IV SA/Wa 1446/17

Dnia 4 grudnia 2017 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Anita Wielopolska Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Golat Sędzia WSA Anna Sękowska (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym 4 grudnia 2017 roku w trybie uproszczonym sprawy ze skargi [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] na postanowienie Ministra Energii z [...] marca 2017 r. nr [...] w przedmiocie negatywnego zaopiniowania wniosku o wydanie pozwolenia na wznoszenie i wykorzystanie sztucznych wysp, konstrukcji i urządzeń w polskich obszarach morskich I. uchyla zaskarżone postanowienie; II. zasądza od Ministra Energii na rzecz [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] kwotę 100 zł (sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Minister Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej zwrócił się pismem z [...] listopada 2016 r. do Ministra Energii (dalej także: Minister, Organ) o zaopiniowanie wniosku inwestora [...][...] Sp. z o.o. (dalej: Spółka, Strona, Skarżąca) dotyczącego wydania pozwolenia na wznoszenie i wykorzystywanie sztucznych wysp, konstrukcji i urządzeń w polskich obszarach morskich dla przedsięwzięcia: "Zespół morskich farm wiatrowych o maksymalnej łącznej zainstalowanej mocy [...] MW oraz infrastruktura techniczna pomiarowo - badawcza i serwisowa związana z etapem przygotowawczym, realizacyjnym i eksploatacyjnym" (dalej także: Przedsięwzięcie), zgodnie z art. 23 ust. 2 ustawy z 21 marca 1991 r. o obszarach morskich Rzeczypospolitej Polskiej i administracji morskiej (Dz. U. z 2013 r. poz. 934, ze zm.; dalej: u.o.m.). Celem Przedsięwzięcia jest wytwarzanie energii elektrycznej, która będzie poprzez system podmorskich kabli energetycznych i stacji transformatorowych wprowadzona do Krajowego Systemu Elektroenergetycznego lub do Międzynarodowego Systemu Elektroenergetycznego. Cel ten miałby być zrealizowany poprzez budowę i eksploatację zespołu morskich farm wiatrowych o maksymalnej łącznej mocy [...] MW oraz infrastruktury technicznej, pomiarowo - badawczej oraz serwisowej, zlokalizowanego na Morzu Bałtyckim w granicach polskiej wyłącznej strefy ekonomicznej. Postanowieniem z [...] stycznia 2017 r. znak: [...], wydanym na podstawie art. 106 § 5 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. 2017 poz. 1257; dalej: k.p.a.) oraz art. 23 ust. 2 u.o.m., Minister Energii negatywnie zaopiniował wniosek Spółki o wydanie pozwolenia na wznoszenie i wykorzystywanie sztucznych wysp, konstrukcji i urządzeń w polskich obszarach morskich dla przedsięwzięcia "Zespół morskich farm wiatrowych o maksymalnej łącznej zainstalowanej mocy [...] MW oraz infrastruktura techniczna pomiarowo - badawcza i serwisowa związana z etapem przygotowawczym, realizacyjnym i eksploatacyjnym". Minister zaznaczył, że Spółka nie określiła, w jaki sposób zrealizowany zostanie system połączeń wewnętrznych, wskazując iż na obecnym etapie projektu nie można określić szczegółowych parametrów kabli, m.in. z uwagi na "nieznaną moc znamionową docelowo projektowanych turbin". Jego zdaniem, takie stanowisko przemawia za negatywną opinią projektu z uwagi na bezpieczeństwo energetyczne Polski. Ponadto Minister powołał się na dokument o nazwie "Krajowy plan działania w zakresie energii ze źródeł odnawialnych", który określa cel w zakresie udziału energetyki odnawialnej w miksie energetycznym do roku 2020 r., tj. osiągnięcia co najmniej 15% udziału energii odnawialnej w końcowym zużyciu energii brutto. Minister ocenił, że energetyka wiatrowa w najwyższym stopniu wyprzedza założone w Krajowy Plan Działania (KPD) cele dotyczące produkcji energii elektrycznej., a wymagany do 2020 roku. poziom został już przez nie w skali kraju osiągnięty. Stąd też brak jest podstaw do dalszego rozwijania energetyki wiatrowej, natomiast w celu realizacji założeń KPD należy położyć nacisk na pozostałe sposoby pozyskiwania energii odnawialnej. Kolejnym argumentem przemawiającym za udzieleniem negatywnej opinii przez Ministra była okoliczność braku możliwości