II SA/Gl 444/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Matan, Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski (spr.), Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska, Protokolant Agnieszka Jurczak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 września 2016 r. sprawy ze skargi I. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy terenu oddala skargę. Wnioskiem z 28 października 2011 r. inwestor I. G. zwróciła się do Prezydenta Miasta B. o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji - budowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego. Inwestycja miała być realizowana w B. na działce nr 1 obręb [...]. W toku postępowania organ administracji wydał decyzję odmawiającą ustalenia warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji, jednak w wyniku odwołania inwestora decyzja ta została decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z [...] r. uchylona i przekazana do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Kolejną decyzją z dnia [...] r. nr [...] Prezydent Miasta B. ustalił warunki zabudowy dla wnioskowanej inwestycji. Warunki te dotyczyły m.in. wielkości powierzchni zabudowy, szerokości i wysokości elewacji frontowej, geometrii dachu. Na powyższą decyzję odwołanie wniósł T. Z. W odwołaniu zarzucił decyzji błędne ustalenie obszaru analizowanego, naruszenie konstytucyjnej zasady ochrony własności oraz naruszenie przepisów postępowania w zakresie postępowania wyjaśniającego uzasadniania rozstrzygnięcia. Odnośnie błędnego ustalenia obszaru analizowanego odwołujący wskazał, że § 3 ust. 2 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26.08.2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588) określa jedynie minimalną granicę wyznaczania obszaru analizowanego, jednak z orzecznictwa sądów administracyjnych wynika, że niedopuszczalne jest takie rozszerzanie obszaru analizowanego, aby znaleźć działkę analogicznie zabudowaną jak wnioskowana. Odwołujący zarzucił również naruszenie art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2012 r., poz. 647), zwanej dalej u.p.z.p. uzasadniając zarzut wskazał, że działka 1 nie ma dostępu do ulicy [...] co potwierdza ustanowienie drogi koniecznej do ulicy [...]. Jego zdaniem oznacza to, że przy ocenianiu zasady dobrego sąsiedztwa nie powinny być brane pod uwagę budynki przy ulicy [...]. Podniósł także, że błędnie zinterpretowano sformułowanie ustawy "z tej samej drogi publicznej" ponieważ zabudowa przy ulicach [...], [...] oraz [...] stanowią niezależne od siebie struktury urbanistyczne. Odwołujący podniósł także, że nieruchomość zabudowana budynkiem oznaczonym jako [...]jest samowolą budowlaną, dlatego również nie powinna być brana pod uwagę. Odwołujący wskazał także, że część działki 1 znajduje się w obszarze Parku Krajobrazowego [...], a wcześniej obowiązujący plan zagospodarowania przestrzennego wykluczał ten teren spod inwestowania. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z [...] r. nr [...] utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Skargę na tę decyzję do tutejszego Sądu złożył T. Z. Podtrzymał w niej zasadniczo swą argumentację podniesioną uprzednio w odwołaniu. Wskazał przede wszystkim, iż nadmiernie został rozszerzony obszar analizowany. W jego cenie przyjęty dla ustalenia dobrego sąsiedztwa budynek oznaczony numerem [...]nie ma dostępu bezpośredniego do ulicy [...], ponieważ ma on dostęp jedynie od strony ulicy [...]. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. wniosło o oddalenie skargi i podtrzymało swoje stanowisko z zaskarżonej decyzji. W odpowiedzi na skargę pełnomocnik uczestniczki postępowania, również wniósł o oddalenie skargi a jako jej uzasadnienie przytoczył argumentację Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. Tutejszy Sąd wyrokiem z dnia 13 marca 2014 r. sygn. II SA/Gl 1632/13 uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta B. Skład orzekający wskazał, iż w celu spełnienia wymagań z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym należało w sprawie wykazać, że przy ulicy [...] znajduje się działka zabudowana w sposób umożliwiający określenie wymagań dla nowej zabudowy. Takiej działki natomiast brak, bowiem najbliższa zabudowa mieszkaniowa zlokalizowana jest na działce nr 2 posiadającej dojazd od ulicy [...] i znajduje się poza obszarem analizy w odległości 185 m, a więc znacznie przewyższającej promień analizy. Sąd nie podzielił stanowiska organów administracji, że ulice [...], [...], [...] są tożsame z ulicą [...], a w związku z tym zabudowa znajdująca się przy tych ulicach stanowi tzn. "dobre sąsiedztwo", o którym mowa w art., 61 ust, 1 pkt 1 ustawy dla wnioskowanej inwestycji. Istotnie w najbliższym sąsiedztwie terenu objętego wnioskiem znajdują się budynki wolnostojące ale dostępne z ulicy [...] i ulicy [...], które są niezależne, niepołączone bezpośrednio i oddzielone od siebie skarpą i pasem terenów zielonych, a więc nie stanowią one dobrego sąsiedztwa dla wnioskowanej inwestycji ponieważ nie tworzą całości urbanistycznej z zabudową przy ulicy [...]