II GSK 797/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Zbigniew Czarnik (spr.) Sędzia NSA Wojciech Kręcisz Sędzia del. WSA Urszula Wilk po rozpoznaniu w dniu 27 kwietnia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej W D od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 1 grudnia 2017 r. sygn. akt VI SA/Wa 868/17 w sprawie ze skargi W D na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] lutego 2017 r., nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za przejazd pojazdem nienormatywnym bez zezwolenia oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 1 grudnia 2017 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: WSA w Warszawie lub Sąd I instancji) oddalił skargę W D (dalej: skarżący) na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego (dalej: Inspektor) z dnia [..] lutego 2017 r. w przedmiocie kary pieniężnej za przejazd pojazdem nienormatywnym bez zezwolenia. Ze stanu faktycznego sprawy przyjętego przez Sąd I instancji wynika, że 23 listopada 2013 r. w miejscowości Skórzewo na drodze powiatowej nr 2401P (ul. Poznańska) zatrzymano do kontroli czteroosiowy samochód ciężarowy, którym wykonywany był w imieniu skarżącego krajowy przejazd drogowy z ładunkiem betonu (ładunek podzielny). Na podstawie ustaleń poczynionych w trakcie kontroli Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego decyzją z dnia [..]lutego 2014 r. nałożył na skarżącego karę pieniężną w wysokości 15 000 złotych za przejazd pojazdem nienormatywnym bez zezwolenia kategorii VII. Inspektor decyzją z [..] lutego 2017 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. WSA w Warszawie wyrokiem z dnia 19 lutego 2015 r. sygn. akt. VI SA/Wa 1809/14 uchylił decyzję Inspektora z [..] kwietnia 2014 r. W wyniku ponownie przeprowadzonego postępowania Inspektor decyzją z dnia [..]kwietnia 2016 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji. WSA w Warszawie wyrokiem z dnia 24 sierpnia 2016 r. sygn. akt. VI SA/Wa 1104/16 uchylił decyzję GITD z dnia [..] kwietnia 2016 r., gdyż Inspektor nie zastosował się w pełni i nie zrealizował wskazań co do dalszego postępowania zawartych w wyroku WSA z dnia 19 lutego 2015 r. sygn. akt VISA/Wa 1809/14, organ odwoławczy pominął też oceny prawne wynikające z tego wyroku. Decyzją z [..] lutego 2017 r. Inspektor ponownie utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Organ stwierdził, że w wyniku pomiarów kontrolowanego samochodu ciężarowego, należało stwierdzić następujące naruszenia dopuszczalnych norm: - nacisk podwójnej osi napędowej 21,8 t (po odjęciu 2% zaokrąglonych do 0,1 t w górę) – przekroczenie o 3,8 t (przekroczenie dopuszczalnej wartości o 21,11%), - rzeczywista masa całkowita samochodu ciężarowego 35,2 t (po odjęciu 2% zaokrąglonych do 0,1 t w górę) – przekroczenie o 3,2 t (przekroczenie dopuszczalnej wartości o 10%), przy czym podmiot wykonujący przejazd nie miał zezwolenia na przejazd pojazdem nienormatywnym. Inspektor wskazał, że wartości naruszeń podane przez organ I instancji były inne, jednakże nie miało to wpływu na kwalifikację prawną naruszeń, jak i wysokość kary pieniężnej. WSA w Warszawie oddalił skargę na powyższą decyzję Inspektora. Sąd przypomniał, że zaskarżona decyzja wydana została w warunkach związania organu odwoławczego oceną prawną i zaleceniami, co do dalszego trybu postępowania w sprawie, wskazanymi przez WSA w Warszawie w prawomocnym wyroku z dnia 24 sierpnia 2016 r. sygn. akt VI SA/Wa 1104/16. Sąd, uchylając decyzję GITD z dnia [..] kwietnia 2016 r. zarzucił niezastosowanie się przez organ do wskazań, co do dalszego postępowania, zawartych w wyroku WSA z dnia 19 lutego 2015 