji drewnianej o wymiarach zewnętrznych 6,50 m x 10,50 m, z dachem płaskim krytym papą. Budynek usytuowany jest w odległości: - 0,40 m od istniejącego ogrodzenia z elementów prefabrykowanych od strony działki sąsiedniej oznaczonej nr ewid. [...], - 0,40 m od istniejącego ogrodzenia z elementów prefabrykowanych od strony działki sąsiedniej oznaczonej nr ewid. [...]. Inwestor – G. G. do protokołu z czynności kontrolnych podał, że przedmiotowy budynek został wybudowany w latach 2014-2015 bez pozwolenia na budowę. Ponadto, oświadczył, że " (...) w/w budynek jest obiektem służącym jako zaplecze budowy budynku mieszkalnego, który jest realizowany na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę Nr [...] znak: [...] z dnia [...].02.2014 r. na działce o nr ewid. [...] jak również do budowy sieci wodociągowej wg pozwolenia na budowę Nr [...]." Natomiast, pełnomocnik W. P. – Z. B. oświadczył, że przedmiotowy budynek "(...) nie jest obiektem pomocniczym do budowy, ponieważ w środku tego budynku są postawione mury, znajduje się tam sauna, budynek jest ocieplany, co w żadnym razie nie można go traktować jako budynek pomocniczy budowy i proszę o rozebranie tego budynku jak najszybciej, ponieważ zasłania światło na działkę nr [...]." Odnosząc się do powyższego G. G. podtrzymał wcześniejsze stanowisko w sprawie i potwierdził, że w środku są murowane ściany służące do konstrukcji pieca typu grill, służące tylko i wyłącznie do ogrzewania tego pomieszczenia. Podał, że po zakończeniu prac budowlanych ww. obiekt zostanie rozebrany i teren zostanie uporządkowany. Dodatkowo do protokołu z przyjęcia interesantów w PINB w S. [...] lutego 2017 r. G. G. oświadczył, że budynek stanowiący zaplecze budowy wykorzystywany jest do składowania drobnych materiałów, narzędzi budowlanych i przygotowania posiłków ciepłych dla pracowników pracujących na budowie. Ponadto, ww. budynek służyć będzie jako zaplecze budowy przy realizacji: - budynku mieszkalnego jednorodzinnego, budynku garażowo - gospodarczego na maszyny i płody rolne, bezodpływowego zbiornika na nieczystości ciekłe i studni wierconej na działce o nr ewid. [...] w miejscowości Ż. zgodnie z decyzją o pozwoleniu na budowę Nr [...] z [...] listopada 2016 r., - budynku usługowo - mieszkalnego i zbiornika na nieczystości ciekłe na działce o nr ewid. [...] zgodnie z decyzją o pozwoleniu na budowę Nr [...] z [...] stycznia 2017 r., - budynku usługowo - mieszkalnego i zbiornika na nieczystości ciekłe na działce nr ewid. [...] zgodnie z decyzją o pozwoleniu na budowę Nr [...] z [...] lutego 2017 r. Mając na uwadze powyższe, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. decyzją z [...] kwietnia 2017 r. nr [...], znak: [...], wydaną na podstawie art. 105 § 2 i art. 123 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeksu postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm.), umorzył postępowanie administracyjne w sprawie budynku drewnianego stanowiący zaplecze budowy zlokalizowanego na działce o nr ewid. [...] położonej w miejscowości Ż. gmina S., którego inwestorem jest G. G. W uzasadnieniu decyzji z [...] kwietnia 2017 r. organ I instancji podał, że nie znalazł podstaw prawnych do dalszego prowadzenia postępowania z zakresu nadzoru budowlanego w sprawie spornego budynku, którego wykonanie nie wymagało zgłoszenia właściwemu organowi administracji architektoniczno - budowlanej ani pozwolenia na budowę, gdyż budynek przeznaczony jest do czasowego użytkowania w trakcie realizacji robót budowlanych polegających na budowie ww. budynków. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z [...] czerwca 2017 r. nr [...], znak: [...], po rozpatrzeniu odwołania W. P., na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm.), dalej k.p.a., uchylił decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z [...] kwietnia 2017 r. nr [...] w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy podał, że zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 24 Prawa budowlanego "Pozwolenia na budowę nie wymaga budowa obiektów przeznaczonych do czasowego użytkowania w trakcie realizacji robót budowlanych, położonych na terenie budowy, oraz ustawianie barakowozów używanych przy wykonywaniu robót budowlanych, badaniach geologicznych i pomiarach geodezyjnych". W myśl art. 30 ww. ustawy obiekty przeznaczone do czasowego użytkowania w trakcie realizowania robót budowlanych również nie wymagają zgłoszenia właściwemu organowi administracji architektoniczno-budowlanej. Mając na uwadze powyższe, organ II instancji stwierdził, że obiekt przeznaczony do czasowego użytkowania w trakcie realizacji robót budowlanych nie wymaga