II OSK 2935/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Maria Czapska – Górnikiewicz po rozpoznaniu w dniu 5 grudnia 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 21 lipca 2017 r. sygn. akt II SA/Gl 576/17 w sprawie ze sprzeciwu A. S. na decyzję Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach z dnia [...] czerwca 2017 r. nr [...] w przedmiocie zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego oddala skargę kasacyjną. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 21 lipca 2017 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił sprzeciw A. S. na decyzję Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2017 r. w przedmiocie zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego. W uzasadnieniu powyższego wyroku Sąd pierwszej instancji wskazał, że postanowieniem z dnia [...] października 2016 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Zabrzu odmówił wszczęcia postępowania w sprawie zmiany sposobu użytkowania nieruchomości przy ul. [...], które to rozstrzygnięcie zostało następnie uchylone przez organ odwoławczy postanowieniem z dnia [...] listopada 2016 r. Ponownie rozpoznając sprawę, decyzją z dnia [...] marca 2017 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 105 § 1 K.p.a. umorzył postępowania w sprawie zmiany sposobu użytkowania budynku mieszkalnego jednorodzinnego, zlokalizowanego przy ul. [...] (działka nr [...]) na hotel robotniczy – bez dopełnienia obowiązku, o którym mowa w art. 71 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1332 ze zm. – zwanej dalej Prawem budowlanym). Organ ustalił, że układ ścian i pomieszczeń jest zgodny z projektem budowlanym zatwierdzonym decyzją z dnia [...] marca 1998 r., natomiast fakt udostępnienia budynku mieszkalnego osobom trzecim w celu zaspokojenia ich potrzeb mieszkaniowych, nie może świadczyć o zmianie sposobu użytkowania obiektu na hotel robotniczy, gdyż nie wiąże się to z podjęciem innej działalności lub zaniechaniem dotychczasowej wynikającej z przeznaczenia budynku. Nie doszło również do zmiany kategorii zagrożenia pożarowego, a podnajem pokoi nie mieści się też w pojęciu usług hotelarskich. Państwowa Straż Pożarna w Zabrzu poinformowała pismem z dnia 16 marca 2017 r. o braku podstaw do przeprowadzenia czynności kontrolno – rozpoznawczych w zakresie obiektów mieszkalnych. Decyzją z dnia [...] czerwca 2017 r. Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego – po rozpatrzeniu odwołania A. B. – na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji w całości i przekazaniu sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania. Jak wyjaśnił organ odwoławczy, zwrócił się on do Śląskiego Wojewódzkiego Komendanta Państwowej Straży Pożarnej o wyjaśnienie kwestii związanych z bezpieczeństwem pożarowym, w związku z czym pismem z dnia 1 czerwca 2017 r. uzyskał odpowiedź, że oba budynki winny być zakwalifikowane do kategorii zagrożenia ludzi ZL V, bowiem okresowo przebywają tam osoby trzecie, pozostając na noc, często niezaznajomione z układem komunikacyjnym (warunkami ewakuacji). Zdaniem organu odwoławczego zmiana kategorii zagrożenia ludzi jest zaś zmianą w zakresie warunków bezpieczeństwa pożarowego, o której mowa w art. 71 ust. 1 Prawa budowlanego, stąd też umorzenie postępowania nastąpiło przedwcześnie, gdyż należy przeprowadzić postępowanie z art. 71a tej ustawy. Sprzeciw od powyższej decyzji wniosła A. S., domagając się jej uchylenia z powodu naruszenia art. 6, art. 7, art. 15, art. 138 K.p.a. Organ odwoławczy wniósł o oddalenie sprzeciwu. Rozpoznając powyższy sprzeciw, Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał go za nieuzasadniony, gdyż w sprawie zostały spełnione przesłanki z art. 138 § 2 K.p.a., zaś sedno problemu sprowadza się do stwierdzenia, czy doszło do samowolnej zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego w rozumieniu art. 71 ust. 1 Prawa budowlanego. Analizując zaś ten przepis i jego otwarty charakter, Sąd podkreślił, że przedmiotowy budynek został wybudowany jako budynek mieszkalny jednorodzinny, w którym zgodnie z art. 3 pkt 2a Prawa budowlanego, dopuszczalne jest wydzielenie nie więcej niż dwóch lokali mieszkalnych bądź także jednego lokalu użytkowego. Zdaniem Sądu, należy podzielić stanowisko organu odwoławczego, że przedmiotowy obiekt przestał pełnić funkcję mieszkalną. Poprzez przeznaczenie 8 pokoi na wynajem i ustawienie w każdym z nich 3 łóżek, obiekt stanowi budynek zamieszkania zbiorowego jako przeznaczony do okresowego pobytu ludzi. Tego rodzaju obiekt został wymieniony w § 3 pkt 