r. sygn. akt VI SA/Wa 1809/14, w którym Sąd wskazał na konieczność uzupełnienia materiału dowodowego o instrukcję użytych w sprawie dwóch wag typu SAW 10/C, a następnie wykazania prawidłowości użycia wag zastosowanych w procedurze kontroli i pomiarów samochodu ciężarowego poprzez wyjaśnienie, czy ważenia dokonano za pomocą wag pozwalających na dokonanie nimi właściwego pomiaru skutkującego ustaleniem nacisku osi pojazdu na drogę. Sąd zobowiązał również organ odwoławczy do wyjaśnienia, czy załączona do akt administracyjnych (w wyniku wykonania polecenia zawartego w wyroku WSA z dnia 19 lutego 2015 r.) instrukcja wag SAW 10A/C dotyczy również wag typu SAW 10/C użytych do ważenia. Sąd wskazał, że do kontroli zastosowano przenośne wagi do pomiarów statycznych typu SAW 10C, które w dniu kontroli legitymowały się ważnymi świadectwami legalizacji ponownej wydanymi przez Dyrektora Okręgowego Urzędu Miar w Poznaniu z datą ważności do 31 maja 2015 r. Organ, wypełniając zalecenie Sądu wyjaśnił, że zgodnie z pkt 1.3 instrukcji wag SAW 10A/C znajdującej się w aktach sprawy, dotyczy ona zarówno wag typu A jak i C, o czym świadczy zapis w pkt 1.3, waga: typ: A 18,2 kg, typ C: 22,5 kg. Nadto Inspektor w uzasadnieniu decyzji wyjaśnił szczegółowo zasady funkcjonowania wag, jak również opisał warunki prawidłowego sposobu przeprowadzenia nimi ważenia. Stosując się do zaleceń Sądu organ zastosował się równocześnie do obowiązku wynikającego z art. 7 i 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r. poz. 23 ze zm.; dalej: k.p.a.), zaś sporządzając uzasadnienie zastosował się do treści art. 107 § 3 k.p.a. WSA w Warszawie stwierdził, że opisane wyżej wagi mogą być użyte do pomiaru masy całkowitej pojazdu, a organ wyjaśnił tę kwestię w obszernym uzasadnieniu decyzji. Sąd I instancji podał, że waga nieautomatyczna określająca masę ciała poprzez wykorzystanie działania na to ciało siły grawitacji, może być stosowana do wyznaczania obciążenia koła lub osi pojazdu (tzw. waga nieautomatyczna "pod koła"). W tym zakresie prawidłowość działania wagi jest sprawdzana w sposób przewidziany prawem, waga podlega prawnej kontroli metrologicznej. Wyznaczanie obciążenia koła lub osi pojazdu może stanowić podstawę do wyznaczania masy pojazdu. Przepisy o prawnej kontroli metrologicznej nie regulują sytuacji wyznaczania masy całkowitej pojazdu, przy użyciu wagi nieautomatycznej do wyznaczania obciążenia koła lub osi pojazdu. Zgodnie z prawem dopuszczalne jest jednakże wyznaczanie masy całkowitej pojazdu, przy użyciu wagi nieautomatycznej do wyznaczania obciążenia koła lub osi pojazdu. W praktyce wyznaczanie masy całkowitej pojazdu z wykorzystaniem tzw. wag nieautomatycznych "pod koła", można przeprowadzić za pomocą zestawu wag podkładanych jednocześnie pod wszystkie koła lub za pomocą zestawu dwóch wag pod koła, na które najeżdża się kolejnymi osiami pojazdu (tzw. pomiar sekwencyjny). W świetle ustawy – Prawo o miarach należy uznać za dopuszczalne wyznaczenie masy pojazdów przy zastosowaniu wag nieautomatycznych, w tym wag przenośnych, wyznaczających obciążenia koła lub osi pojazdu. WSA w Warszawie przypomniał, że zgodnie z § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 31 grudnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych oraz zakresu ich niezbędnego wyposażenia (Dz.U. z 2016 r. poz. 2022), dopuszczalna masa całkowita pojazdu, z zastrzeżeniem ust. 2–13, nie może przekraczać w przypadku czteroosiowego pojazdu samochodowego z dwoma osiami kierowanymi – 32 tony, jeżeli oś napędowa jest wyposażona w opony bliźniacze i zawieszenie pneumatyczne lub równoważne, o którym mowa w § 5c, albo jeżeli