II SAB/Bk 147/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Elżbieta Trykoszko, Sędziowie sędzia WSA Marek Leszczyński, sędzia WSA Mirosław Wincenciak (spr.), Protokolant st. sekretarz sądowy Sylwia Tokajuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 4 grudnia 2017 r. sprawy ze skargi J. S. na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w B. w przedmiocie braku złożenia propozycji służby w Służbie Celno-Skarbowej oddala skargę Stan faktyczny sprawy przedstawia się następująco: Do dnia [...] marca 2017 r. J. S. pełniła służbę w Izbie Celnej w B. na stanowisku eksperta Służby Celnej w stopniu podkomisarza celnego. W dniu [...] maja 2017 r. skarżącej doręczono pismo Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w B. z dnia [...] maja 2017 r., nr [...], w którym na mocy art. 165 ust. 7 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz.U. z 2016 r., poz. 1948 z późn. zm.; dalej: "ustawa wprowadzająca") otrzymała ona propozycję zatrudnienia w ramach korpusu służby cywilnej w Izbie Administracji Skarbowej w B., od dnia [...] czerwca 2017 r. W dniu [...] maja 2017 r. skarżąca przyjęła złożoną jej propozycję zatrudnienia. Pismem z dnia [...] maja 2017 r. skarżąca złożyła wezwanie do Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w B. o złożenie propozycji służby w formie decyzji administracyjnej. W związku z powyższym Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w B. pismem z dnia [...] maja 2017 r., nr [...], poinformował skarżącą, że zgodnie z art. 165 ust. 7 ustawy wprowadzającej dyrektor Krajowej Administracji Skarbowej, dyrektor izby administracji skarbowej oraz Dyrektor Krajowej Szkoły Skarbowości składają odpowiednio pracownikom oraz funkcjonariuszom w terminie do [...] maja 2017 r. pisemną propozycję określającą nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby, a brzmienie tego przepisu wskazuje na fakt pozostawienia przez ustawodawcę autonomicznego prawa w zakresie rodzaju propozycji (tj. zatrudnienie na podstawie umowy o pracę albo propozycji pełnienia służby). Na tej podstawie wskazano na brak podstaw do wydania decyzji administracyjnej w postaci propozycji służby w Służbie Celno-Skarbowej zgodnie z wezwaniem skarżącej. Następnie pismem z dnia [...] maja 2017 r. skarżąca wystąpiła do Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w B. z wnioskiem o wydanie świadectwa służby oraz o umieszczenie w świadectwie służby informacji o wysokości i składnikach uposażenia. W odpowiedzi Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w B. pismem z dnia [...] czerwca 2017 r., nr [...], poinformował, iż zgodnie z art. 188 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2016 r. poz.1947 z późn. zm.; dalej: "ustawa o KAS") funkcjonariusz otrzymuje świadectwo służby m.in. w sytuacji zwolnienia ze służby. W przypadku przyjęcia propozycji zatrudnienia przez funkcjonariusza, z dniem określonym w propozycji, dotychczasowy stosunek służby, zgodnie z art. 171 ust. 1 pkt 2 w/w ustawy z dnia 16 listopada 2016 r., przekształca się w stosunek pracy na podstawie umowy o pracę na czas nieokreślony lub określony. W tym przypadku ustawa nie przewiduje, że przekształcenie stosunku służbowego w stosunek pracy traktuje się jak zwolnienie ze służby. W związku z tym nie dochodzi do zwolnienia ze służby, tym samym brak jest podstaw prawnych do wydania świadectwa służby. Pismem z dnia [...] czerwca 2017 r. skarżąca wniosła do Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w B. wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. W odpowiedzi, pismem z dnia [...] czerwca 2017 r., organ poinformował skarżącą, że przedstawiona jej propozycja zatrudnienia w Izbie Administracji