pozwolenia na budowę ani zgłoszenia tylko wówczas, gdy przeznaczeniem tego obiektu ma być "obsługa" zamierzonej budowy. W ocenie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, rozstrzygnięcie organu I instancji było co najmniej przedwczesne. Podniósł, że z materiału zdjęciowego załączonego do protokołu z czynności kontrolnych przeprowadzonych 17 stycznia 2017 r., wynika że organ I instancji dokonał kontroli tylko jednego pomieszczenia przedmiotowego budynku. Zatem, PINB w S. ponownie rozpatrując przedmiotową sprawę winien ustalić w sposób bezsprzeczny funkcję jaką pełni cały przedmiotowy budynek, tj. jako zaplecze budowy, gospodarczą czy rekreacyjną. Jak wynika z materiału zdjęciowego w omawianym budynku przechowywane jest również oprócz materiałów i narzędzi budowlanych - drewno. Dodatkowo organ II instancji wskazał, że organ I instancji w trakcie czynności kontrolnych 17 stycznia 2017 r. stwierdził, że wybudowano budynek drewniany natomiast ze zdjęć, znajdujących się w aktach sprawy wynika, że budynek wewnątrz jest murowany. Zdaniem [...]WINB materiał zdjęciowy znajdujący się w sprawie oraz powierzchnia budynku (68,25 m2) nie wskazują, aby inwestor wybudował obiekt służący jako zaplecze budowy tylko jako budynek pełniący funkcję rekreacyjną. Organ winien również odnieść się do zarzutu złożonego przez pełnomocnika W. P., że w spornym budynku znajduje się sauna. Wobec powyższego, zdaniem [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, organ I instancji winien dokonać oględzin wszystkich pomieszczeń znajdujących się w omawianym budynku oraz odnieść się do nieprawidłowości wskazanych przez organ II instancji. Powyższe ustalenia należy poprzeć odpowiednimi dokumentami, w tym przejrzystą dokumentacją zdjęciową. Ponadto, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego powinien wskazać, czy zadaszenie ww. budynku połączone jest konstrukcyjnie z innym obiektem. Z akt sprawy nie wynika, aby ustalono sposób związania przedmiotowego budynku z gruntem. Mając na uwadze zebrany materiał dowodowy w przedmiotowej sprawie jak i charakter wykonanego obiektu wątpliwości budzi tymczasowy i czasowy charakter przedmiotowego obiektu, o jakim mowa w art. 29 ust. 1 pkt 24 Prawa budowlanego. Ponadto, obiekt będący przedmiotem postępowanie nie znajduje się na terenie działek na których wykonywane są roboty budowlane wskazane przez inwestora, a organ powiatowy jak i inwestor nie wykazał związku funkcjonalnego z tymi budowami na wskazanych działkach. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego nie podzielił stanowiska organu powiatowego, że nie mają zastosowania przepisy techniczno - budowlane w niniejszej sprawie, ponieważ budowa obiektu nie wymagała pozwolenia na budowę, ani zgłoszenia właściwemu organowi administracji architektoniczno – budowlanej (zob. wyrok WSA w Warszawie z 20 kwietnia 2016 r. sygn. akt VII Sa/Wa 1626/15). Wobec powyższego, [...]WINB uznał, że organ I instancji, ponownie prowadząc postępowanie, powinien ustalić w sposób dokładny stan faktyczny omawianej sprawy, do czego zobowiązuje go art. 7 i 77 k.p.a., a następnie na podstawie całokształtu materiału dowodowego powinien ocenić, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 k.p.a.). Dokładne ustalenie stanu faktycznego jest podstawową i konieczną przesłanką do dalszego prowadzenia przedmiotowego postępowania oraz wydania prawidłowego rozstrzygnięcia. W niniejszej sprawie powyższe przepisy zostały naruszone, tym samym - w ocenie [...]WINB - sprawa nie została wyjaśniona w stopniu umożliwiającym podjęcie decyzji o umorzeniu postępowania administracyjnego w ramach nadzoru budowlanego na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. Nie zostały również należycie wyjaśnione istotne dla rozstrzygnięcia okoliczności faktyczne, uzasadniające stanowisko PINB w S. Wobec faktu, iż rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w zakresie mającym istotny wpływ na wynik sprawy, organ odwoławczy w myśl art. 138 § 2 k.p.a. przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Podał, że przemawia za tym konieczność zapewnienia stronom postępowania możliwości instancyjnej kontroli w przedmiocie zebranego materiału dowodowego i jego kwalifikacji prawnej. Ponadto, przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, organ I instancji winien mieć na uwadze wyrok WSA w Białymstoku z dnia 5 lipca 2016 r. sygn. akt II SA/Bk 218/16. Sprzeciw od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] czerwca 2017 r. nr [...] wniósł G. G. wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji. Zaskarżonej decyzji skarżący zarzucił naruszenie: 1) przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: a) art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a. przez: - uznanie, iż organ I instancji nie ustalił w sposób dokładny stanu faktycznego i nie rozpatrzył całości materiału dowodowego w sytuacji, gdy dokonał tego należycie i zgodnie z rzeczywistością, prawidłowo ustalając, iż przedmiotowy obiekt, posadowiony na działce o nr ew. [...] jest budynkiem pomocniczym służącym jako zaplecze budowy budynków i instalacji realizowanych na podstawie prawomocnych i zgodnych z prawem decyzji na sąsiednich działkach o nr ew. [...],[...] oraz [...]; - uznanie, że zarówno inwestor, jak i organ I instancji nie wykazał związku funkcjonalnego obiektu będącego przedmiotem postępowania z budowami, podczas gdy zostało to należycie wykazane złożonymi do akt postępowania dokumentami, jak również potwierdzone podczas oględzin przedmiotowych nieruchomości; - obdarzenie wiarygodnością oświadczeń złożonych przez pełnomocnika W. P., w szczególności dotyczących tego, że przedmiotowy obiekt nie jest obiektem pomocniczym do budowy, tylko dlatego, że wewnątrz posadowione są mury, i jest tam sauna, a sam budynek jest ocieplany w sytuacji, gdy zgromadzony materiał dowodowy przeczy tym okolicznościom i wprost wskazuje na tymczasowość i charakter budynku; b) art. 105 § 1 k.p.a. przez uznanie, iż przedmiotowa sprawa nie została wyjaśniona przez organ I instancji w stopniu umożliwiającym podjęcie decyzji o umorzeniu postępowania administracyjnego w ramach nadzoru budowlanego na podstawie tej normy prawnej w sytuacji, gdy prawidłowo i należycie ustalony stan faktyczny uprawniał organ I instancji do podjęcia takiej decyzji. 2) prawa materialnego mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: a) art. 29 ust. 1 pkt 24 w zw. z art. 3 pkt 10 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane przez jego błędną wykładnię i uznanie, iż obiekt będący przedmiotem postępowania nie jest obiektem przeznaczonym do czasowego użytkowania w trakcie realizacji robót budowlanych położonym na terenie budowy, zaś jego przeznaczeniem nie jest obsługa prowadzonych prac budowlanych. W odpowiedzi na sprzeciw organ wnosił o jego oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Sprzeciw nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dna 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W okolicznościach niniejszej sprawy wyjaśnienia wymaga, że z dniem 1 czerwca 2017 r., weszła w życie ustawa z 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r. poz. 935). Ustawa nowelizująca wprowadziła zmiany między innymi do ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369), zwana dalej p.p.s.a. Przepisem art. 9 pkt 7 dodano nowy rozdział 3a w ustawie - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi "Sprzeciw od decyzji". W myśl art. 64 a) p.p.s.a. od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Zgodnie z art. 17 ust. 1 wyżej wymienionej ustawy nowelizującej, do postępowań przed sądami administracyjnymi, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, stosuje się przepisy ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w brzmieniu dotychczasowym. Z przepisu tego wynika jednocześnie, że do spraw wszczętych po wejściu w życie ustawy nowelizującej stosuje się nowe przepisy. Taka sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie, zatem zastosowanie do niniejszej sprawy znajdzie znowelizowana ustawa Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Sąd, rozpoznając sprzeciw od decyzji, ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Uwzględniając zatem sprzeciw od decyzji, sąd uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. (art. 151a § 1 zdanie pierwsze p.p.s.a.). W przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji sąd oddala sprzeciw (art. 151a § 2 p.p.s.a.). Kontrola prawidłowości zaskarżonej decyzji w ramach rozpoznania sprzeciwu oznacza zatem konieczność dokonania oceny, czy w realiach konkretnej sprawy organ drugiej instancji w uzasadniony sposób skorzystał z możliwości wydania decyzji kasatoryjnej, czy też bezpodstawnie uchylił się od załatwienia sprawy co do jej istoty. Zgodnie z treścią art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Rozstrzygnięcie przewidziane w art. 138 § 2 k.p.a. jest określane jako decyzja (postanowienie) kasacyjna, która jest rozstrzygnięciem procesowym. Nie kształtuje ona stosunku materialnoprawnego. A zatem, sytuacja taka ma miejsce, gdy organ I instancji podczas rozpoznawania sprawy w ogóle nie przeprowadził postępowania lub przeprowadził je z naruszeniem przepisów kodeksu postępowania administracyjnego. Podstawowym obowiązkiem sądu