każda z osi napędowych jest wyposażona w opony bliźniacze, a maksymalny nacisk każdej z tych osi nie przekracza 9,5 tony. Jak stanowi § 5 ust 1 pkt 5 lit. c) ww. rozporządzenia, nacisk osi nie może przekraczać w przypadku podwójnej osi napędowej, przy odległości (d) między osiami składowymi pomiędzy 1,3 m a 1,8 m (1,3 < 1,8) – 18 ton albo 19 ton, jeżeli oś napędowa jest wyposażona w opony bliźniacze i zawieszenie pneumatyczne lub równoważne, o którym mowa w § 5c, albo jeżeli każda z osi napędowych jest wyposażona w opony bliźniacze, a maksymalny nacisk każdej z tych osi nie przekracza 9,5 tony. Natomiast § 5 ust. 1 pkt 2 lit. c) cyt. rozporządzenia stanowi, że nacisk osi nie może przekraczać w przypadku podwójnej osi przyczep i naczep, przy odległości (d) między osiami składowymi: pomiędzy 1,3 m a 1,8 m (1,3 Ł d < 1,8) – 18 ton. W wyniku pomiarów kontrolowanego samochodu ciężarowego, stwierdzono naruszenia dopuszczalnych norm: nacisk podwójnej osi napędowej 21,8 t (po odjęciu 2% zaokrąglonych do 0,1 t w górę) – przekroczenie o 3,8 t (przekroczenie dopuszczalnej wartości o 21,11%), rzeczywista masa całkowita samochodu ciężarowego 35,2 t (po odjęciu 2% zaokrąglonych do 0,1 t w górę) – przekroczenie o 3,2 t (przekroczenie dopuszczalnej wartości o 10%). Przy czym podmiot wykonujący przejazd nie miał zezwolenia na przejazd pojazdem nienormatywnym. Porównanie parametrów samochodu z danymi uzyskanymi w wyniku ważenia pozwoliły stwierdzić, że na osobie wykonującej nim przejazd po drodze powiatowej ciążył obowiązek uzyskania zezwolenia, albowiem zgodnie z art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. – Prawo o ruchu drogowym (Dz.U. z 2017 r. poz. 128; dalej: p.r.d.), ruch pojazdu nienormatywnego jest dozwolony pod warunkiem uzyskania zezwolenia na przejazd pojazdu nienormatywnego odpowiedniej kategorii, wydawanego, w drodze decyzji administracyjnej, przez właściwy organ (pkt 1) oraz przestrzegania warunków przejazdu określonych w zezwoleniu (pkt 2). Wymiary, masa, naciski osi pojazdów nienormatywnych uprawnionych do poruszania się na podstawie zezwoleń kategorii I-VII oraz drogi, po których pojazdy te mogą się poruszać, są określone w tabeli stanowiącej załącznik nr 1 do ustawy (art. 64 ust. 3). Inspektor mając na uwadze ten przepis podał w uzasadnieniu decyzji, że skarżący otrzymał karę pieniężną za brak zezwolenia kategorii VII, które stosownie do lp. 7 załącznika nr 1 do p.r.d. jest wydawane na przejazd pojazdu: o wymiarach oraz rzeczywistej masie całkowitej większych od wymienionych w kategoriach I-VI, o naciskach osi przekraczających wielkości przewidziane dla dróg o dopuszczalnym nacisku pojedynczej osi napędowej do 11,5 t. W D zaskarżył wyrok w całości domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, a także zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego. Zaskarżonemu wyrokowi strona zarzuciła naruszenie: 1) Prawa materialnego, tj. art. 2 pkt 35a w zw. z art. 64 ust. 1, art. 64c, d i f w zw. z art. 140aa ust. 1, art. 140ab ust. 1 pkt 1–3 p.r.d. przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, polegające na niezasadnym i wadliwym przyjęciu, że przekroczenie nacisków osi wielokrotnych w odniesieniu do norm określonych w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z 31 grudnia 2002 r. skutkuje uznaniem pojazdu za nienormatywny w rozumieniu art. 2 pkt 35a p.r.d.; 2) Przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 174 pkt. 2 p.p.s.a., tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. polegające na niewzięciu pod uwagę całokształtu materiału dowodowego zgromadzonego w aktach administracyjnych rozpoznawanej sprawy w