IV SA/Wa 1495/17

Dnia 4 grudnia 2017 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Anita Wielopolska Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Golat Sędzia WSA Anna Sękowska (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym 4 grudnia 2017 roku w trybie uproszczonym sprawy ze skargi Prezydenta Miasta [...] na postanowienie Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z [...] kwietnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z [...] marca 2017 r. nr [...] Zaskarżonym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2017 r. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad utrzymał w mocy postanowienie tego organu z dnia [...]marca 2017 r., znak: [...]. w sprawie uzgodnienia projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "[...]". W uzasadnieniu organ wskazał, że przedłożony do uzgodnienia projekt planu narusza zapisy § 11 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie z 12 kwietnia 2002 (jedn. tekst Dz. U z 2015 r., poz. 1422), art. 72 ust. 1 pkt 6 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (tekst jednolity: Dz. U. z 2016 r. poz. 672 ze zm.) i art. 5 ust. 1 pkt. 1 litera e) ustawy - Prawo budowlane (tekst jednolity: Dz. U. z 2016 r. poz. 290 ze zm.), w zakresie lokalizowania nowej zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej z dopuszczeniem usług nieuciążliwych na terenie oznaczonym symbolem 3MWU w obszarze oddziaływania drogi krajowej nr [...]. Organ wskazał, że projekt planu dopuszcza zabudowę mieszkaniową od strony drogi krajowej nr [...]. Taka zmiana spowodowała, że nieprzekraczalna linia zabudowy ustalona dla terenu zabudowy wielorodzinnej z dopuszczeniem usług nieuciążliwych (3 MWU), stała się tożsama z linią zabudowy jak dla terenu usługowego (05U,KS). W związku z tym, nieprzekraczalna linia zabudowy dla zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej znajdować się będzie bliżej drogi krajowej nr [...] i nie spełni warunku pozostawienia w całości terenu funkcji usług (05U,KS) od strony drogi krajowej nr [...] i możliwości lokalizacji nowej zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej z dopuszczeniem usług nieuciążliwych w granicach terenu oznaczonego symbolem 3MWU. Organ wskazał nadto, że zgodnie z § 11 ust. 1 i ust. 2 pkt 2 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, budynek z pomieszczeniami na pobyt ludzi powinien być wznoszony poza zasięgiem zagrożeń i uciążliwości, do których w szczególności zalicza się hałas i drgania (wibracje). Ponadto, zgodnie z § 323 ust. 1 i ust. 2 tego rozporządzenia, budynek i urządzenia z nim związane powinny być zaprojektowane i wykonane w taki sposób, aby poziom hałasu, na który będą narażeni użytkownicy lub ludzie znajdujący się w ich sąsiedztwie nie stanowił zagrożenia dla ich zdrowia, a także umożliwiał im pracę, odpoczynek i sen w zadowalających warunkach. Zapisy planu zawarte w § 5 ust. 3 dotyczące zapewnienia normatywnych warunków akustycznych na terenie 3MWU są zdaniem organu niespójne z ustaleniami szczegółowymi dla terenu 3MWU, dla którego w § 17 ust. 2 ustala się jako przeznaczenie podstawowe zabudowę mieszkaniową wielorodzinną z dopuszczeniem usług nieuciążliwych zlokalizowanych w kondygnacjach podziemnych i parterze budynku. Usytuowanie usług w kondygnacjach podziemnych i parterze budynku w żaden sposób nie wpłynie na zmniejszenie oddziaływania hałasu na ludzi przebywających w tym samym budynku na poziomie poszczególnych pięter. Skargę na postanowienie Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad w [...]w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu uchwały w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "[...]" wniósł Prezydent Miasta [...], domagając się uchylenia zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego je postanowienia z dnia [...]marca 2017r., znak: [...]. W uzasadnieniu skargi wskazano, że zaskarżone postanowienie narusza art. 17 ust. 6 lit b, tiret trzecie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Przedłożony do uzgodnienia projekt miejscowego planu nie obejmuje swoim zakresem drogi krajowej nr [...] (ul. [...]). Nie wprowadza również żadnych modyfikacji w pasie drogowym drogi krajowej nr [...] oraz nie przewiduje lokalizacji nowych zjazdów z tej drogi. Obsługa komunikacyjna terenów objętych przedmiotowym planem będzie się odbywała poprzez istniejące zjazdy z dróg publicznych gminnych. W związku z tym, zdaniem Skarżącego, ustalenia miejscowego planu nie będą miały wpływu na ruch drogowy lub samą drogę krajową nr [...]