Skarbowej w B. znajduje uzasadnienie w przepisach prawa, zaś złożenie propozycji nie ma charakteru aktu administracyjnego. W dniu [...] września 2017 r. skarżąca, działając na podstawie art. 52 § 1 oraz art. 54 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 37 § 1 k.p.a., wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w B. w związku z brakiem realizacji ustawowego obowiązku przedstawienia jej propozycji służby w Służbie Celno-Skarbowej na podstawie art. 165 ust. 7 przepisów wprowadzających ustawę o KAS. Podkreśliła, że Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w B. miał do [...] maja 2017 r. obowiązek prawny wręczenia Skarżącej propozycji służby na podstawie art. 165 ust. 7 przepisów wprowadzających ustawę o KAS, a brak realizacji tego obowiązku jest trwaniem w nieuzasadnionej prawnie i niepożądanej bezczynności, która wymaga interwencji Sądu. W związku z powyższym, zdaniem strony skarżącej, w niniejszej sprawie zachodzi bezczynność organu, która jest pojęciem szerszym od niezałatwienia sprawy w terminie, ponieważ odnosi się nie tylko do przekroczenia terminu załatwienia sprawy, ale również do kwestia istnienia normy ustawowej zobowiązującej i równocześnie upoważniającej organ do działania. Podniosła, że w art. 165 ust. 3 przepisów wprowadzających ustawę o KAS ustawodawca użył zwrotu "odpowiednio" chcąc wyraźnie rozróżnić sytuację dotychczasowych pracowników KAS od dotychczasowych funkcjonariuszy celnych. Zwrot ten w w kwestionowany sposób oznaczał, ze dotychczasowi pracownicy stali się w KAS pracownikami, a dotychczasowi funkcjonariusze Służby Celnej zostali funkcjonariuszami Służby Celno-Skarbowej. Wskazała, że na mocy tego przepisu odpowiedni organ (DIAS, Dyrektor Krajowej Informacji Skarbowej, Dyrektor Krajowej Szkoły Skarbowości) powinien złożyć wszystkim pracownikom propozycję pracy, a wszystkim funkcjonariuszom propozycję służby. Ponadto podniosła, że w art. 170 ust. 1 przepisów wprowadzających ustawę o KAS nie można upatrywać samodzielnej podstawy do niewręczania funkcjonariuszom propozycji, bo należy czytać cała ustawę wprowadzającą KAS i ustawę o KAS razem oraz mieć na uwadze również obowiązującą Konstytucję RP oraz wyroki Trybunału Konstytucyjnego. Mając powyższe na względzie wniosła o stwierdzenie bezczynności Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w B. w związku z brakiem przedstawienia jej propozycji służby do dnia [...] maja 2017 r. oraz o zobowiązanie Dyrektora do zaprzestania bezczynności i niezwłocznego przedłożenia Skarżącej propozycji służby w Służbie Celno-Skarbowej- uwzględniającej posiadane kwalifikacje, przebieg służby oraz dotychczasowe jej miejsce zamieszkania. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w B. wniósł o jej odrzucenie z uwagi na to, że sprawa z opisanej wyżej skargi nie należy do właściwości sądu administracyjnego. Cytując treść art. 3 § 2 p.p.s.a. oraz w nawiązaniu do art. 276 ust. 1 ustawy o KAS podniósł, iż kognicji sądów administracyjnych podlegają spory o roszczenia funkcjonariuszy ze stosunku służbowego w przypadku wydania decyzji w ściśle określonych sprawach. Stosownie zaś do art. 276 ust. 6 ustawy o KAS od decyzji wydanej w postępowaniu z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy lub wydanej w wyniku odwołania przysługuje wniesienia skargi do sądu administracyjnego. W związku z tym, że stosunek służbowy skarżącej przekształcił się w stosunek pracy na podstawie umowy o pracę, bezzasadne jest twierdzenie o bezczynności organu, polegającej na braku złożenia propozycji służby w Służbie Celno-Skarbowej. . Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga podlegała oddaleniu. Zgodnie z treścią art. 1 i art. 3 § 2 pkt 8 i 9 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369; dalej: "p.p.s.a."), sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej poprzez rozpoznawanie skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 p.p.s.a., oraz bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w art. 3 § 2 pkt 1-3 p.p.s.a. aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w Kodeksie postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI Ordynacji podatkowej oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Bezczynność organu ma miejsce wówczas, gdy organ będąc właściwym w sprawie i zobowiązanym do podjęcia czynności, nie podejmuje jej w terminie określonym w przepisach prawa i w konsekwencji pozostaje w zwłoce. Skarga na bezczynność ma na celu spowodowanie wydania przez organ administracji publicznej oczekiwanego aktu lub podjęcia określonej czynności. Zatem, aby można było mówić o bezczynności należy przede wszystkim stwierdzić, że ciąży na organie wynikający z przepisów prawa obowiązek wszczęcia postępowania i podjęcia w nim stosownego rozstrzygnięcia (stosownej czynności), a dopiero później, iż obowiązku tego - w nakazanym terminie - organ nie wypełnia. Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest bezczynność Dyrektora izby Administracji Skarbowej w B. polegająca na braku wydania aktu poprzez złożenie propozycji służby. Dokonując oceny dopuszczalności rozpoznawania skargi na opisaną wyżej bezczynność w pierwszej kolejności należy wskazać na stanowisko, jakie zajął tutejszy Sąd w sprawach skarg funkcjonariuszy na złożoną przez Dyrektora Izby Administracji Skarbowej propozycję pracy w Krajowej Administracji Skarbowej. Otóż w zaprezentowanym dotychczas orzecznictwie Sądu Administracyjnego w B. jednolicie przyjmuje się, a skład orzekający w pełni ten pogląd podziela, że pisemna propozycja pracy złożona funkcjonariuszowi Służby Celno – Skarbowej przez Dyrektora Izby Administracji Skarbowej i sformułowana, na podstawie art. 165 ust. 7 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o KAS, stanowi akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. (wyroki m.in. w sprawach o sygn. II SA/Bk 552/17, II SA/Bk 553/17, II SA/Bk 554/17, II SA/Bk 557/17, II SA/Bk 561/17, II SA/Bk 562/17, II SA/Bk 589/17, II SA/Bk 592/17II SA/Bk 593/17, II SA/Bk 596/17, II SA/Bk 600/17 i II SA/Bk 601/17, II SA/Bk 605/17). Zgodnie zaś z treścią art. 169 ust. 4 przepisy wprowadzające ustawę o KAS propozycja pełnienia służby w Służbie Celno-Skarbowej stanowi decyzję ustalającą warunki pełnienia służby i tok jej wydawania jako decyzji administracyjnej podlega procedurze administracyjnej. Jak wynika z powyższego zarówno propozycja zatrudnienia skierowana do funkcjonariusza na podstawie art. 165 ust. 7 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o KAS jak i propozycja służby skierowana do funkcjonariusza na podstawie art. 169 ust. 4 w związku z art. 165 ust. 7 tej ustawy są objęte kognicją sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. (propozycja służby) lub na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. (propozycja zatrudnienia). W obu tych przypadkach kognicją sądu objęta będzie również bezczynność organu, co wprost wynika z przywołanego wyżej art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. Tym samym stwierdzić należy, że wywiedziona w niniejszej sprawie skarga na bezczynność organu w przedmiocie braku propozycji służby w związku z przyjęciem propozycji zatrudnienia jest dopuszczalna na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. i sąd administracyjny jest właściwy do jej merytorycznego rozpoznania. Skarżąca spełniła również warunki formalne określone w art. 52 p.p.s.a.