jednoznacznego ustalenia na podstawie przekazanego wniosku z 2013 r. czy przedsięwzięcie będzie realizowane poza morskimi wodami wewnętrznymi i morzem terytorialnym Rzeczypospolitej Polskiej, zgodnie z wymogiem art. 23 ust. 1a u.o.m. Wnioskiem z [...] lutego 2017 r. Spółka zwróciła się o ponowne rozpatrzenie sprawy. We wniosku wskazano, że planowana realizacja Przedsięwzięcia wpisuje się m.in. w planowany rozwój wykorzystania odnawialnych źródeł energii w Polsce oraz politykę energetyczną do 2030 r. Zaznaczono, że na obecnym etapie nie jest możliwe szczegółowe określenie wpływu planowanego Przedsięwzięcia na bezpieczeństwo energetyczne państwa oraz interes gospodarki narodowej, a jednocześnie zastrzeżenia Ministra Energii dotyczące przyłączenia Przedsięwzięcia do Krajowej Sieci Elektroenergetycznej poprzez system połączeń wewnętrznych uznał za niezasadne. Postanowieniem z [...] marca 2017 r. nr [...] Minister Energii utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Spółka złożyła skargę na rozstrzygnięcia Ministra Energii do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w [...], wnosząc o uchylenie obu postanowień w całości. W skardze podniesiono zarzuty: 1. nieważności przedmiotowych postanowień poprzez powtórne wydanie opinii w kwestii rozstrzygniętej funkcjonującą w obiegu prawnym ostateczną opinią pozytywną Ministra Gospodarki z [...] czerwca 2013 r.; 2. naruszenia art. 23 u.o.m. poprzez mylną interpretację tego przepisu i przekroczenie kompetencji przy wydawaniu opinii;  3. brak wskazania konkretnych zagrożeń oraz powiązania ich z obowiązującymi przepisami prawa (naruszenie art. 23 ust. 3 i 4 u.o.m.); 4. odwołania się do dokumentów takich jak Krajowy Plan Działania, który to dokument nie stanowi obowiązującego prawa, podczas gdy występowanie zagrożeń określonych w ust. 2 art. 23 u.o.m. stwierdza się na podstawie przepisów, a KPD nie jest obowiązującym prawem; 5. błędnej interpretacji prawa, że Minister Energii "nie ma możliwości wydania pozytywnej opinii dla inwestycji wykraczającej poza okres obowiązywania przedmiotowego planu", podczas gdy u.o.m. ani inne ustawy nie uzależniają możliwości składania wniosków o wydanie pozwolenia od terminów wskazanych w przepisach prawa, a tym bardziej w Krajowym Planie Działania lub innych dokumentach, niestanowiących obowiązujących przepisów prawa; 6. wydania opinii negatywnej w związku z potencjalnymi zagrożeniami dla racjonalnej gospodarki złożami kopalin, podczas gdy zagrożenie musi być realne i konkretne oraz wyraźnie wskazane w opinii w oparciu o przepisy powszechnie obowiązującego prawa; 7. wydania opinii w zakresie wykraczającym poza określony przepisami ustawy o działach administracji rządowej, w szczególności w zakresie stwierdzenia o zagrożeniu dla interesu gospodarki narodowej oraz czy przedsięwzięcie znajduje się poza morskimi wodami wewnętrznymi oraz morzem terytorialnym podczas gdy w kompetencji Ministra Energii leżą wyłącznie sprawy energii, surowców energetycznych i paliw (art. 7a ust. 1 i 2 ustawy o działach administracji rządowej); 8. naruszenia zasady zaufania obywateli do organów państwa oraz zasady praworządności albowiem postanowieniem z [...] października 2016 roku Minister Energii zaopiniował pozytywnie wniosek innego inwestora, wskazując m.in., że "realizacja projektu wpisuje się w planowany rozwój wykorzystania OZE w Polsce", tymczasem w niniejszej sprawie opinia Ministra Energii jest negatywna, chociaż nie zmienił się stan prawny ani stan faktyczny od daty wydania przez Ministra pozytywnej opinii; 9. naruszenia art. 7 ust. 8d ustawy Prawo energetyczne poprzez nieuprawnione żądanie określenia warunków przyłączenia do Krajowego Systemu Elektroenergetycznego podczas gdy do wniosku o przyłączenie do sieci trzeba przedłożyć pozwolenie na wznoszenie i wykorzystywanie sztucznych wysp/ konstrukcji i urządzeń a rozpatrzenie wniosku o określenie warunków przyłączenia następuje na późniejszym etapie i wymaga sporządzenia przez PSE ekspertyzy wpływu przyłączanych urządzeń na sieć; 10. naruszenie art. 