III OSK 1009/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Masternak - Kubiak Sędziowie Sędzia NSA Rafał Stasikowski Sędzia del. WSA Dariusz Chaciński (spr.) po rozpoznaniu w dniu 9 marca 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 8 listopada 2018 r. sygn. akt III SAB/Łd 55/17 w sprawie ze skargi B. S. na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w L. w przedmiocie złożenia propozycji służby w Służbie Celno-Skarbowej 1. uchyla zaskarżony wyrok i odrzuca skargę; 2. zasądza od Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w L. na rzecz B. S. kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z 8 listopada 2018 r. III SAB/Łd 55/17 oddalił skargę B. S. na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] w przedmiocie złożenia propozycji służby w Służbie Celno-Skarbowej. W uzasadnieniu wskazano na następujący stan faktyczny i prawny sprawy. W dniu [...] maja 2017 r. Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w [...], działając na podstawie art. 165 ust. 7 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz.U. z 2016 r., poz. 1948 ze zm.; dalej p.w.KAS) poinformował B. S., że nie otrzyma propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia oraz że zgodnie z art. 170 ust. 1 pkt 1 p.w.KAS, stosunek służbowy ulega wygaszeniu z dniem 31 sierpnia 2017 r. W związku z powyższym od [...] czerwca 2017 r. do [...] sierpnia 2017 r. będzie wykonywała obowiązki służbowe w [...] Wieloosobowym Stanowisku Kontroli Celno-Skarbowej Rynku w Oddziale Celnym w [...] w [...] Delegaturze [...] Urzędu Celno-Skarbowego w [...]. Przedmiotowa propozycja zatrudnienia została doręczona stronie [...] maja 2017 r. W dniu [...] maja 2017 r. B. S. złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy i zawarcie umowy o pracę w Krajowej Administracji Skarbowej. Wskazała, że posiadane przez nią kwalifikacje, jej dotychczasowy przebieg służby, a także dotychczasowe miejsce zamieszkania powinny doprowadzić do przedstawienia jej propozycji umowy o pracę. W piśmie z [...] czerwca 2017 r. skarżąca wezwała Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] do przedstawienia propozycji służby, którą organ zobowiązany był jej złożyć na podstawie art. 165 ust. 7 p.w.KAS. W kolejnym piśmie z [...] czerwca 2017 r. B. S. wezwała Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] do usunięcia naruszenia prawa i przedstawienia jej propozycji służby. W piśmie z [...] i [...] czerwca 2017 r., stanowiącym odpowiedź na wezwanie skarżącej z [...] czerwca 2017 r. oraz [...] maja 2017 r. i [...] czerwca 2017 r., Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w [...] wyjaśnił, że p.w.KAS nie przewidują w toku administracyjnym trybu odwoławczego od informacji o nieprzedstawieniu propozycji zatrudnienia przedkładanej byłym funkcjonariuszom Służby Celnej. Zgodnie z art. 169 ust 4 p.w.KAS jedynie propozycja pełnienia służby w Służbie Celno-Skarbowej jest decyzją administracyjną, od której przysługuje wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Ponadto organ wskazał, że podtrzymuje stanowisko przedstawione w piśmie z [...] maja 2017 r., wskazując jednocześnie, że zgodnie z art. 165 ust 7 p.w.KAS, termin na składanie pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby upłynął w 31 maja 2017 r. Termin ten zgodnie z ustawą jest terminem nieprzekraczalnym i nie ma ustawowej możliwości wręczania propozycji po tej dacie, ani przywrócenia tego terminu. W dniu [...] sierpnia 2017 r. skarżąca wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] polegającą na braku realizacji ustawowego obowiązku przedstawienia propozycji służby w służbie Celno-Skarbowej w Krajowej Administracji Skarbowej na podstawie art. 165 ust. 7 ustawy p.w.KAS. Wniosła o stwierdzenie bezczynności Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] w przedmiocie przedstawienia propozycji służby i zobowiązanie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] do niezwłocznego złożenia propozycji służby w służbie Celno-Skarbowej w Krajowej Administracji Skarbowej, uwzględniającej posiadane przez skarżącą kwalifikacje, przebieg służby oraz dotychczasowe miejsce zamieszkania. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w [...] wniósł o jej odrzucenie, ewentualnie oddalenie na podstawie art. 151 p.p.s.a. W piśmie z [...] października 2017 r., stanowiącym odpowiedź na wezwanie Sądu, Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w [...] poinformował, że wobec B. S. nie została wydana decyzja administracyjna o zwolnieniu ze służby, jak również o wygaśnięciu stosunku służbowego z dniem 31 sierpnia 2017 r. Organ wskazał, że nie przewidywała tego ustawa z dnia 16 listopada 2016 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz.U. z 2016 r., poz. 1948 ze zm.). Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w [...] pismem z [...] maja 2017 r. poinformował B. S. o braku propozycji zatrudnienia. Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2017 roku, na podstawie art. 33 § 2 p.p.s.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi dopuścił Związek Zawodowy – [...] z siedzibą w [...] do udziału w niniejszym postępowaniu w charakterze uczestnika postępowania. Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2017 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, na zgodny wniosek stron, zawiesił postępowanie sądowoadministracyjne w niniejszej sprawie, a następnie postanowieniem z [...] września 2018 r. podjął zawieszone postępowanie. Oddalając skargę powołanym wyżej wyrokiem z 8 listopada 2018 r. III SAB/Łd 55/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi stwierdził, że badając spełnienie wymogów formalnych przedmiotowej skargi na bezczynność, uznał, że zostały one spełnione, bowiem skarżąca skierowała do organu wyższego szczebla – Szefa KAS w trybie art. 37 k.p.a. zażalenie na bezczynność Dyrektora IAS wyrażającą się w braku złożenia propozycji służby pomimo ustawowego obowiązku. W ocenie Sądu, pismo informujące skarżącą o nieprzedstawieniu jej propozycji służby/zatrudnienia stanowi w istocie decyzję o zwolnieniu ze służby. Organ działał wobec skarżącej jako organ administracji publicznej, a jego decyzja o nieprzedstawieniu propozycji służby jest jednostronnym władczym rozstrzygnięciem, gdyż oznacza, że stosunek służbowy funkcjonariuszki nie będzie kontynuowany. Wniesiona w niniejszej sprawie skarga na bezczynność organu w przedmiocie braku złożenia skarżącej propozycji służby jest wyrazem jej sprzeciwu wobec zakończenia stosunku służbowego i wyraża wolę funkcjonariusza aby stosunek służbowy kontynuować. Jak wynika z art. 169 ust. 4 w zw. z ust. 7 p.w.KAS ustalenie warunków pełnienia służby następuje w drodze decyzji, a po wyczerpaniu trybu przewidzianego w tym przepisie (wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy), ostatecznie od decyzji w tym przedmiocie przysługuje skarga do sądu administracyjnego. Skoro wydania takiej decyzji domaga się skarżąca, ocena zasadności żądania mieści się w kognicji sądu administracyjnego. W takim przypadku kognicją sądu administracyjnego objęta jest bowiem także bezczynność organu, co wynika wprost z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. Sąd I instancji nie podzielił natomiast poglądu skarżącej, że organ miał obowiązek złożyć jej jako funkcjonariuszowi celnemu propozycję służby. Jak wskazał Sąd I Instancji zgodnie z art. 170 ust. 1 pkt. 1 p.w.KAS, stosunki pracy osób zatrudnionych w jednostkach Krajowej Administracji Skarbowej oraz stosunki służbowe osób pełniących służbę w jednostkach Krajowej Administracji Skarbowej wygasały z dniem 31 sierpnia 2017 r., jeżeli osoby te w terminie do dnia 31 maja 2017 r. nie otrzymały pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby, przy czym zgodnie z art. 170 ust. 3, w takim przypadku wygaśnięcie stosunku służbowego funkcjonariusza traktuje się jak zwolnienie ze służby, co w ocenie Sądu wymagało wydania przez organ decyzji. Analiza