(w brzmieniu obowiązującym do 1 czerwca 2017 r.), składając w dniu 12 czerwca 2017r. do Dyrektora Izby Administracji Skarbowej wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Niezależnie od tego, zdaniem składu orzekającego, jeśli przyjąć, że sprawa dotyczy bezczynności w zakresie wydania aktu to nie ma tu zastosowania art. 17 ust. 2 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017r. o zmianie ustawy Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw – Dz. U. z 2017r., poz. 935) który odnosi się do aktów lub czynności, a nie tak jak w rozpoznawanej sprawie do bezczynności w zakresie aktu. Nie ma zastosowania także art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017r. o zmianie ustawy Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw – Dz. U. z 2017r., poz. 935), bowiem wezwanie do usunięcia naruszenia prawa nie jest jeszcze etapem postępowania przed sądem administracyjnym. Nadmienić należy, że skargę na bezczynność można wnosić w każdym czasie. Merytoryczną ocenę skargi należy poprzedzić wyjaśnieniem, że skarżąca na mocy art. 165 ust. 1 i 3 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o KAS, będąc do dnia 1 marca 2017 r. funkcjonariuszem celnym pełniącym służbę w izbie celnej, stała się z tym dniem funkcjonariuszem służby celno-skarbowej pełniącym służbę w Izbie Administracji Skarbowej w B. i zachowała ciągłość służby. Przy czym wyjaśnić trzeba, że wskazany przepis dotyczył jedynie przyporządkowania funkcjonariuszy i pracowników do odpowiednich jednostek Krajowej Administracji Skarbowej na czas od dnia wejścia w życie ustawy o Krajowej Administracji Skarbowej do dnia złożenia i przyjęcia propozycji nowych warunków pracy lub służby. Z kolei pismem z dnia [...] maja 2017 r. Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w B. złożył skarżącej propozycję zatrudnienia w ramach korpusu służby cywilnej (a nie pełnienia służby, co należy podkreślić), a skarżąca tę propozycję przyjęła. W przepisach wprowadzających ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej ustawodawca wprowadził trzy tryby dokonywania przekształceń dotychczasowych stosunków (warunków) pełnienia służby przez funkcjonariuszy celno-skarbowych oraz inne osoby zatrudnione w administracji celno-skarbowej, tj.: (-) kontynuację stosunku służbowego w przypadku złożenia propozycji pełnienia służby (zgodnie z art. 165 ust. 7 w zw. z art. 169 ust. 4 ustawy - Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej); (-) przekształcenie stosunku służbowego w stosunek pracy w przypadku złożenia dotychczasowemu funkcjonariuszowi propozycji zatrudnienia i jej przyjęcia (zgodnie z art. 165 ust. 7 w zw. z art. 170 ust. 2 wskazanej powyżej ustawy); (-) wygaśnięcie stosunku służbowego w przypadku niezłożenia funkcjonariuszowi żadnej propozycji lub w przypadku niezaakceptowania propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby w określonym przez prawo terminie (zgodnie z art. 170 ust. 1 pkt 1 i 2 wskazanej powyżej ustawy). Przy czym, z art. 171 ust. 1 pkt 2 analizowanej ustawy wprost wynika, że z chwilą przyjęcia propozycji zatrudnienia dotychczasowy stosunek służby w służbie przygotowawczej albo stałej przekształca się odpowiednio w stosunek pracy albo służby w Służbie Celno-Skarbowej, odpowiednio na podstawie umowy o pracę na czas nieokreślony albo określony, mianowania do służby przygotowawczej albo służby stałej. Przepis art. 174 ust. 3 tejże stanowi zaś, że funkcjonariusz, który przyjął propozycję pracy, zachowuje pewne uprawnienia (np. prawo do dodatkowego urlopu wypoczynkowego za rok 2017). Powyższe przepisy wprost wskazują, że ustawodawca w ustawie Przepisy wprowadzające ustawę o krajowej administracji