celu stwierdzenia czy naruszono prawo materialne i czy miało ono wpływ na wynik sprawy, a w szczególności poprzez błędne określenie zasad stosowania oraz dokładności wag użytych do pomiaru masy i nacisków osi w toku kontroli drogowej i niewłaściwe zastosowanie wartości błędów pomiarowych do ustalonego stanu faktycznego; 3) Przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 174 pkt. 2 p.p.s.a., tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4, 151 p.p.s.a. w zw. z art. 8 k.p.a. poprzez oddalenie przez WSA skargi w sytuacji zaniechania jakiejkolwiek oceny, czy organy obu instancji prawidłowo ustaliły stan faktyczny w sprawie, a postępowanie zostało przeprowadzone w sposób właściwy i rozstrzygnięcia organów obu instancji zostały uzasadnione w sposób wyczerpujący, zgodnie z art. 107 § 3, art. 7 i 77 § 1 k.p.a. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny (dalej: NSA lub Sąd II instancji) rozpoznaje sprawę z urzędu w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę przyczyny nieważności postępowania sądowoadministracyjnego określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. W rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, zatem spełnione zostały warunki do merytorycznego rozpoznania skargi kasacyjnej. Zgodnie z art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu prawa materialnego, które może polegać na błędnej wykładni lub niewłaściwym zastosowaniu albo na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Skarga kasacyjna W D oparta została na obu podstawach kasacyjnych z art. 174 p.p.s.a. W takiej sytuacji Sąd II instancji w pierwszej kolejności rozpoznaje podniesione w tej skardze zarzuty procesowe, a dopiero w dalszej zarzuty materialne. Zachowanie takiej kolejności rozpoznania zarzutów kasacyjnych wynika z tego, że ocena stosowania prawa materialnego może być dokonana dopiero wtedy, gdy zostanie ustalone, że stan faktyczny sprawy nie budzi wątpliwości, albo że nie został skutecznie zakwestionowany skargą kasacyjną. Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw dlatego nie mogła prowadzić do uchylenia wyroku. W ocenie NSA nie zasługują na uwzględnienie podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty procesowe. Strona ujmuje ten typ naruszeń w trzech zarzutach, jednak we wszystkich odnosi się do naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Niewłaściwe wypełnienie treści tego przepisu przez Sąd I instancji łączy z naruszeniem art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) oraz art. 151 p.p.s.a., a w zarzucie trzecim z art. 107 § 3 i art. 7, a także art. 77 § 1 k.p.a. Jednak w każdym z zarzutów twierdzi, że Sąd I instancji dopuścił się naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., bo uzasadniając swoje rozstrzygniecie nie wziął pod uwagę całokształtu materiału dowodowego, nie odniósł się do argumentów skargi oraz nie dokonał poprawnej oceny prowadzonego przez organy postępowania. Tak sformułowane zarzuty nie mogą być uwzględnione. Przede wszystkim podkreślić należy, że art. 141 § 4 p.p.s.a. to przepis określający formalne wymogi uzasadnienia wyroku. Inaczej rzecz ujmując wskazuje on z jakich elementów (części) ma składać się poprawnie zbudowane uzasadnienie wyroku. Zauważyć należy, że wskazany przepis, odnosząc się do wad uzasadnienia wyroku, może być samoistną podstawą kasacyjną, pod warunkiem, że uzasadnienie wyroku objętego skargą kasacyjną nie odpowiada wymogom określonym przez prawo. Z tego powodu przepis ten nie może i nie pozostaje w żadnym związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i art. 151 p.p.s.a. Jedyną zależnością, jaka istnieje między tymi