II SA/Kr 1279/17

WYROK W IMJENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 1 grudnia 2017 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Irla (spr.) Sędzia NSA Joanna Tuszyńska Sędzia WSA Mariusz Kotulski po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 1 grudnia 2017 r. sprawy ze skargi Gminy W. na postanowienie Wojewody z dnia [...] sierpnia 2017 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę. Uzasadnienie [...] Starosta [...] decyzją nr [...] z dnia 22.06.2012 r. na wniosek Gminy W. zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę kanalizacji sanitarnej w ulicy [...] w W. i we wsi Ł. kol. S. W. na szeregu działek, w tym na działce nr [...] w W. stanowiącej własność A. S.. Do wniosku dołączono oświadczenie Burmistrza Gminy W. o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. 2. W dniu 14.06.2016 r. A. S. złożyła wniosek o wznowienie postępowania zakończonego wymienioną wyżej decyzją. Wskazała, iż o tym, że Burmistrz złożył oświadczenie o prawie do dysponowania jej działką dowiedziała się od D. C. (strony postępowania) w dniu 30.05.2016 r. Do tego dnia nie miała świadomości o prowadzeniu jakichkolwiek prac na terenie jej działki, ewidentnie bez jej zgody. 3. Postanowieniem z dnia 26.09.2016 r. Starosta [...] odmówił wznowienia postępowania. Orzeczenie to jednak zostało uchylone postanowieniem Wojewody z dnia 5.12.2016 r., zaś sprawa przekazana została do ponownego rozpoznania organowi l instancji. 4. Starosta [...], działając w trybie art. 149 § 3 kpa, postanowieniem z 22.02.2017 r. (znak: [...]) ponownie odmówił wznowienia postępowania w sprawie zakończonej własną decyzją ostateczną nr [...] z 22.06.2012 r. (sprostowaną, w trybie art. 113 § 1 kpa, postanowieniem Starosty [...] z 8.04.2014 r, znak: [...] [...]), o zatwierdzeniu projektu budowlanego i pozwoleniu Gminie W. na budowę kanalizacji sanitarnej w ulicy [...] w W. i we wsi Ł. kol. S. W., w zakresie działki nr [...] w W. stanowiącej własność wnioskodawczyni. Organ l instancji podał, że sfałszowane - zdaniem A. S. - oświadczenie inwestora o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w zakresie działki nr [...] w W. jest sporne i budzi wątpliwości ponieważ nie zgadza się z tym inwestor tj. Gmina W., oraz nie zostało to udowodnione poprzez prawomocne orzeczenie sądu. Dlatego też brak jest podstawy do wznowienia postępowania w trybie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a. (W sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli dowody, na których podstawie ustalono istotne dla sprawy okoliczności faktyczne, okazały się fałszywe.), a wniosek o wznowienie postępowania będzie możliwy i skuteczny dopiero po uzyskaniu dowodu w postaci stosownego prawomocnego orzeczenia sądu. 5. Wojewoda postanowieniem z dnia 8.08.2017 r. (znak: [...]) uchylił zaskarżone postanowienie Starosty [...] i przekazał temu organowi sprawę do ponownego rozpoznania. Organ odwoławczy podał, że złożenie podania o wznowienie postępowania wszczyna postępowanie wstępne, w toku którego organ administracji ma obowiązek sprawdzić, czy spełnia ono wymagania formalne, tj. czy decyzja, której dotyczy wniosek o wznowienie postępowania jest ostateczna, czy wniosek o wznowienie postępowania pochodzi od strony, czy podanie o wznowienie postępowania zostało wniesione z zachowaniem terminów określonych w art. 148 § l i 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, oraz czy żądanie wznowienia postępowania oparte jest na przesłance z art. 145 § ł Kodeksu postępowania administracyjnego. Dopiero wystąpienie łącznie wszystkich wymienionych przesłanek uprawnia organ do wydania postanowienia o wznowieniu postępowania (art. 149 § 1 Kpa), natomiast brak którejkolwiek z nich obliguje do wydania postanowienia o odmowie wznowienia postępowania (art. 149 § 3 Kpa). Dopiero po stwierdzeniu spełnienia przestanek