II SA/Bk 517/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Danuta Tryniszewska-Bytys, Sędziowie sędzia NSA Mieczysław Markowski (spr.), sędzia WSA Małgorzata Roleder, Protokolant st. sekretarz sądowy Sylwia Tokajuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 6 marca 2018 r. sprawy ze skargi J. C. na postanowienie P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] maja 2017 r. nr [...] w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych oddala skargę Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...].05.2017 r. nr: [...] P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w M. z dnia [...].03.2017 r. nr [...] o wstrzymaniu prowadzenia robót budowlanych przy budowie budynku gospodarczego usytuowanego na działce oznaczonej nr [...], położonej we wsi W. gmina G. oraz zobowiązującym do zabezpieczenia terenu budowy oraz złożenia oznaczonych w jego treści dokumentów. Zaskarżone postanowienie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym: W dniu [...].01.2017 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w M. wszczął z urzędu postępowanie administracyjne dotyczące budowy budynku konstrukcji murowanej na działce nr geod [...] stanowiącej własność D. i J. C., położonej we wsi W. gmina G. Postanowieniem z dnia z dnia [...].03.2017 r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w M. wstrzymał inwestorom: D. i J. C., prowadzenie robót budowlanych przy budowie budynku gospodarczego usytuowanego na ww. działce oraz zobowiązał do zabezpieczenia terenu budowy budynku gospodarczego przed dostępem osób postronnych, a także do przedłożenia w Powiatowym Inspektoracie Nadzoru Budowlanego w M. w terminie do dnia [...].07.2017 r.: 1. Zaświadczenia burmistrza G. o zgodności budowy budynku gospodarczego z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. 2. Czterech egzemplarzy projektu budowlanego wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi oraz zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 6 Prawa budowlanego aktualnym na dzień opracowania projektu. 3. Oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością o nr geodezyjnym [...] na cele budowlane. W uzasadnieniu ww. postanowienia organ I instancji wskazał, że w trakcie prowadzonego postępowania ustalono, iż budowany na przedmiotowej działce budynek zaklasyfikowano jako budynek gospodarczy, na wykonanie którego zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (j.t. Dz.U. 2017, poz. 1332 ze zm., dalej: Prawo budowlane) wymagane jest pozwolenie na budowę. Brak uzyskania przez inwestorów ww. pozwolenia skutkuje wykonywaniem prac budowlanych w ramach samowoli budowlanej. Ponadto organ wskazał, że inwestorzy mają prawo do legalizacji przedmiotowego budynku w trybie art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego. Jednocześnie organ wskazał, że w przypadku braku spełnienia nałożonych na inwestorów obowiązków, na zasadzie art. 48 ust. 1 i 4 Prawa budowlanego zostanie wydana decyzja nakazująca rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Odwołanie od ww. postanowienia wnieśli inwestorzy D. i J. C. W jego uzasadnieniu wskazali, że ocena organu co do zakwalifikowania przedmiotowego budynku jako budynek gospodarczy jest wadliwa, bowiem realizowany przez nich obiekt budowlany jest wiatą nieposiadającą ani fundamentów ani ław fundamentowych, posadowioną na betonowych palach pomiędzy którymi znajdują się betonowe dźwigary. Postanowieniem z dnia [...].05.2017 r. nr: [...] P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu podniósł, że przedmiotowy obiekt spełnia definicję budynku z art. 3 pkt 2 Prawa budowlanego, bowiem jest trwale związany z gruntem, wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych oraz posiada fundamenty i dach. Organ wyjaśnił, że fundament nie musi być wykonany w postaci wylewanych ław betonowych, natomiast przedmiotowy budynek posiada fundament w formie betonowych pali, które zapewniają jego trwałe związanie z gruntem. W związku z powyższym brak jest podstaw do zaklasyfikowania go jako wiata, za którą uznaje się zadaszenie na słupach o lekkiej i prostej konstrukcji. Organ podkreślił, że brak normatywnej definicji "wiaty", nie uprawnia do nazywania wiatą jakiegokolwiek obiektu budowlanego o dowolnych cechach i parametrach. Wskazał także, że w świetle art. 28 ust. 1 oraz art. 29 