regulacjami, to bycie jednostkami redakcyjnymi tej samej ustawy, ale taki fakt nie daje podstaw do wskazywania związku między art. 141 § 4 p.p.s.a. a art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) lub art. 151 p.p.s.a. Przyjęcie takiego związku w skardze kasacyjnej musi prowadzić do uznania zarzutów za formalnie wadliwe. W konsekwencji oznacza to, że Sąd II instancji nie może dokonywać oceny skarżonego wyroku z perspektywy wadliwie stawianych zarzutów i to jest podstawowy powód dla uznania tych zarzutów za nieskuteczne. Niezależnie od tego Sąd II instancji stwierdza, że uzasadnienie kontrolowanego wyroku nie narusza treści art. 141 § 4 p.p.s.a. W tym miejscu podkreślić należy, że o ile dyspozycja tego przepisu określa wymogi formalne uzasadnienia, to nie narzuca formalnych rygorów w jakich mają być one zrealizowane. Sposób ujęcia uzasadnienia jest pozostawiony sądowi, a jedynym wymogiem jest to, by z treści uzasadnienia w sposób jasny i jednoznaczny wynikało stanowisko sądu orzekającego, zatem jego ocena stanu faktycznego i podstawa wyrokowania. W tym zakresie może dojść do naruszenia prawa materialnego lub procesowego. A to oznacza, że tego typu naruszenia powinny być kwestionowane w jednej z podstaw art. 174 p.p.s.a. z odesłaniem do właściwych przepisów materialnych lub procesowych, przy jednoczesnym wyjaśnieniu istoty tych naruszeń i ich uzasadnieniu, które powinno wyjaśnić na czym polega wadliwa kontrola decyzji z punktu widzenia podnoszonych naruszeń. W rozpoznawanej sprawie skarga kasacyjna takiego warunku również nie realizuje, co tym bardziej musi prowadzić do przyjęcia niezasadności zarzutów procesowych. Zdaniem NSA nietrafny jest również zarzut naruszenia prawa materialnego. W tym zakresie skarga kasacyjna twierdzi, że wyrok Sądu I instancji jest wadliwy, bo akceptuje błędną wykładnię terminu "pojazd nienormatywny", przyjętą przez organy. Zdaniem strony skarżącej kasacyjnie na gruncie obowiązujących przepisów nie można nienormatywności pojazdu wiązać z przeciążeniami wielokrotnych osi napędowych, bowiem przepis u.d.p., a zwłaszcza jej art. 4 odnoszą się tylko do pojedynczych osi napędowych, ustalając dla nich wartość 11,5 tony. Skoro ustawa nie rozstrzyga o innych osiach, to nie można takich ustaleń czynić na podstawie przepisów odnoszących się do warunków technicznych pojazdów wydanych na podstawie p.r.d. Odnosząc się do tak sformułowanego zarzutu przyjąć należy, że jest on nietrafny. Rację ma strona twierdząc, że w orzecznictwie problematyka nienormatywności pojazdu i podstaw jej określania spotkała się z różną oceną. Jednak w chwili obecnej stanowisko NSA w tej materii jest ustalone. Zgodnie z nim przepisami dającymi podstawę do przyjęcia nienormatywności pojazdu są także przepisy p.r.d., a nie tylko u.d.p. (wyrok NSA z dnia 25 kwietnia 2018 r., II GSK 2337/16; CBOiS). Skoro tak, to na gruncie tych przepisów można ustalić nienormatywny charakter obciążeń na osiach wielokrotnych, w tym napędowych i nie napędowych, stosownie do przepisów regulujących warunki techniczne pojazdów. Tak też uczyniły organy i zaakceptował to Sąd I instancji. Zatem trudno przyjąć, że w tym zakresie doszło do naruszenia prawa materialnego, polegającego na wadliwym ustaleniu istotnej przesłanki wymierzenia kary. NSA podkreśla także, że w zakresie rozpoznawanej sprawy mamy do czynienia z przekroczeniem obciążeń podwójnej osi napędowej, zatem do tych naruszeń nie ma zastosowania wyrok TSUE z 21 marca 2019 r. C-127/17, tym samym nie ma podstaw do modyfikowania wysokości nałożonej kary. Mając na uwadze powyższe oraz treść art. 184 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.