6 k.p.a. to jest zasady, że organy administracji publicznej działają na podstawie i w granicach przepisów prawa; 11. naruszenia art. 8 k.p.a. to jest zasady prowadzenia postępowania administracyjnego w taki sposób, aby pogłębić zaufanie do organów państwa, 12. naruszenie art. 124 k.p.a., zgodnie z którym postanowienie powinno zawierać powołanie podstawy prawnej tymczasem w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia brak jest przywołania adekwatnej podstawy prawnej, w szczególności przepisów powszechnie obowiązujących. W odpowiedzi na skargę Minister Energii wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest uzasadniona, bowiem Minister Energii dopuścił się naruszenia przepisów prawa procesowego w sposób, który może mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Kluczową kwestią jest pominięcie przez Ministra Energii podnoszonej przez Skarżącego okoliczności, że kwestie objęte zaskarżonym postanowieniem zostały już rozstrzygnięte prawomocnym postanowieniem Ministra Gospodarki z dnia [...] czerwca 2013 r. Zważyć należy, że Minister Energii nie odniósł się do tych twierdzeń. W aktach znajduje się jednak odpis postanowienia Ministra Gospodarki z dnia [...] marca 2013 r., znak [...] pozytywnie opiniujące wniosek oraz postanowienie Ministra Gospodarki z dnia [...] czerwca 2013 r., znak [...] utrzymujące w mocy postanowienie z dnia [...] marca 2013 r. W tej zatem sytuacji, zważywszy że stosownie do ustawy z dnia 4 września 1997 r. o działach administracji rządowej (Dz. U. z 2016 r. poz. 543 ze zm.), przed dniem [...] stycznia 2015 r. dział energetyka znajdowała się w zakresie działu gospodarka, a nadto obowiązek opiniowania w zakresie energii wprowadzony został w u.o.m. z dniem [...] marca 2016 r., gdyż wcześniej ustawa przewidywała jedynie opiniowanie w zakresie gospodarki, nie można wykluczyć, że przynajmniej co do część kwestii znajdujących się obecnie w gestii Ministra Energii, zostało już wydane prawomocne rozstrzygnięcie, tj. postanowienie Ministra Gospodarki z dnia [...] czerwca 2013 r. Stąd ponownie rozpatrując sprawę Minister Energii uzyska oryginał wskazanego postanowienia, zbada czy postanowienie to funkcjonuje w obrocie prawnym i przeanalizuje zawarte w nim zapisy w kontekście obowiązujących przepisów prawa oraz dokona wyczerpującej oceny czy i które kwestie zostały już rozstrzygnięte we wspomnianym postanowieniu. Poczynionym ustaleniom Minister da wyraz w uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia, wskazując podstawę faktyczną oraz prawną tych ustaleń. Sąd zwraca w tym miejscu uwagę, że ustawa z dnia [...] lutego 2016 r. o zmianie ustawy o działach administracji rządowej i niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2016 r. poz. 266 ze zm.) w art. 2 pkt 1 wprowadziła do art. 23 ust. 2 ustawy wymóg zaopiniowania przez Ministra Energii przedsięwzięcia dotyczącego wznoszenia lub wykorzystywania sztucznych wysp, konstrukcji i urządzeń w polskich obszarach morskich w sprawie o wydanie pozwolenia ustalającego lokalizację tego przedsięwzięcia i warunki wykorzystywania tychże obiektów. Ustawa ta weszła w życie w dniu 17 marca 2016 r. (art. 41 tej ustawy) i nie zawiera przepisów przejściowych, jeżeli chodzi o prowadzone w dniu jej wejścia w życie postępowania o wydanie pozwolenia z art. 23 ust. 1 ustawy. Wobec tego wymóg zaopiniowania przez Ministra Energii odnosi się do wszystkich będących w toku spraw o wydanie pozwolenia z art. 23 ust. 1 u.o.m.. Obszar kompetencji Ministra Energii obejmuje następujące działy administracji rządowej: energia i gospodarka złożami kopalin (§ 1 ust. 2 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów w sprawie szczegółowego działania Ministra Energii z dnia 9 grudnia 2015 r. - Dz. U. z 2015 r. poz. 2087). Jak wynika z przepisów art. 7a ustawy z dnia 4 września 1997 r. o działach administracji rządowej (Dz. U. z 2016 r. poz. 543 ze zm.) dział energia obejmuje sprawy energii, surowców energetycznych i paliw, w szczególności polityki energetycznej państwa oraz udziału w kształtowaniu