skarbowej wprost dopuścił prawo do złożenia dotychczasowemu funkcjonariuszowi nowej propozycji pracy (zatrudnienia), a nie służby. Podkreślenia wymaga również, że ustawodawca w przepisach ustawy Przepisy wprowadzające krajową administrację skarbową tylko w art. 169 ust. 4 wskazał na formę decyzji administracyjnej, w której zaproponowano funkcjonariuszowi pełnienie dalszej służby w służbie celno-skarbowej. Wynika to nie tylko z wyraźnego wskazania na decyzję administracyjną w art. 169 ust. 4 tejże ustawy, ale i określenia sposobu rozstrzygania w tym zakresie. Przepis ten stanowi, że propozycja pełnienia służby w Służbie Celno-Skarbowej stanowi decyzję ustalającą warunki pełnienia służby. Innymi słowy propozycja pełnienia służby, o której mowa w tym przepisie, nie jest typową propozycją, lecz jest to szczególny rodzaj propozycji, stanowiący władcze rozstrzygnięcie ustalające warunki pełnienia służby. Właśnie władczy sposób rozstrzygania o statusie prawnym dotychczasowego funkcjonariusza nadaje takiej propozycji charakter decyzji administracyjnej. Jak wynika natomiast z art. 165 ust. 7 ww. ustawy dyrektor izby administracji skarbowej składał odpowiednio pracownikom oraz funkcjonariuszom w terminie do dnia 31 maja 2017 r. pisemną propozycję, która miała określać nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby, uwzględniającą posiadane kwalifikacje i przebieg dotychczasowej pracy lub służby, a także dotychczasowe miejsce zamieszkania. W przepisie tym ustawodawca nie wskazał na formę decyzji administracyjnej na oznaczenie owej pisemnej propozycji. Skoro tak, to w ocenie Sądu, zamierzeniem ustawodawcy było pozbawienie dyrektora izby administracji skarbowej uprawnienia nie tylko do wydawania decyzji administracyjnej w przedmiocie składania propozycji na podstawie art. 165 ust. 7 tej ustawy, ale i wydawania decyzji o zwolnieniu skarżącego ze służby celno-skarbowej w związku z przyjęciem takiej propozycji. Nie można bowiem przyjąć, że w obrębie przepisów regulujących tą samą materię, forma decyzji mogła być raz wyrażona wprost, a w innym przypadku nie wyrażana i należałoby ją domniemywać. W ocenie składu Sądu rozpoznającego tę sprawę, brak wyraźnego sprecyzowania w art. 165 ust. 7 komentowanej ustawy, że w drodze decyzji administracyjnej składa się propozycję pracy, nie jest zaniechaniem ustawodawcy, ale jego celowym działaniem, gdyż ustawodawca wiedząc o regulacji z art. 169 ust. 4 tejże ustawy wprowadził inny sposób procedowania w art. 165 ust. 7. W konsekwencji skoro przepis art. 171 ust. 1 pkt 2 ww. ustawy wprost stanowi, z chwilą przyjęcia propozycji zatrudnienia dotychczasowy stosunek służby przekształca się (z mocy prawa) odpowiednio w stosunek pracy albo służby w Służbie Celno-Skarbowej, odpowiednio na podstawie umowy o pracę na czas nieokreślony albo określony, to organ, wbrew wywodom skargi, nie miał obowiązku (ale i możliwości) wydawać w tym zakresie dodatkowo decyzji o zwolnieniu ze służby. O bezczynności w załatwieniu sprawy można mówić wówczas, gdy organ jest zobowiązany do podjęcia określonego działania, a tego działania nie podejmuje i nie informuje strony o przyczynach braku działań. W związku z tym, iż ustawodawca przewidział w sytuacji przekształcenia stosunku służbowego w stosunek pracy na podstawie ww. regulacji pojęcie jednego aktu, to tym samym nie można zarzucić Dyrektorowi Izby Administracji Skarbowej bezczynności w tym zakresie. Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że skarga zarzucająca organowi bezczynność w postaci braku złożenia propozycji służby nie jest zasadna, bowiem organ złożył propozycję zatrudnienia. Stosownie do art. 151 p.p.s.a., orzeczono o oddaleniu skargi.