formalnych w konsekwencji wydaniu postanowienia o wznowieniu postępowania (zgodnie z art. 149 § l kpa), organ może merytorycznie badać przestanki wznowienia postępowania wskazane we wniosku, a następnie wydać jedno z rozstrzygnięć przewidzianych przez art. 151 K.p.a. W ocenie Wojewody, Starosta [...] w sposób błędny, bo już w pierwszym etapie postępowania polegającym na badaniu formalnej dopuszczalności postępowania wznowieniowego, zbadał merytorycznie przesłanki wznowienia wskazane we wniosku A. S., 2 podczas, gdy zbadanie okoliczności uzasadniających wzruszenie decyzji, możliwe jest wyłącznie w ramach wszczętego postępowania wznowieniowego To czy rzeczywiście w tej sprawie zaszła przesłanka z art. 145 § 1 k.p.a. nie może być przedmiotem oceny na etapie formalnego badania wniosku. Dopiero po ewentualnym wznowieniu postępowania taka ocena może zostać wypowiedziana. Wynika to bowiem z istoty postępowania wznowieniowego. Dopiero formalne wznowienie postępowania umożliwia dokonanie merytorycznej oceny, czy rzeczywiście ziściła się przesłanka o jakiej mowa w art. 145 § 1 pkt 1 kpa. Dodatkowo wskazał Wojewoda, iż organ l instancji w sposób nieprawidłowy sformułował własne orzeczenie gdyż odmówił wznowienia postępowania w sprawie zakończonej decyzją ostateczną Starosty [...] z 22.06.2012 r. zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę kanalizacji (...) w zakresie nieruchomości stanowiącej działkę nr [...] w W.. Zwrócił uwagę organ II instancji, że prowadzenie postępowanie wznowieniowego w stosunku do części ostatecznej decyzji nie zostało przewidziane przepisami k.p.a. 6. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na opisane wyżej [...] postanowienie wniosła Gmina W.. Zarzuciła naruszenie: - art. 138 par. 2 k.p.a. akcentując, iż przeprowadzone przez organ l instancji postępowanie dowodowe było kompletne i na jego podstawie można było sprawę rozstrzygnąć, art. 136 k.p.a. wskazując, że nie istniały przeszkody do przeprowadzenia przez organ odwoławczy uzupełniającego postępowania dowodowego, art. 7 i art. 12 k.p.a. poprzez brak ustalenia prawdy obiektywnej, art. 145 par. 1 pkt 1 k.p.a. poprzez uznanie, że samo zapewnienie strony o powzięciu informacji w przedmiocie sfałszowania dowodu jest wystarczającą przesłanką wznowienia postępowania, podczas gdy okoliczność ta powinna być stwierdzona prawomocnym orzeczeniem sądu, art. 145 par. 1 pkt 4 i art. 148 par. 1 i 2 k.p.a. poprzez błędne uznanie, że Starosta [...] nie dokonał wstępnej analizy podania o wznowienie postępowania, pod kątem spełnienia warunków formalnych, - art. 107 par. 3 w zw. z art. 126 k.p.a. poprzez brak wyjaśnienia przesłanek wynikających z art. 138 par. 2 k.p.a. Domagając się uchylenia zaskarżonego postanowienia, Gmina W. wniosła jednocześnie o zwrot kosztów postępowania sądowego. 7. W odpowiedzi na skargę Wojewoda domagał się jej oddalenia, podtrzymując dotychczas wyrażone w sprawie stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna i podlega oddaleniu. Wznowienie postępowania stanowi instytucję procesową mającą na celu stworzenie prawnej możliwości przeprowadzenia ponownego postępowania wyjaśniającego i ponownego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, w której została już wydana decyzja ostateczna. Ten nadzwyczajny tryb procedowania umożliwia więc wzruszenie w administracyjnym toku instancji decyzji ostatecznej, która z mocy art. 16 par. 1 K.p.a., korzysta z ochrony jej trwałości. Należy podkreślić, że samo wniesienie podania o wznowienie postępowania przez zainteresowany podmiot, nie wszczyna automatycznie tego postępowania. O wznowieniu, bądź odmowie wznowienia postępowania rozstrzyga bowiem, stosownie do art. 149 k.p.a., właściwy organ. Złożenie wniosku o wznowienie postępowania administracyjnego rozpoczyna dopiero pierwszy etap, w którym organ właściwy bada przesłanki formalne, niezbędne