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, budowa przedmiotowego obiektu o powierzchni zabudowy 46,55 m2, wymagała uzyskania pozwolenia na budowę, którego inwestorzy nie uzyskali. Wobec powyższego na zasadzie art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego, dopuszczono możliwość legalizacji przedmiotowego obiektu, zobowiązując inwestorów do przedłożenia niezbędnej w tym celu dokumentacji. Skargę na ww. postanowienie do tut. Sądu administracyjnego, złożył J. C., zaskarżając je w całości. Zarzucił mu naruszenie: 1) art. 3 pkt 2 ustawy z dnia 07.07.1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2016 r. poz. 290 ze zm.) poprzez jego błędne zastosowanie polegające na uznaniu obiektu realizowanego na działce nr [...] we wsi W. jako budynku; 2) art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego poprzez jego niezastosowanie, a w konsekwencji przyjęcie braku kwalifikacji oznaczonego wyżej obiektu jako budowlani (wiaty); 3) art. 28 w zw. Z art. 48 ust. 2, 3 i art. 83 ust. 2 Prawa budowlanego poprzez jego niewłaściwe zastosowanie; 4) art. 6, 7, 8, 77 § 1, 80, 107 § 3 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności faktycznych mających wpływ na wynik sprawy; 5) art. 136 k.p.a. poprzez brak uzupełnienia przez organ drugiej instancji postępowania dowodowego; 6) art. 138 § 1 pkt 1 w zw. Z art. 144 k.p.a. poprzez jego błędne zastosowanie. Mając na uwadze powyższe zarzuty Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. W uzasadnieniu skargi wskazał, że w jego ocenie brak wyjaśnienia przez organ II instancji cech i parametrów charakteryzujących wiatę nie daje podstaw, aby kwalifikować przedmiotowy obiekt budowlany jako budynek, tym bardziej, że nie spełnia on wszystkich, wymaganych ustawowo, cech go charakteryzujących. W tym względzie wskazał na wykonanie ścian obiektu z pustaka ceramicznego oraz brak fundamentów trwale wiążących ten obiekt z gruntem, które to cechy uniemożliwiają zakwalifikowanie obiektu jako budynku gospodarczego. Podniósł przy tym, że obiekt budowlany posiadający przegrody budowlane spełniające inne funkcje niż ogrodzeniowe, nie może zostać uznany za budynek, zaś betonowe pale, na których posadowiono obiekt, nie są fundamentami. W odpowiedzi na skargę, organ II instancji wniósł o jej oddalanie, podtrzymując swoje stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje. Skarga oraz wywiedzione w niej zarzuty nie zasługują na uwzględnienie. Stosownie do art. 3 ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. 2017 r. 1369 ze zm., dalej: p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. W ramach swej kognicji sąd bada czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego, nie będąc przy tym związanym granicami skargi, stosownie do dyspozycji art. 134 § 1 p.p.s.a. Mając na uwadze powyższe, Sąd rozpatrując stan faktyczny i prawny niniejszej sprawy stwierdził, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu. Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do jednoznacznego ustalenia rodzaju obiektu budowlanego o powierzchni zabudowy 46,55 m2, posadowionego na działce nr [...], położonej we wsi W. w gminie G., stanowiącej własność D. i J. C. W ocenie organów obu instancji obiekt ten spełnia cechy budynku gospodarczego wymagającego uzyskania pozwolenia na budowę, co z kolei wobec jego braku, rodzi konieczność wstrzymania prowadzonych przy nim robót budowlanych oraz umożliwienia inwestorom przedłożenia dokumentacji niezbędnej do zalegalizowania obiektu. Zdaniem zaś Skarżącego obiekt ten jest wiatą, której wybudowanie nie wymaga ani dokonania zgłoszenia ani uzyskania pozwolenia na budowę, w związku z czym zaskarżone postanowienie oraz postanowienie je poprzedzające zostały wydane bezpodstawnie. Fakt istnienia przedmiotowego obiektu budowlanego nie jest w sprawie kwestionowany. Bezsporne jest również to, że inwestorzy nie legitymują się ani pozwoleniem na jego budowę ani zgłoszeniem jego wykonania. Materialnoprawną podstawę działania organów w niniejszej sprawie stanowiły przepisy powołanej już wcześniej ustawy z dnia 07.07.1994 r. Prawo budowlane. Rozpoznając niniejszą sprawę, w pierwszej kolejności należy zauważyć, że w myśl art. 3 pkt 1 Prawa budowlanego obiektem budowlanym, do którego znajdują zastosowanie przepisy ustawy, jest budynek, budowla oraz obiekt małej architektury. Definicje pojęć