przepisów ustawy p.w.KAS wskazuje, że ustawodawca zdecydował, że funkcjonariuszowi mogą być zaproponowane warunki służby lub warunki pracy i wynika to nie tylko z nieprecyzyjnej treści art. 165 ust. 7 p.w.KAS, ale z szeregu poniższych przepisów, z których wprost wynika, że taki był właśnie zamiar ustawodawcy. Przykładowo art. 167 ust. 4 p.w.KAS pozwalał na zaproponowanie pracownikom pisemnych propozycji pełnienia służby określającej nowe warunki pełnienia służby. Z art. 169 ust. 3 p.w.KAS wprost wynika, że funkcjonariuszowi można było złożyć propozycję zatrudnienia. Art. 174 ust. 3 p.w.KAS stanowi, że funkcjonariusz, który przyjął propozycję pracy zachowuje pewne uprawnienia (np. prawo do dodatkowego urlopu wypoczynkowego za rok 2017). Analogicznie art. 175 ust. 2 p.w.KAS wskazuje na przyjęcie propozycji pracy przez funkcjonariusza. O bezczynności w załatwieniu sprawy można mówić natomiast wówczas, gdy organ jest zobowiązany do podjęcia określonego działania, a tego działania nie podejmuje i nie informuje strony o przyczynach braku działań. W ocenie Sądu I instancji, Dyrektor Izby Administracji Skarbowej powinien zawsze w pierwszej kolejności rozważyć i zaproponować funkcjonariuszom Służby Celno - Skarbowej nowe warunki pełnienia służby, biorąc pod uwagę kryteria określone w art. 165 ust. 7 ustawy p.w.KAS . Przemawia za tym bowiem chociażby zasada trwałości stosunku służbowego. Gdyby jednak przedstawienie propozycji służby było w sytuacji przeprowadzania tak znacznych zmian organizacyjnych niemożliwe, nie jest wykluczone zwolnienie ze służby (złożenie propozycji zatrudnienia, bądź nieprzedstawienie żadnej propozycji). Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził zatem, że nie było podstawy prawnej do składania funkcjonariuszom Służby Celnej, którzy od dnia 1 marca 2017 r. stali się funkcjonariuszami Służby Celno-Skarbowej niezależnie od okoliczności i potrzeb – wyłącznie propozycji służby. Skarżącej przedstawiono pisemną informację o nieotrzymaniu propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia, co stanowi równocześnie decyzję o zwolnieniu ze służby, podlegającą zaskarżeniu do Szefa KAS. Tym samym nie można w takiej sytuacji Dyrektorowi Izby Administracji Skarbowej w [...] postawić skutecznie zarzutu bezczynności. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła B. S. Zaskarżając go w całości, podniosła zarzuty naruszenia: - art. 165 ust. 7 p.w.KAS przez nieprawidłową wykładnię przejawiającą się w przyjęciu, że funkcjonariuszowi KAS można było nie złożyć zarówno propozycji pracy jak i propozycji służby, gdy prawidłowa wykładnia ww. przepisu winna doprowadzić do wniosku, że na organie w każdym wypadku ciążył taki obowiązek, - art. 165 ust. 7 p.w.KAS przez niewłaściwe zastosowanie przejawiające się w przyjęciu, że Skarżącej można było nie złożyć propozycji pracy albo propozycji służby, gdy prawidłowe zastosowanie ww. przepisu winno doprowadzić do wniosku, że na organie w każdym wypadku ciążył taki obowiązek złożenia propozycji Skarżącej, - art. 151 p.p.s.a przez niezasadne oddalenie skargi oraz sporządzenie nieprawidłowego uzasadnienia w sprawie naruszającego art. 141 § 4 p.p.s.a. W oparciu o wskazane zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy w tym zakresie do ponownego rozpoznania, a także zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego. Strona wniosła o wyznaczenie rozprawy. Powyższe zarzuty rozwinięto w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w [...] wniósł o jej oddalenie, a także zasądzenie kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r., poz. 2095) wobec braku zgody wszystkich stron na przeprowadzenie rozprawy zdalnej. Przepis art. 189 p.p.s.a. stanowi, że jeżeli skarga ulegała odrzuceniu albo istniały podstawy do umorzenia postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym, Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem uchyla wydane w sprawie orzeczenie oraz odrzuca skargę lub umarza