do uruchomienia tego postępowania. W przypadku wznowienia postępowania na żądanie strony - oznacza badanie, czy inicjatywa w sprawie wznowienia pochodzi od osoby mającej legitymację procesową (strony), czy wniosek złożono z zachowaniem terminów określonych w art. 148 i art. 145a § 2 K.p.a., a także czy wskazano przyczynę wznowienia, z katalogu ujętego w art. 145 § 1 i art. 145a § 1 K.p.a. Jeżeli wstępna weryfikacja powyżej wskazanych przesłanek pozwoli organowi administracji na stwierdzenie, że warunki formalne wniosku zostały spełnione, wydane zostanie postanowienie wznawiające postępowanie. Postanowienie takie skutkuje przejściem postępowania do kolejnej, rozpoznawczej fazy, polegającej na przeprowadzeniu ustaleń w zakresie przyczyn wznowienia, a następnie wydaniu stosownego rozstrzygnięcia, co do istoty sprawy (tj. o losach decyzji zapadłej w postępowaniu, które zostało wznowione). Należy zauważyć, że odmowa wznowienia postępowania w myśl art. 149 § 3 k.p.a. następuje wtedy, gdy wznowienie postępowania z przyczyn podmiotowych lub przedmiotowych jest niedopuszczalne albo gdy uchybiono wymogom formalnym. Stwierdzenie niedopuszczalności wznowienia postępowania kończy już na tym etapie postępowanie w sprawie wznowienia i skutkuje wydaniem na podstawie wskazanego wyżej art. 149 § 3 k.p.a. postanowienia o odmowie wznowienia postępowania. Odmowa taka jest zatem w istocie odmową zbadania, czy rzeczywiście istniały powołane we wniosku wznowienie postępowania podstawy wznowienia. Przenosząc na grunt rozpoznawanej sprawy przedstawione uwagi odnośnie do modelowego przebiegu postępowania w przedmiocie wznowienia uznać należało, że zaskarżone, kasatoryjne postanowienie Wojewody z dnia 8.08.2017 r. jest zgodne z prawem. Trafnie bowiem przyjął organ odwoławczy, iż Starosta [...] w nieuprawniony sposób, bo już na tzw. pierwszym etapie przedmiotowego postępowania, dokonał zbadania, analizy i oceny merytorycznej przesłanki wznowienia wskazywanej we wniosku A. S. z dnia 14.06.2016 r. Badanie zaś tego rodzaju okoliczności (tj. czy tego, istnieją podstawy wznowienia) możliwe i dopuszczalne jest dopiero w ramach już wszczętego postępowania wznowieniowego, czyli w tzw. fazie rozpoznawczej. Przejście zaś do tej fazy nastąpić może - co już wskazano - po uprzednim przesądzeniu, że formalne przesłanki dopuszczalności wznowienia nie stoją na przeszkodzie zainicjowaniu tego nadzwyczajnego trybu weryfikacji decyzji. Zatem okoliczność, czy w sprawie wystąpiła przesłanka wznowienia wskazana we wniosku inicjującym postępowanie, nie może być przedmiotem ocen na etapie tzw. formalnego badania wniosku, lecz w ramach wznowionego już postępowania (fazy rozpoznawczej). Na ten aspekt proceduralny trafnie zwrócił uwagę Wojewoda w kontrolowanym postanowieniu z dnia 8.08.2017 r. Zarzuty skargi nie zasługiwały zatem na uwzględnienie. Wobec przedstawionych wyżej rozważań, akcentujących niepoprawne procedowanie organu l instancji, podnoszona w skardze kwestia kompletności materiału dowodowego, jak też dążenia organu odwoławczego do ustalenia prawdy obiektywnej - nie była miarodajna dla oceny kontrolowanego przypadku. Wojewoda rzeczowo wyjaśnił w zaskarżonym postanowieniu przesłanki, którymi kierował się uchylając postanowienie Starosty [...] z dnia 22.02.2017 r. i nie naruszył art. 107 par. 3 k.p.a. w zw. z art. 126 k.p.a. Organ odwoławczy, wbrew treści skargi i zawartym w niej zarzutom, nie formułował twierdzeń, iż "zapewnienie strony o powzięciu informacji o sfałszowaniu dowodu jest wystarczającą przesłanką wznowienia". Organ II instancji wskazywał jedynie, iż nieuprawnione jest badania przesłanki wznowienia w tzw. wstępnym (początkowym) etapie postępowania w przedmiocie wznowienia. Mając powyższe na uwadze, sąd oddalił skargę, na postawie art. 151 ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2017 r., poz. 1369).