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1422) i nie ma prawnego znaczenia fakt, że w przedmiotowym obiekcie nie są świadczone usługi hotelarskie. Hotel stanowi jedynie rodzaj budynku zamieszkania zbiorowego, który został przykładowo wymieniony w § 3 pkt 5. Różnicowanie budynków mieszkalnych od budynków zamieszkania zbiorowego nastąpiło w związku ze zróżnicowaniem wymogów, jakie powinny one spełniać na gruncie ww. rozporządzenia, a zwłaszcza z uwagi na bezpieczeństwo pożarowe. W świetle § 207 ust. 1 i § 209 ust. 2 rozporządzenia budynki mieszkalne są zaliczane do kategorii ZL IV (pkt 4), zaś zamieszkania zbiorowego – ZL V (pkt 5), o ile przeznaczone są do jednoczesnego przebywania do 50 osób niebędących stałymi użytkownikami. Z mocy § 213 rozporządzenia, wymagania dotyczące klasy odporności pożarowej budynków określone w § 212 rozporządzenia, nie dotyczą budynków mieszkalnych jednorodzinnych do trzech kondygnacji nadziemnych. Wymagania te dotyczą zatem zawsze budynków zamieszkania zbiorowego. Zasadnie zatem organ odwoławczy oparł się na stanowisku Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej co do konieczności zakwalifikowania przedmiotowego budynku do kategorii zagrożenia ludzi ZL V ze względu na przebywanie w nim okresowo osób trzecich. W istocie nie chodzi o oparcie się na opinii biegłego w rozumieniu art. 84 § 1 K.p.a. ani też o ocenę materiału dowodowego, lecz o prawidłową analizę przepisów techniczno – budowlanych. Organ miał możliwość samodzielnej analizy stanu prawnego, lecz nie jest uchybieniem powołanie się na stanowisko organu specjalistycznego. Nie ma też żadnego znaczenia fakt, czy wynajem pokoi winien być objęty nadzorem sanitarnym. Pojęcia "budynek zamieszkania zbiorowego" oraz "budynek mieszkalny jednorodzinny" mają różne znaczenie prawne na gruncie przepisów techniczno – budowlanych, a zmiana kategorii zagrożenia ludzi oznacza zmianę warunków bezpieczeństwa pożarowego, o której mowa w art. 71 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Sposób wykonywania prawa własności podlega natomiast ograniczeniu zgodnie z art. 140 K.c. w zw. z art. 64 ust. 3 Konstytucji RP. W tym stanie rzeczy, prawidłowo organ odwoławczy uchylił decyzję organu I instancji i przekazał sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia celem wdrożenia trybu z art. 71a Prawa budowlanego. Organ odwoławczy nie był natomiast władny do wydania rozstrzygnięć w tym trybie, gdyż doszłoby do naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania z art. 15 K.p.a. Jak zauważył Sąd, zasady praworządności (art. 6 K.p.a.) i prawdy obiektywnej (art. 7 K.p.a.), przemawiają za trafnością zaskarżonej decyzji. Ponieważ obowiązkiem organów jest ingerencja w sposób wykonywania prawa własności w przypadku możliwości wystąpienia zagrożenia pożarowego, także z uwagi na bezpieczeństwo mienia i życia dla właścicieli nieruchomości sąsiednich, oznacza to posiadanie przez nich interesu prawnego w rozumieniu art. 28 K.p.a., stwarzającego legitymację do żądania wszczęcia postępowania na gruncie Prawa budowlanego. Sąd nie podzielił wreszcie zarzutów niewłaściwego zastosowania art. 138 § 2 K.p.a. Z powyższych przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił sprzeciw na podstawie art. 64 e w zw. z art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm. – zwanej dalej P.p.s.a.). Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła A. S., zaskarżając go w całości i zarzucając mu: 1. naruszenie prawa materialnego, a to art. 3 pkt 2a, art. 71a ust. 1 w zw. z art. 71 ust. 1 pkt 2 Prawa budowanego przy zastosowaniu § 3 pkt 5, § 207 ust. 1 i 2, § 209 ust. 2, § 213, § 212 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie poprzez ich błędną wykładnię, opierającą się na przyjęciu poglądu, iż przepisy prawa bezwzględnie obowiązujące reglamentują ilość osób zamieszkujących w budynku mieszkalnym jednorodzinnym, tj. na przesłance wynikającej z art. 174 pkt 1 P.p.s.a., 2. naruszenie prawa materialnego, a to § 16 rozporządzenia z dnia 7 czerwca 2010 r. Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów oraz § 271 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie poprzez w ogóle brak ich zastosowania podczas odkodowywania normy prawnej wynikającej z zastosowania przepisów art. 3 pkt 2a, art. 71 a ust. 1 w zw. z art. 71 ust. 1 pkt 2 Prawa budowanego przy zastosowaniu § 3 pkt 5, § 207 ust. 1 i 2, § 209 ust. 2, § 213, § 212 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, tj. na przesłance wynikającej z art. 174 pkt 1 P.p.s.a., 3. naruszenie przepisów postępowania, a to art. 28 K.p.a. w zw. z art. art. 145 § pkt 1 lit. c P.p.s.a. poprzez uznanie uczestników za strony niniejszego postępowania, tj. na przesłance wynikającej z art. 174 pkt 2 P.p.s.a. Wskazując na powyższe zarzuty, strona skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i o uchylenie decyzji z dnia [...] czerwca 2017 r. względnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania, zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego. Nadto skarżąca oświadczyła, że zrzeka się rozprawy w postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym. Pismem z dnia 10 listopada 2017 r. skarżąca uzupełniła skargę kasacyjną poprzez złożenie umów najmu, protokołu zdawczo-odbiorczego i pisma Komendanta Wojewódzkiej Państwowej Straży Pożarnej z dnia 23 października 2017 r. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stwierdzić przede wszystkim trzeba, że zgodnie z art. 181 § 1 P.p.s.a.: "Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na rozprawie w składzie trzech sędziów, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej". Natomiast skargę kasacyjną od wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego oddalającego sprzeciw od decyzji Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje na posiedzeniu niejawnym (art. 181 § 2a P.p.s.a.) i orzeka w składzie jednego sędziego (§ 3 in principio) . Oceniając wniesioną kasację w granicach określonych treścią art. 183 § 1 P.p.s.a. i nie dostrzegając przy tym przesłanek nieważności postępowania, o których mowa w § 2 tego przepisu, stwierdzić należało, że skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Podkreślić trzeba, że "rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego" (art. 64e P.p.s.a.). Przewidziana w art. 138 § 2 K.p.a. możliwość przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji jest wyjątkiem od zasady merytorycznego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy. Organ odwoławczy może zatem uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie (art. 138 § 2 K.p.a.). Powyższe uwagi stają się o tyle istotne na gruncie niniejszej sprawy, że autor kasacji nie podniósł w niej zarzutu naruszenia art. 138 § 2 K.p.a., co już samo w sobie znacząco ograniczyło możliwości przeprowadzenia kontroli kasacyjnej. Zamiast tego skarżąca wskazała na szereg przepisów prawa materialnego, zmierzających do wykazania, że nie doszło w sprawie do zmiany sposobu użytkowania przedmiotowego budynku. Przesądzenie tej kwestii jednak na obecnym etapie postępowania jest co najmniej przedwczesne. Na obecnym etapie postępowania, przy uwzględnieniu wprowadzonych zmian ustawowych wyżej wskazanych co do zakresu kontroli sądu sedno problemu w niniejszej sprawie nie sprowadzało się do stwierdzenia, czy doszło do samowolnej zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego, ale czy zostały wypełnione przesłanki z art. 138 § 2 K.p.a. W okolicznościach niniejszej sprawy stwierdzić trzeba, iż rację miał Sąd pierwszej instancji, akceptując stanowisko organu II instancji, że umorzenie postępowania administracyjnego przez organ I instancji wobec zmiany kategorii zagrożenia ludzi było niezasadne. Stan faktyczny sprawy, a przede wszystkim zmiana wykorzystania przedmiotowego budynku na – jak przyznała sama skarżąca – hotel robotniczy w świetle § 3 pkt 5, § 207 - § 209 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie prowadzi do konkluzji o zmianie kategorii zagrożenia ludzi. Organ I instancji winien tę okoliczność ocenić w świetle przesłanek z art. 71 Prawa budowlanego i ewentualnie przeprowadzić postępowanie z art. 71a Prawa budowlanego, na co trafnie wskazywał Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w konkluzjach swojej decyzji. Z tych też przyczyn wyniki kontroli Sądu pierwszej instancji były prawidłowe, a wyrok odpowiadał prawu. W tym stanie sprawy jako niezasadne należało ocenić zarzuty kasacji dotyczące naruszenia art. 3 pkt 2a, art. 71a ust. 1 w zw. z art. 71 ust. 1 pkt 2 Prawa budowanego przy zastosowaniu § 3 pkt 5, § 207 ust. 1 i 2, § 209 ust. 2, § 213, § 212 rozporządzenia oraz § 16 i § 271 w.w. rozporządzenia (punkt 1 i 2 kasacji). Odnośnie zarzutu strony skarżącej dotyczącego naruszenie art. 28 K.p.a. w zw. z art. art. 145 § pkt 1 lit. c P.p.s.a. opisanego w punkcie 3 kasacji, podzielić należało stanowisko Sądu pierwszej instancji, że sposób wykonywania prawa własności mogący (potencjalnie) sprowadzić zagrożenie na nieruchomości sąsiednie uzasadnia udział ich właścicieli w niniejszym postępowaniu. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.