postępowanie. Stwierdzenie, że istniały przesłanki do odrzucenia skargi zobowiązuje Naczelny Sąd Administracyjny do uchylenia wyroku Sądu pierwszej instancji i odrzucenia skargi, a zatem do podjęcia rozstrzygnięcia o charakterze formalnym. Oceny wystąpienia przesłanek odrzucenia skargi Naczelny Sąd Administracyjny dokonuje z urzędu, niezależnie od zarzutów skargi kasacyjnej (vide: uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z 8 grudnia 2009 r. II GPS 5/09). W rozpoznanej sprawie spełnione zostały przesłanki zastosowania art. 189 p.p.s.a., co musiało skutkować uchyleniem zaskarżonego wyroku i odrzuceniem skargi. Sąd I instancji przed przystąpieniem do merytorycznej oceny zasadności skargi, zobowiązany był ustalić jej dopuszczalność. W myśl bowiem art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., skarga podlega odrzuceniu, jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela stanowiska Sądu I instancji, co do dopuszczalności skargi w tej sprawie. W niniejszej sprawie postępowanie sądowoadministracyjne zostało zainicjowane skargą na bezczynność organu, wyrażającą się w braku złożenia skarżącej kasacyjnie propozycji służby. Przedmiotem skargi nie była natomiast bezczynność w wydaniu decyzji o rozwiązaniu stosunku służbowego. Z tych względów należy rozważyć, czym w istocie jest propozycja z art. 165 ust. 7 p.w.KAS i czy kontrola jej niewydania pozostaje w zakresie kognicji sądów administracyjnych. Właściwość sądów administracyjnych określa art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1066 ze zm.), który stanowi, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, która sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Natomiast zgodnie z art. 1 p.p.s.a. przed sądami administracyjnymi rozpatrywane są sprawy z zakresu kontroli działalności administracji publicznej oraz inne sprawy, do których przepisy tej ustawy stosuje się z mocy ustaw szczególnych. Granice kognicji rzeczowej sądów administracyjnych sprecyzowane zostały zaś w art. 3 § 2 i 3 p.p.s.a., jak również wynikają ze szczególnych przepisów zawartych w innych aktach prawnych. Wyszczególnienie w powyższym przepisie aktów i czynności oraz spraw ma charakter wyczerpujący i stanowi katalog zamknięty (enumeracja pozytywna), co oznacza, że skarga wniesiona w jakichkolwiek innych przypadkach niż w nim wskazanych, nie podlega właściwości sądów administracyjnych. Jednocześnie w art. 5 p.p.s.a. ustawodawca określił kategorie spraw nieobjętych zakresem kognicji sądów administracyjnych (enumeracja negatywna), stanowiąc, że sądy administracyjne nie są właściwe w sprawach wynikających z podległości służbowej między przełożonymi i podwładnymi (art. 5 pkt 2). Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 1, 2 i 4 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie m.in. w sprawach skarg na decyzje administracyjne, postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty oraz inne niż określone w pkt. 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w k.p.a. oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI Ordynacji podatkowej oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Natomiast stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 i 9 p.p.s.a. kontrolą sądów administracyjnych objęta jest również bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w punktach 1-4, oraz bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego k.p.a. oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI Ordynacji podatkowej oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Wskazać należy, że tryb wydawania pisemnych propozycji określających nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby uregulowany został w ustawie p.w.KAS. Zgodnie z art. 165 ust. 7 p.w.KAS dyrektor Krajowej Informacji Skarbowej, dyrektor izby administracji skarbowej oraz dyrektor Krajowej Szkoły Skarbowości składają odpowiednio pracownikom oraz funkcjonariuszom, w terminie do dnia 31 maja 2017 r. pisemną propozycję