administracyjnego rozpoznającego środek zaskarżenia od decyzji kasacyjnej będzie przede wszystkim ustalenie, czy zachodziły przesłanki do zastosowania, a więc odstąpienie od zasady ogólnej ponownego merytorycznego rozpoznania sprawy albo zakończenia jej w inny sposób. Dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. sąd nie jest natomiast władny odnosić się do meritum sprawy w kierunku jej przesądzenia, skoro na skutek uchylenia decyzji organu pierwszej instancji sprawa wraca do merytorycznego rozpatrzenia przed tym organem (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 9 maja 2017 r. sygn. akt II OSK 2219/15, Lex Omega nr 2315542). Sąd stwierdza, że rozstrzygnięcie podjęte w decyzji objętej sprzeciwem nie narusza art. 138 § 2 k.p.a. Prawidłowo organ odwoławczy uznał, że w niniejszej sprawie naruszone zostały przez organ I instancji przepisy postępowania administracyjnego (art. 7 i art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a.), które uzasadniały uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Brak jest natomiast podstaw do orzeczenia merytorycznego w sprawie z uwagi na konieczność przeprowadzenia podstawowych dowodów w fundamentalnych kwestiach dotyczących wyjaśnienia stanu faktycznego. Podkreślenia bowiem wymaga, że organ odwoławczy jest kompetentny wyłącznie do przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego. Przeprowadzenie postępowania dowodowego w całości lub w znacznej części naruszałoby zawartą w art. 15 k.p.a. zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, przy czym zasada ta nie powinna być rozumiana w sposób formalny. Do uznania, że została ona zrealizowana, nie wystarcza stwierdzenie, że w sprawie zapadły dwa rozstrzygnięcia dwóch różnych organów. Konieczne jest też, aby rozstrzygnięcia te zostały poprzedzone przeprowadzeniem przez każdy z organów, który wydał decyzję postępowania umożliwiającego osiągnięcie celów, dla których postępowanie to jest prowadzone. Każda sprawa winna być nie tylko rozstrzygnięta, ale i rozpoznana przez dwa organy administracji różnych stopni. Tylko tak rozumiana zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego stwarza gwarancje realizacji praw i interesów stron oraz uczestników postępowania (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 20 maja 1998 r. sygn. akt IV SA 2058/97, LEX nr 43276). Należy zgodzić się z organem II instancji, że w niniejszej sprawie należy przede wszystkim ustalić jaką funkcję pełni przedmiotowy budynek, czy jest zapleczem budowy, czy pełni funkcję gospodarczą, czy rekreacyjną. Ponadto, organ I instancji powinien mieć na uwadze, podnoszony przez pełnomocnika W. P. zarzut, że w spornym budynku znajduje się sauna. Dodatkowo, organ I instancji powinien wyjaśnić, czy wybudowano budynek drewniany, czy murowany, a także sposób związania przedmiotowego budynku z gruntem. Zasadne jest również wykazanie przez organ I instancji związku funkcjonalnego z budowami na określonych działkach, w szczególności gdy przedmiotowy budynek jest obiektem do czasowego użytkowania w trakcie realizacji robót budowlanych. W konsekwencji, uznać trzeba, iż rację ma organ odwoławczy wskazując, iż organ I instancji winien dokonać oględzin wszystkich pomieszczeń znajdujących się w omawianym budynku, a ustalenia poprzeć odpowiednimi dokumentami, w tym dokumentacją zdjęciową. Sąd podziela stanowisko organu odwoławczego, iż w stosunku do obiektów tymczasowych, o których mowa w art. 29 ust. 1 pkt 24 Prawa budowlanego, znajdują zastosowanie przepisy rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, a zatem i w tym zakresie organ I instancji powinien poczynić stosowne ustalenia. Biorąc pod uwagę rodzaj i zakres wskazanych uchybień organu I instancji stwierdzić trzeba, iż decyzja organu odwoławczego, wydana w trybie art. 138 § 2 k.p.a., jest prawidłowa. W innym razie organ odwoławczy naraziłby się na zarzut dotyczący naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania. Pogwałcenie prawa do dwukrotnego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy stanowi, jak przyjmuje się w orzecznictwie, rażące naruszenie prawa. Z tych przyczyn, Sąd uznał, że zaskarżona decyzja w okolicznościach sprawy prawa nie narusza. Dopiero ustalenie pełnego stanu faktycznego w toku ponownie przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego, z uwzględnieniem uwag zawartych w niniejszym wyroku, może stanowić podstawę do dokonania prawidłowej oceny prawnej przez organ I instancji. Z powyższych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu i na podstawie art. 151a § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.), sprzeciw oddalił.