. Zdaniem Skarżącego Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad w [...]wszedł w kompetencje zadań własnych gminy i naruszył przepis art. 3 ust. 1, art. 4 ust. 1 oraz art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W odpowiedzi na skargę, organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Skargę należało uwzględnić, albowiem zaskarżone postanowienie oraz postanowienie jej poprzedzające uchybiają przepisom prawa w sposób, który mógłby mieć wpływ na wynik sprawy. Zaskarżone postanowienie oraz postanowienie utrzymane nim w mocy wydano na podstawie art. 17 pkt 6 lit. b tiret trzecie w związku z art. 24 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2016 r., poz. 1440 ze zm., dalej "u.p.z.p."). Zgodnie z art. 17 ust. 6 lit. b tiret trzecie u.p.z.p. wójt, burmistrz albo prezydent miasta po podjęciu przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego występuje o uzgodnienie projektu planu z właściwym zarządcą drogi, jeżeli sposób zagospodarowania gruntów przyległych do pasa drogowego lub zmiana tego sposobu mogą mieć wpływ na ruch drogowy lub samą drogę. Z art. 24 ust. 1 ustawy wynika natomiast, że uzgodnienia tego dokonuje się w trybie art. 106 k.p.a. Zaznaczyć należy, że zakres uzgodnienia projektu planu, wynikający z wyżej wskazanych przepisów dotyczy występowania (bądź nie) wpływu zagospodarowania terenów przyległych do pasa drogowego na ruch drogowy lub samą drogę. Oznacza to, że organ uzgadniający ocenia czy proponowany w projekcie planu sposób zagospodarowania gruntów przyległych do pasa drogowego będzie oddziaływał na ruch drogowy lub drogę. W niniejszej sprawie natomiast Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad nie dokonał takiej oceny, ale – jak wynika z treści uzasadnienia wydanych w sprawie postanowień – dokonał oceny wpływu istniejącej drogi na planowany sposób zagospodarowania gruntów oznaczonych w planie symbolem 3MWU. Zdaniem Sądu organ uzgadniający przekroczył w ten sposób upoważnienie ustawowe do dokonywania uzgodnienia projektu planu, czym naruszył treść art. 17 pkt 6 lit b tiret 3 u.p.z.p, a naruszenie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Niezależnie od powyższego wskazać należy, że na ostatniej stronie uzasadnienia zaskarżonego postanowienia, GDDKiA zawarł akapit dotyczący minimalnych odległości w jakich ustawa o drogach publicznych dopuszcza lokalizowanie zabudowy mieszkaniowej. Powyższe może sugerować, że intencją organu uzgadniającego była odmowa uzgodnienia projektu planu w związku ze zbyt bliskim usytuowaniem zabudowy mieszkaniowej w stosunki do istniejącej drogi publicznej. W ocenie Sądu oparcie rozstrzygnięcia uzgodnieniowego o tak wyrażony warunek byłoby uprawnione. Jak wskazuje się bowiem w orzecznictwie, celem art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych jest oddalenie zabudowy od drogi publicznej dla zapewnienia ochrony przyszłym mieszkańcom terenów przylegających do drogi przed jej negatywnym oddziaływaniem. Tym bardziej, iż nadmierne zbliżanie zabudowy do drogi publicznej (szczególnie drogi szybkiego ruchu) powoduje często wysuwanie przez mieszkańców przylegających do drogi terenów roszczeń związanych z negatywnym oddziaływaniem drogi na środowisko. (por. wyrok NSA z dnia 24 maja 2016 r., sygn. akt II OSK 2184/16, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, na stronie internetowej: www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Jednak w okolicznościach niniejszej sprawy ani takiego zastrzeżenia nie wyrażono, ani też nie zawarto jakiegokolwiek uzasadnienia dla tego stanowiska. Jeżeli natomiast intencją organu była odmowa uzgodnienia z uwagi na ten warunek, to winien to wyraźnie wskazać. Nie jest bowiem rzeczą Sądu snucie domysłów co do rzeczywistych przyczyn odmowy uzgodnienia. Sąd za niezasadne uznał natomiast zarzuty podniesione w skardze a zmierzające do wykazania że Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad wszedł w kompetencje zadań własnych gminy. Naruszenie zakresu uzgodnienia nie stanowi jednocześnie bowiem naruszenia art. 3 ust. 1, art. 4 ust. 1 i art. 20 ust. 1 u.p.z.p. Organ uzgadniając (bądź odmawiając uzgodnienia) nie narusza tych przepisów, o ile postanowienie w przedmiocie uzgodnienia wydane jest w zakresie przewidzianym art. 17 pkt 6 lit. b tiret 3 u.p.z.p. w związku z przepisami prawa materialnego regulującego kwestię zarządzania drogami publicznymi. Rację ma natomiast skarżący wskazując, że przepisy techniczno-budowlane znajdą zastosowanie w przypadku wdrożenia postępowania inwestycyjnego. Zatem odwoływanie się do nich przez zarządcę drogi w ramach uzgodnienia wpływu zagospodarowania terenu na ruch drogowy bądź drogę nie znajduje uzasadnienia. Z przytoczonych wyżej przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a., orzekł o uchyleniu zaskarżonego postanowienia oraz postanowienia je poprzedzającego Podstawą uchylenia postanowienia organu pierwszej instancji był art. 135 p.p.s.a., który stanowi, że sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Skoro także i to orzeczenie zostało wydane z naruszeniem przepisów postępowania, jego uchylenie stało się konieczne.