określającą nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby, która uwzględnia posiadane kwalifikacje i przebieg dotychczasowej pracy lub służby, a także dotychczasowe miejsce zamieszkania. Z powyższej normy wynika uprawnienie właściwego organu do złożenia w zakreślonym w niej terminie propozycji zatrudnienia lub służby na nowych warunkach. Jednocześnie ustawodawca pozostawił uznaniu organu rozstrzygnięcie o tym, jaka to będzie propozycja (zatrudnienia czy służby). Innymi słowy ustawodawca nie wykluczył prawnej możliwości złożenia funkcjonariuszowi celnemu propozycji zatrudnienia w ramach stosunku pracy, a nie służby. Nie oznacza to więc, że w przypadku funkcjonariuszy przedkładana propozycja może dotyczyć wyłącznie nowych warunków służby. Przebudowa administracji celnej i skarbowej możliwa jest bowiem wyłącznie w sytuacji umocowania właściwych organów do decydowania o tym, kogo i na jakich warunkach pozostawić w strukturze KAS. Wskazać również należy, że stosownie do art. 170 ust. 2 p.w.KAS, pracownik albo funkcjonariusz, któremu przedstawiono propozycję zatrudnienia albo pełnienia służby, składa w terminie 14 dni od dnia jej otrzymania oświadczenie o przyjęciu albo odmowie przyjęcia propozycji. Niezłożenie oświadczenia w tym terminie jest równoznaczne z odmową przyjęcia propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby. Analizując charakter prawny propozycji zatrudnienia albo służby trzeba wskazać, że zgodnie z art. 165 ust. 3 p.w.KAS funkcjonariusze celni stają się, z dniem wejścia w życie ustawy o KAS, z zastrzeżeniem art. 170, funkcjonariuszami Służby Celno-Skarbowej. Stan ten miał jednak charakter przejściowy i ograniczony w czasie, ze względu na odwołanie do art. 170 tej ustawy. Jak już podano, zgodnie z art. 165 ust. 7 p.w.KAS, wymienione w tym przepisie organy składają odpowiednio pracownikom oraz funkcjonariuszom, w terminie do dnia 31 maja 2017 r., pisemną propozycję, określającą nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby, która uwzględnia posiadane kwalifikacje i przebieg dotychczasowej pracy lub służby, a także dotychczasowe miejsce zamieszkania. Do sytuacji funkcjonariuszy, którzy otrzymali pisemną propozycję pełnienia służby w Służbie Celno-Skarbowej, odnosi się art. 169 p.w.KAS, zgodnie z którym taka przyjęta pisemna propozycja stanowi decyzję ustalającą warunki pełnienia służby. W sytuacji, gdy funkcjonariusz nie otrzymał pisemnej propozycji, złożył oświadczenie o odmowie przyjęcia propozycji albo w ciągu 14 dni od dnia otrzymania propozycji nie złożył żadnego oświadczenia, stosunek służbowy funkcjonariusza wygasał - co do zasady z dniem 31 sierpnia 2017 r. - co jest równoznaczne ze zwolnieniem ze służby (art. 170 ust. 1-3 p.w.KAS). Z kolei przyjęcie przez funkcjonariusza propozycji zatrudnienia lub propozycji pełnienia służby prowadzi do przekształcenia dotychczasowego stosunku służby, z dniem określonym w propozycji, w stosunek pracy albo w stosunek służby w Służbie Celno-Skarbowej (art. 171 ust. 1 p.w.KAS). Mocą przedstawionych regulacji ustawodawca wprowadził szczególną podstawę ustawową o charakterze przejściowym, skutkującą ustaniem dotychczasowego stosunku służbowego, któremu może towarzyszyć przekształcenie stosunku służbowego w stosunek pracy albo stosunek służby w Służbie Celno-Skarbowej. Nie przewidziano przy tym wprost możliwości odwołania się do sądu od tzw. pisemnych propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby, o których mowa w art. 165 ust. 7 w zw. z art. 170 ust. 1-3 i art. 171 ust. 1 p.w.KAS, z wyjątkiem przyjętej przez funkcjonariusza propozycji służby, o którym mowa w art. 169 ust. 4 i 7 pwKAS. Analiza przedstawionej regulacji prowadzi do wniosku, że: 1. propozycja przed jej przyjęciem stanowi ofertę nowych warunków zatrudnienia albo pełnienia służby na nowych warunkach (niekoniecznie korzystnych dla funkcjonariusza), 2. funkcjonariuszowi pozostawiono decyzję o przyjęciu lub odmowie przyjęcia przedłożonej