polityki energetycznej Unii Europejskiej, rynków energii, surowców energetycznych i paliw, efektywności energetycznej, rozwoju i wykorzystania odnawialnych źródeł energii oraz energii jądrowej na potrzeby społeczno-gospodarcze, bezpieczeństwa energetycznego kraju, w tym bezpieczeństwa dostaw energii, surowców energetycznych i paliw; infrastruktury energetycznej, w tym funkcjonowania systemów energetycznych, z uwzględnieniem zasad racjonalnej gospodarki i potrzeb bezpieczeństwa energetycznego kraju, inicjowania, koordynowania i nadzorowania współpracy międzynarodowej w dziedzinie energii, surowców energetycznych i paliw oraz udział w pracach organów Unii Europejskiej. Minister właściwy do spraw energii sprawuje nadzór nad Prezesem Wyższego Urzędu Górniczego. Z powyższego wynika, że opiniowanie Ministra Energii w zakresie tego działu administracji może odnosić się do takich zagrożeń jak wymienione w art. 23 ust. 3 pkt 2 i 3 ustawy, tj. interesu gospodarki narodowej, bezpieczeństwa państwa (do którego można zaliczyć także bezpieczeństwo energetyczne, bezpieczeństwo dostaw energii elektrycznej, bezpieczeństwo pracy sieci elektroenergetycznej - art. 3 pkt 16, 16a, 16b ustawy z dnia 10 kwietnia 1997 r. - Prawo energetyczne - Dz. U. z 2017 r. poz. 220 ze zm.). Z kolei, jak wynika z przepisu art. 11a ustawy o działach administracji rządowej dział gospodarka złożami kopalin obejmuje sprawy: prowadzenia, w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw środowiska, racjonalnej gospodarki złożami węglowodorów, węgla brunatnego, węgla kamiennego, siarki rodzimej, soli kamiennej, soli potasowej, soli potasowo-magnezowej, w obszarze objętym wydobyciem; uzgadniania koncesji na wydobywanie udzielanych przez ministra właściwego do spraw środowiska, w zakresie kopalin objętych własnością górniczą Skarbu Państwa; współpracy w nadzorze nad wydobywaniem kopalin, o których mowa wyżej, kwalifikacji w zakresie górnictwa. Z powyższego wynika, że opiniowanie Ministra Energii w zakresie tego działu administracji może odnosić się do takich zagrożeń jak wymienione w art. 23 ust. 3 pkt 1 ustawy, tj. dotyczących racjonalnej gospodarki złożami kopalin (w tym i kopalnymi surowcami energetycznymi), w szczególności górniczej (art. 1 ust. 1 pkt 2 i art. 8 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. - Prawo geologiczne i górnicze - Dz. U. z 2016 r. poz. 1131 ze zm.). Przy tym zwrócić należy uwagę, że rolą organów opiniujących jest – stosownie do art. 23 ust. 4 u.o.m. – wskazanie na podstawie przepisów odrębnych wystąpienia zagrożeń, o których mowa w ust. 3, lub określenie szczegółowych warunków i wymagań, o których mowa w ust. 5. Ponownie rozpatrując sprawę zatem Minister Energii zbada czy i w jakim zakresie kwestie należące obecnie do jego działu były już przedmiotem uzgodnienia poczynionego postanowieniem Ministra Gospodarki z dnia [...] czerwca 2013 r., a w razie ustalenia, że w sprawie wystąpiła konieczność dokonania (bądź odmowy) uzgodnienia w pozostałych kwestiach, obowiązki swoje wykona stosownie do treści ww. ust. 4 art. 23 u.o.m. Szczególny nacisk winien Minister położyć na kwestie wskazania istniejących zagrożeń o których mowa w ust. 3 w powiązaniu swoich twierdzeń z przepisami prawa, o czym mowa w ustępach: 3, 4 ,5 art. 23 u.o.m. Z przytoczonych wyżej przyczyn, Sąd uznał, że zaskarżone postanowienie zostało wydane bez wszechstronnego i dokładnego wyjaśnienia i rozważenia powyższych okoliczności, co w konsekwencji doprowadziło do naruszenia art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 23 ust. 3 w związku z ust. 4 i 5 u.o.m., a naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd natomiast nie może ocenić poruszanych w skardze kwestii w zakresie zasady praworządności nie znając przesłanek wydania pozytywnej opinii dla innego podmiotu. Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 119 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 718 ze zm.) orzekł, jak w sentencji. O zwrocie skarżącej kosztów postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a