budynku, budowli oraz obiektu małej architektury zostały zawarte odpowiednio w pkt 2, pkt 3 i pkt 4 ww. przepisu. Aby ustalić z jakim rodzajem obiektu budowlanego mamy do czynienia, przepisy te należy rozpatrywać łącznie. Zgodnie z treścią art. 3 pkt 2 Prawa budowlanego budynkiem jest taki obiekt budowlany, który spełnia łącznie następujące warunki: jest trwale związany z gruntem, jest wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych (ścian), a także posiada fundamenty i dach. Powyższe prowadzi do wniosku, że (a contrario) obiekt budowlany nie posiadający przegród zewnętrznych (ścian), fundamentów bądź dachu lub niezwiązany trwale z gruntem, nie odpowiada ww. definicji i w związku z tym, nie może zostać uznany za budynek (por. m.in. wyrok WSA w Olsztynie z dnia 05.02.2008 r., II SA/Ol 1123/07, dostępny w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl – dalej zwanej CBOSA). Tego rodzaju obiekty są z kolei kwalifikowane do kategorii budowli, której definicję normuje art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego, stanowiący, że budowlą jest każdy obiekt budowlany niebędący budynkiem lub obiektem małej architektury. Przepis ten zawiera także przykładowe wyliczenie obiektów budowlanych będących budowlami. W związku z tym, że zaprezentowany tam katalog obiektów ma charakter otwarty, jego zakresem objęte są również inne, niewymienione w nim obiekty budowlane, nie będące budynkiem lub obiektem małej architektury. W orzecznictwie sądowo-administracyjnym ugruntowany jest pogląd, że wiata składająca się z fundamentów, dachu i nieposiadająca ścian, nie może być zaliczana ani do obiektów małej architektury, ani do tymczasowych obiektów budowlanych, nie jest również budynkiem w rozumieniu art. 3 pkt 2 Prawa budowlanego, a zatem należy ją zaliczyć do kategorii budowli (por. wyrok WSA w Warszawie z 31.07.2017 r. sygn. akt VII SA/Wa 2173/16; wyrok WSA w Opolu z 10.01.2016 r. II SA/Op 404/16, czy wyrok WSA w Łodzi z 21.10.2015 r., sygn. akt II SA/Łd 572/15, wszystkie dostępne w CBOSA). Dodać przy tym należy, że przepisy Prawa budowlanego nie definiują pojęcia "wiata". W orzecznictwie sądów administracyjnych i literaturze przedmiotu przyjmuje się zgodnie, że za podstawowe cechy wiaty uznaje się wsparcie danej budowli na słupach stanowiących podstawowy element konstrukcyjny i wiążący budowlę trwale z gruntem oraz brak trwałych ścian (por. m.in. wyrok WSA w Gliwicach z 18.07.2013 r., sygn. akt II SA/GL 265/13; czy wyrok WSA w Warszawie z 26.08.2008 r,. sygn. akt II SA/Wa 800/08, oba dostępne w CBOSA). Ponadto przyjmuje się, że częściowe wyposażenie w ściany nie zmienia charakteru obiektu, zwłaszcza jeżeli nie stanowią one elementu konstrukcyjnego, a konstrukcja nadal pozostaje słupowa, gdy funkcję nośną spełniają słupy, nie ściany (por. wyroki: NSA z 16.02.2016 r., II OSK 1481/14 oraz z 7.11. 2013 r., II OSK 1260/12; dostępne w CBOSA). Posiłkowo należy także przywołać definicję pojęcia "wiata" zawartą w punkcie 2 załącznika do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30.12.1999 r. w sprawie Polskiej Klasyfikacji Obiektów Budowlanych (Dz.U. 1999, Nr 112, poz. 1316), wedle którego została ona określona jako pomieszczenie naziemne, nieobudowane ścianami ze wszystkich stron lub nawet w ogóle ścian pozbawione. Ponadto w budownictwie przyjmuje się, że wiata to dach wsparty na słupach, wolno stojący, czasem uzupełniony fragmentami ścian pomiędzy słupami, np. daszek na przystankach autobusowych i tramwajowych, przykrycie peronu kolejowego (red. W. Skowroński, Ilustrowany leksykon architektoniczno-budowlany, Arkady 2008, s. 376). Przenosząc powyższe na grunt rozpoznawanej sprawy, wskazać należy, że wbrew stanowisku Skarżącego, przedmiotowy obiekt budowlany posiada wszystkie cechy, które w świetle art. 3 pkt 2 Prawa budowlanego pozwalają uznać go za budynek. Przede wszystkim opis i zdjęcia rzeczonego obiektu budowlanego znajdujące się w aktach administracyjnych, pozwalają na wyprowadzenie wniosku, że posiada on dach i fundament wiążący go trwale z gruntem, a jego ściany - wypełnione cegłą – tworzą zespoloną z dachem i szczelną konstrukcję (zawierającą otwory okienne oraz drzwiowe), co z kolei przesądza o wydzieleniu obiektu z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych. Jest to zatem niewątpliwie budynek o konstrukcji murowanej o gospodarczej