propozycji, 3. propozycja nie stanowi władczej formy rozstrzygnięcia, nie kształtuje samodzielnie praw i obowiązków, sama nie wywołuje żadnych skutków, 4. skutki te powstają z mocy prawa, w wyniku czynności podjętych zarówno przez organ, jak i funkcjonariusza, 5. ustawodawca nie zastrzegł dla samej propozycji formy decyzji administracyjnej i nie przewidział możliwości odwołania się od propozycji (poza wyjątkiem przyjętej propozycji z art. 169 ust. 4 i 7 p.w.KAS), - dopiero udzielona przez funkcjonariusza odmowa przyjęcia propozycji lub niezłożenie przez niego oświadczenia o przyjęciu propozycji w terminie 14 dni od dnia jej otrzymania, skutkuje wygaśnięciem stosunku służbowego, które oznacza zwolnienie ze służby. W przypadku przyjęcia propozycji dochodzi natomiast do kontynuacji służby na nowych warunkach albo przekształcenia stosunku służbowego w stosunek pracy. Zgodnie z art. 104 § 1 k.p.a. decyzja rozstrzyga sprawę co do jej istoty lub w inny sposób kończy postępowanie w danej sprawie. Tymczasem sama propozycja nie rozstrzyga jeszcze żadnej sprawy, ani nie kończy w inny sposób postępowania administracyjnego w danej sprawie. Konsekwencją przyjęcia propozycji służby jest przekształcenie stosunku służbowego w stosunek służby w Służbie Celno-Skarbowej, a propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia jest przekształcenie stosunku służbowego w stosunek pracy. Natomiast odmowa przyjęcia propozycji prowadzi do wygaśnięcia stosunku służbowego funkcjonariusza. Ustawodawca odnośnie do propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia, o której mowa w art. 165 ust. 7 pwKAS, nie zastrzegł dla niej formy decyzji, nie przewidział możliwości jej zaskarżenia w postępowaniu administracyjnym, czy też wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Szczegółowej klasyfikacji w tym przedmiocie dokonał jedynie w przypadku propozycji określającej nowe warunki pełnienia służby. W świetle art. 169 ust. 4-7 p.w.KAS, propozycja pełnienia służby w Służbie Celno-Skarbowej stanowi decyzję ustalającą warunki pełnienia służby. W terminie 14 dni od dnia przyjęcia propozycji przysługuje wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, którego złożenie nie wstrzymuje wykonania decyzji. Do postępowania w tego rodzaju sprawie stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Przypomnieć tu należy, że ustawodawca przewidział w art. 170 ust. 1 p.w.KAS skutek wygaśnięcia stosunków pracy lub służbowych w przypadku nieotrzymania przez osoby zatrudnione w jednostkach KAS i osoby pełniące służbę w jednostkach KAS pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby oraz odmowy przyjęcia otrzymanych propozycji. Ustawodawca pozostawił zatem organom autonomiczne prawo do decydowania o tym, czy w ogóle danej osobie złożona zostanie propozycja dalszego zatrudnienia bądź służby, jak i wyboru rodzaju dalszego zatrudnienia. W świetle powyższego, brak jest podstaw do zobowiązania organu do złożenia dotychczasowemu funkcjonariuszowi celnemu propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby, gdyż w tym zakresie ustawodawca pozostawił organom swobodę wyboru. Stanowisko to znalazło potwierdzenie w uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 lipca 2019 r., sygn. akt I OPS 1/19. W uzasadnieniu tej uchwały Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że "pwKAS wprowadziły trzy rodzaje rozwiązań prawnych dotyczących zmiany stosunku służbowego dotychczasowych funkcjonariuszy Służby Celnej w stosunek służbowy lub stosunek pracy w Służbie Celno-Skarbowej powołanej w celu przeprowadzenia reformy szeroko rozumianej administracji skarbowej. Pierwsze rozwiązanie można określić jako kontynuację stosunku służbowego. Zachodzi ona w następstwie złożenia przez właściwy organ propozycji pełnienia służby na nowych warunkach jej pełnienia (zgodnie z art. 165 ust. 7 w zw. z art. 169 ust. 4 zd. 1 pwKAS). Przy tym ustawodawca wyraźnie stanowi w tym drugim przepisie, że propozycja