. Co do zasady Sąd podziela stanowisko, że o tożsamości drogi publicznej nie przesądza jedynie kwestia jej nazwy, ale z drugiej strony nie można uznać, iż ciąg ulic stanowi jedną drogę publiczną, jeżeli wszystkie ulice zaliczone są do tej samej kategorii dróg publicznych. Sąd zobowiązał wreszcie organy administracji do wyjaśnienia i ustalenia, czy że ulica [...] jest identyczna z ulicą [...] i ulicą [...], a w związku z tym, że zabudowa istniejąca przy tych ulicach może stanowić "dobre sąsiedztwo" dla wnioskowanej inwestycji. Nakazał także odniesienie się do zabudowy przy ulicy [...], która została uwzględniona w analizie cech poszczególnych obiektów (pkt 3 wniosków analizy z 4 marca 2013 r.) przy całkowitym pominięciu tej ulicy i jej zabudowy w zaskarżonej decyzji, a także wykazać sposób ustalenia linii zabudowy. Po przeprowadzeniu ponownie postępowania wyjaśniającego decyzją z dnia [...]r. nr [...] Prezydent Miasta B. odmówił wnioskodawczyni ustalenia warunków zabudowy zgodnie z jej wnioskiem. Przyjął, zgodnie z wytycznymi Sądu, iż front działki stanowi południowa granica działki o długości 35 metrów. W oparciu o te wyliczenia ustalił obszar analizowany o promieniu 105 metrów. Przyjął, że do analizowanego obszaru należy zaliczyć jedynie zabudowania przy ul. [...] (drogi publicznej do której ma dostęp analizowana działka). Stwierdził w związku z tym, że w obszarze analizowanym brak obiektów pozwalających na ustalenie "dobrego sąsiedztwa". Najbliższe tego typu zabudowania znajdują się w odległości 185 m. W pozostałym zakresie stwierdził, że zostały spełnione warunki przewidziane w art. 61 ust. 1 pkt 2-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Odwołanie od tej decyzji złożyła I. G. reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika. Zarzuciła organowi I instancji: - naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez jego błędną wykładnię prowadzącą do przyjęcia, że warunek dostępu co najmniej jednej działki sąsiedniej z tej samej drogi publicznej nie jest spełniony w niniejszej sprawie, - naruszenie art. 64 ust. 1 w związku z art. 56 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez wydanie decyzji odmownej w sytuacji, gdy zamierzenie jest zgodne z przepisami powszechnie obowiązującymi - naruszenie art. 21 ust. 1 i art. 64 Konstytucji RP oraz art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez wydanie decyzji odmownej naruszającej prawo własności oraz zasadę wolności zagospodarowania terenu w sytuacji, gdy zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami prawa powszechnie obowiązującego w związku z czym należało wydać decyzję zgodnie z wnioskiem skarżącej, - naruszenie § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588 ze zm.) poprzez nieprawidłowe wyznaczenie obszaru analizowanego nieuwzględniające okoliczności rozpatrywanej sprawy, - naruszenie art. 6 i art. 7 w związku z art. 12 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego poprzez wydanie decyzji odmownej w sytuacji, gdy organ trzykrotnie wypowiadał się w kierunku zasadności ustalenia warunków zabudowy, - naruszenie art. 80 kodeksu postępowania administracyjnego poprzez naruszenie zasady swobodnej oceny dowodów oraz niepodjęcie wszelkich możliwych czynności w celu wydania rozstrzygnięcia zgodnie z wnioskiem skarżącej. Skarżąca podniosła wreszcie, ze nie doręczono jej części graficznej analizy jak również, że znajdujący się w aktach sprawy załącznik graficzny nie jest opatrzony datą. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] r. nr [...] utrzymało skarżoną decyzję w mocy uznając, iż zarówno sposób przeprowadzenia postępowania jak i wydana w sprawie decyzja odpowiadają prawu. Skargę na tę decyzję do tutejszego Sądu złożyła I. G. reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika. Domagając się uchylenia rozstrzygnięć obu instancji oraz zwrotu kosztów postępowania zarzuciła SKO w B. naruszenie: - art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez jego błędną wykładnię prowadzącą do przyjęcia, że warunek dostępu co najmniej jednej działki sąsiedniej z tej samej drogi publicznej nie jest spełniony w niniejszej sprawie, - art. 64 ust. 1 w związku z art. 56 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 21 ust. 1 i art. 64 Konstytucji RP oraz art. 5 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez utrzymanie w mocy decyzji odmownej naruszającej prawo własności oraz zasadę