funkcji użytkowej. Podkreślić przy tym należy, że posadowienie budynku na betonowych dźwigarach znajdujących się na betonowych palach, w żadnym wypadku nie uniemożliwia uznania, że konstrukcja ta nie jest fundamentem. Pod pojęciem fundamentów należy rozumieć bowiem każdy ich rodzaj (fundamentem jest także betonowa posadzka). Pojęcie "trwałego związania z gruntem" oznacza zarówno posiadanie przez obiekt budowlany fundamentów, które są usytuowane poniżej poziomu terenu (tj. wkopane w grunt) i zapewniają stabilność konstrukcji opierającej się warunkom atmosferycznym, jak i trwałego związania fundamentów z obiektem budowlanym, uniemożliwiającego łatwe jego przemieszczenie. Fundamentem jest element konstrukcji budowlanej w jej najniższej części, mający za zadanie przekazanie ciężaru budowli na grunt (por. WSA w Szczecinie z 10.10.2012 r. sygn. akt I SA/Sz 534/12 i wyrok WSA w Poznaniu z 04.10.2017 r. sygn. akt IV SA/Po 580/17 – oba w CBOSA). Z kolei odnosząc się do twierdzenia Skarżącego co do braku wydzielenia obiektu z przestrzeni przez istniejące przegrody budowlane, to biorąc pod uwagę zgormadzoną w aktach administracyjnych dokumentację fotograficzną, trudno przyznać mu zasadność. Jak wskazał WSA w Gorzowie Wielkopolskim w tezie wyroku z dnia 09.10.2013 r. (sygn. akt I SA/Go 447/13, CBOSA): Cechą różnicującą budynki od budowli lub obiektów małej architektury jest m.in. wydzielenie z pewnej przestrzeni przez przegrody budowlane. Przegroda budowlana musi spełniać funkcję wydzielenia z przestrzeni. "Wydzielenie" wskazuje na oddzielenie trójwymiarowej bryły obiektu budowlanego (budynku) od otaczającej go, również trójwymiarowej, przestrzeni. Nie jest to tylko "oddzielenie" jednej części od drugiej. Powyższe powoduje, że wprawdzie przegroda (ściana) nie musi mieć charakteru jednolitego (np. może być z otworami okiennymi, otworami wentylacyjnymi), jednak brakujące elementy przegrody nie mogą zaburzać w obrysie zewnętrznym charakteru wydzielenia bryły budynku z przestrzeni. W pełni podzielając ww. stanowisko, Sąd uznał, że skoro przedmiotowy obiekt budowlany posiada cztery murowane ściany, które wydzielają go z przestrzeni, zaś znajdujące się w nich otwory w żaden sposób nie zaburzają charakteru tego wydzielenia, uznać należało, że ściany te stanowią trwałe przegrody budowlane. W związku z powyższym, należało przyznać rację organom obu instancji, że rozpoczęcie procesu inwestycyjnego polegającego na budowie przedmiotowego obiektu budowlanego, niewątpliwie będącego budynkiem, powinno poprzedzać uzyskanie pozwolenia na budowę, w myśl art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego. Skoro więc inwestorzy nie legitymują się takim pozwoleniem (czego też nie kwestionują), to zasadnie właściwy organ nadzoru budowlanego wszczął postępowanie w trybie art. 48 ust. 1-4 Prawa budowlanego, a następnie na zasadzie art. 48 ust. 2 wstrzymał postanowieniem prowadzenie robót budowlanych oraz, stosownie do treści ust. 3 tego przepisu, zobowiązał inwestorów do przedłożenia, w wyznaczonym terminie, dokumentacji umożliwiającej zalegalizowanie wybudowanego obiektu. Mając na uwadze powyższe stwierdzić należy, że zaskarżone rozstrzygnięcie odpowiada prawu. Organ I instancji ustalił stan faktyczny na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego, wywodząc z niego logiczne wnioski, a następnie prawidłowo zastosował przepisy Prawa budowlanego, co z kolei znalazło odzwierciedlenie w uzasadnieniu wydanego postanowienia. Rozstrzygnięcie to zostało natomiast słusznie utrzymane w mocy przez organ II instancji, który wyczerpująco ustosunkował się do złożonych w toku postępowania odwoławczego zarzutów, dochowując przy tym istoty postępowania odwoławczego polegającej na ponownym merytorycznym badaniu sprawy, a także słusznie podkreślił, że w sprawie niniejszej konieczne jest dokonanie analizy zgodności przedmiotowego budynku z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz z przepisami ustawy Prawo wodne. Przeprowadzona w niniejszej sprawie kontrola zaskarżonego postanowienia, zarówno w zakresie podniesionych w skardze zarzutów, jak i przesłanek branych pod uwagę przez Sąd z urzędu wykazała, że postanowienie to jest zgodne z prawem. Nie narusza bowiem ani przepisów materialnoprawnych, ani przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł, jak w sentencji.