pełnienia służby w Służbie Celno-Skarbowej następuje w drodze decyzji administracyjnej ustalającej warunki pełnienia służby. Drugie rozwiązanie polega natomiast na wygaśnięciu dotychczasowego stosunku służbowego. Następuje ono w wyniku niezłożenia funkcjonariuszowi propozycji dalszego zatrudnienia lub w przypadku niezaakceptowania przez niego propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby w określonym przez prawo terminie (zgodnie z art. 170 ust. 1 pkt 1 i 2 pwKAS). W takim przypadku dochodzi do wygaśnięcia stosunku służbowego funkcjonariusza, które traktuje się jak zwolnienie ze służby. (...) Trzecie rozwiązanie z kolei polega na przekształceniu dotychczasowego stosunku służbowego w stosunek pracy na skutek złożenia dotychczasowemu funkcjonariuszowi propozycji zatrudnienia na podstawie umowy o pracę i jej przyjęcia". W powołanej uchwale Naczelny Sąd Administracyjny stanął również na stanowisku, że złożona funkcjonariuszowi celnemu propozycja zatrudnienia na nowych warunkach w ramach pracowniczego stosunku zatrudnienia i propozycja nowych warunków pełnienia służby przed jej przyjęciem - z uwagi na ich charakter, nie stanowi decyzji administracyjnej w rozumieniu przepisów k.p.a., o której mowa w art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a., ani też innego niż decyzja czy postanowienie aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczącej uprawnienia lub obowiązku wynikającego z przepisu prawa, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Zatem skoro propozycja nie jest decyzją, ani żadnym z aktów lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., to w razie nieprzedstawienia jej funkcjonariuszowi przez organ nie może być objęta skargą na bezczynność tego organu, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., a także o której mowa w art. 3 § 2 pkt 9 p.p.s.a. Zgodnie bowiem z art. 3 § 2 pkt 9 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego k.p.a. oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI Ordynacji podatkowej oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Z wyżej przedstawionego stanowiska wynika, że postępowanie dotyczące złożenia funkcjonariuszowi, na podstawie art. 165 ust. 7 pwKAS, propozycji określającej nowe warunki pełnienia służby, nie jest postępowaniem, do którego stosuje się przepisy k.p.a., ani postępowaniem, do którego stosuje się przepisy Ordynacji podatkowej. Ustawa p.w.KAS nie stanowi, by do spraw związanych ze złożeniem pisemnej propozycji przez Dyrektora IAS miały zastosowanie przepisy tychże ustaw. W sytuacji, gdy prawodawca wprost powiązał z brakiem przedstawienia funkcjonariuszowi pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby skutki prawne polegające na wygaśnięciu stosunku służbowego funkcjonariusza, to brak przedstawienia tejże propozycji nie może być oceniany w kategoriach bezczynności, albowiem jest sposobem działania przewidzianym przez ustawodawcę, z woli którego - wprost wyrażonej w art. 170 ust. 1 pkt 1 pwKAS - rodzi skutki materialnoprawne w postaci wygaśnięcia stosunku służbowego. Skoro więc żądana przez skarżącego kasacyjnie czynność organu w postaci przedstawienia propozycji służby nie mieści się w katalogu spraw określonych w art. 3 § 2 pkt 8 i 9 p.p.s.a., a właściwość sądu administracyjnego nie wynika w tej sprawie również z żadnego przepisu szczególnego (art. 3 § 3 p.p.s.a.), to skarga na bezczynność w tym zakresie nie może skutkować merytorycznym jej rozpatrzeniem. Jak wskazano natomiast wyżej, przedmiotem skargi nie była bezczynność organu w wydaniu decyzji o wygaśnięciu stosunku służbowego na skutek nieprzedstawienia żadnej propozycji dla skarżącej. W tym stanie rzeczy, Sąd I instancji rozpoznał skargę z naruszeniem art. 58 § 1 pkt 1 i art. 151 p.p.s.a. Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 189 p.p.s.a. w zw. z art. art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i odrzucił skargę. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a.