wolności zagospodarowania terenu w sytuacji, gdy zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami prawa powszechnie obowiązującego w związku z czym należało wydać decyzję zgodnie z wnioskiem skarżącej, - § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588 ze zm.) poprzez nieprawidłowe wyznaczenie obszaru analizowanego nieuwzględniające okoliczności rozpatrywanej sprawy, - art. 7 w związku z art. 80 kodeksu postępowania administracyjnego poprzez naruszenie zasady swobodnej oceny dowodów oraz niepodjęcie wszelkich możliwych czynności w celu wydania rozstrzygnięcia zgodnie z wnioskiem skarżącej, - art. 138 § 1 pkt 1 kodeksu postępowania administracyjnego poprzez utrzymanie skarżonej decyzji w mocy, - art. 153 p.p.s.a. poprzez nieprawidłowe nadanie mocy wiążącej niektórym twierdzeniom zawartym w wyroku WSA. Odpowiadając na skargę organ administracji wniósł o jej oddalenie podtrzymując swą dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz.U. z 2014 r., poz. 1647) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Z brzmienia zaś art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a." wynika, że w przypadku, gdy sąd stwierdzi bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Przy tym z mocy art. 134 § 1 p.p.s.a. tejże kontroli legalności sad dokonuje także z urzędu, nie będąc związany zarzutami i wnioskami powołaną podstawą prawną. Wydanie decyzji o warunkach zabudowy reguluje ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W postępowaniu poprzedzającym tę decyzję (wydawaną wyłącznie na wniosek inwestora) dokonania analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikających z przepisów odrębnych oraz analizy stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji. Decyzja o warunkach zabudowy może zostać wydana po ustaleniu, że zostały łącznie spełnione warunki określone w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 ustawy z 27 marca 2003 r. W celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowani terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy. Z kolei sam sposób wyznaczania obszaru analizowanego, a w zasadzie jego granic określa ust. 2 § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2003 r., Nr 164, poz.). W rozstrzyganej sprawie elementem spornym jest sposób ustalenia tzw. "dobrego sąsiedztwa", które winno pozwolić określić podstawowe parametry zamierzenia. Działka skarżącej nie ma bezpośredniego dostępu do drogi publicznej. Dostęp ten jest zapewniony służebnością drogową, co umożliwia dojazd do działki z ulicy [...]. W ocenie składu orzekającego trafnie organy administracji uznały, iż analiza powinna dotyczyć nieruchomości dostępnych z tej ulicy. Zgodnie bowiem z treścią art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym "wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe [gdy:] co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu". Przyjęcie do analizy zabudowań mieszczących się przy ulicy [...] i [...] było by możliwe, jak stwierdził tutejszy Sąd w wyroku z dnia 13 marca 2014 r. sygn. II SA/Gl 1632/13, w sytuacji gdyby organy stwierdziły, iż ulica [...] jest identyczna z ulicami [...] i [...]. A jak wynika z akt administracyjnych są to drogi różnych kategorii. Do tego "łącznik" ulicy [...] i [...] nie ma statusu drogi publicznej. Zatem ustalenia organów administracji w tym zakresie należy uznać za trafne a zarzuty skargi nieuzasadnione. W konsekwencji organy prawidłowo ustaliły, iż brak jest zabudowanych nieruchomości dostępnych z ulicy [...] (w obszarze analizowanym), które pozwoliły by na wniosek I. G. ustalić podstawowe parametry wnioskowanej zabudowy. Sąd uznaje również, iż sam obszar analizowany został w sprawie wyznaczony w sposób prawidłowy, zgodnie z obowiązującymi przepisami. Nie do końca zrozumiały jest zarzut dotyczący "nadania mocy wiążącej niektórym twierdzeniom zawartym w wyroku WSA". Tutejszy Sąd w wyroku z dnia 13 marca 2014 r. sygn. II SA/Gl 1632/13 wyraźnie stwierdził, że "w postępowaniu ponownym należy więc wyjaśnić i ustalić, że ulica [...] jest identyczna z ulicą [...] i ulicą [...], a w związku z tym, że zabudowa istniejąca przy tych ulicach może stanowić dobre sąsiedztwo dla wnioskowanej inwestycji". Organy administracji, zgodnie z art. 153 p.p.s.a. były zobowiązane wykonać te wytyczne i to zrobiły. Ale nawet jeśli takie wytyczne nie były by udzielone, to na gruncie rozpatrywanej sprawy inna wykładnia art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym była by niedopuszczalna. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Rozpatrując w takim zakresie sprawę Sąd nie dopatrzył się naruszeń skutkujących koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji. W tym stanie rzeczy na mocy art. 151 p.p.s.a. Sąd oddalił skargę.