IV SA/Wr 464/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Ireneusz Dukiel Sędziowie sędzia WSA Ewa Kamieniecka (spr.), asesor WSA Wojciech Śnieżyński, , Protokolant st. sekretarz sądowy Dorota Hurman, po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 5 grudnia 2017 r. sprawy ze skargi K.C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...], nr [...] w przedmiocie świadczenia wychowawczego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. Wnioskiem z dnia 29 czerwca 2016 r., nadanym za pośrednictwem pocztowego operatora wyznaczonego w dniu 30 czerwca 2016 r., K. C. (zwana dalej stroną, wnioskodawczynią lub skarżącą) wystąpiła do Prezydenta Miasta W. o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego na pierwsze dziecko – F. C. Przedmiotowy wniosek wpłynął do Urzędu Miasta W. w dniu 4 lipca 2016 r. Decyzją z dnia 29 września 2016 r., nr [...] organ pierwszej instancji przyznał skarżącej świadczenie wychowawcze na syna na okres od 1 sierpnia 2016 r. do 30 września 2017 r. oraz odmówił przyznania tego świadczenia za okres od 1 lipca 2016 r. do 31 lipca 2016 r. W efekcie wniesionego przez wnioskodawczynię odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W., decyzją z dnia 24 listopada 2016 r., nr SKO [...], uchyliło zaskarżone rozstrzygnięcie i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy organ pierwszej instancji decyzją z dnia 21 kwietnia 2017 r., nr [...], działając na podstawie art. 1, art. 4, art. 5 w zw. z art. 2 pkt 4 i 14, art. 10 w zw. z art. 2 pkt 11, art. 48 – 49 ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (Dz. U. z 2016 r., poz. 195 ze zm., zwanej dalej u.p.w.d), art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm., zwanej dalej k.p.a.) oraz § 2 rozporządzenia Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 18 lutego 2016 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia wychowawcze (Dz. U. z 2016 r., poz. 214), przyznał skarżącej świadczenie wychowawcze na syna na okres od 1 lipca 2016 r. do 30 września 2017 r. oraz odmówił przyznania tego świadczenia za okres od 1 kwietnia 2016 r. do 30 czerwca 2016 r. Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie organ pomocy społecznej wskazał, że wnioskowane przez stronę świadczenie przysługuje na pierwsze dziecko w rodzinie do ukończenia przez nie 18. roku życia oraz po spełnieniu kryterium dochodowego, które – w przeliczeniu na osobę w rodzinie – wynosi 800,00 złotych lub 1.200,00 złotych, jeżeli członkiem rodziny jest dziecko niepełnosprawne. W przypadku ustalania prawa do świadczenia wychowawczego na pierwszy okres, liczony od dnia wejścia w życie ustawy do dnia 30 września 2017 r., podstawę określenia wysokości osiągniętych dochodów stanowi dochód z 2014 r. z uwzględnieniem przepisów o utracie i uzyskaniu dochodu. Organ ustalił, że łączny dochód męża wnioskodawczyni w 2014 r. wyniósł łącznie kwotę 14.253,40 złotych netto, co w przeliczeniu na miesiąc dawało kwotę 1187,78 złotych. Biorąc pod uwagę, że strona skarżąca w ogóle nie osiągnęła w 2014 r. dochodu, suma przeciętnych miesięcznych dochodów członków rodziny była tożsama z dochodami jej męża. Kwota ta zaś w przeliczeniu na osobę w rodzinie kształtowała się na poziomie 395,93 złotych, a więc nie przekraczała kwoty uprawniającej do uzyskania świadczenia wychowawczego na pierwsze dziecko. Dalej organ podkreślił, że skarżąca w okresie od 1 do 31 lipca 2016 r. posiadała uprawnienia do wykonywania pracy na terytorium kraju, bez konieczności uzyskiwania odrębnych zezwoleń. Aktualnie zaś nie posiada już karty pobytu wobec uznania jej za obywatela polskiego. Odnosząc się do kwestii uprawnienia strony do przyznania świadczenia wychowawczego za okres od 1 kwietnia 2016 r. do 30 czerwca 2016 r. organ – powołując się na przepisy prawa materialnego i procesowego – zaznaczył, że wszczęcie postępowania w sprawie ustalenia prawa do dochodzonego świadczenia następuje w dniu doręczenia żądania właściwemu organowi administracji publicznej, którym jest zasadniczo dzień wpływu kompletnego wniosku do kancelarii. Prezydent wyjaśnił, że przepisy ustawy o pomocy państwa w wychowaniu dzieci przewidziały możliwość ustalenia prawa do świadczenia od momentu wejścia tej ustawy w życie pod tym jednak warunkiem, że żądanie osoby uprawnionej zostanie złożone w okresie od 1 kwietnia 2016 r. do 1 lipca 2016 r. W niniejszej zaś sprawie wniosek skarżącej wpłynął zaś w dniu 4 lipca 2016 r., co uprawniało ją do otrzymania świadczenia wyłącznie od 1 lipca 2016 r. do 30 września 2017 r. Z tego też powodu organ pierwszej instancji odmówił przyznania skarżącej wnioskowanego świadczenia za okres od 1 kwietnia 2016 r. do 30 czerwca 2016 r. Odwołując się od powyższej decyzji skarżąca podała, że organ błędnie przyjął, że datą złożenia przez nią wniosku o przyznanie świadczenia wychowawczego był 4 lipca 2016 r. Wskazane żądanie zostało bowiem przez nią nadane za pośrednictwem Poczty Polskiej w dniu 30 czerwca 2016 r. W takim zaś przypadku należało uznać, że termin na złożenie wniosku został przez nią zachowany, co było skutkiem nadania pisma w placówce upoważnionego operatora pocztowego. Skarżąca zwróciła również uwagę, że o dochowaniu przez nią terminu świadczyły także wytyczne Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. zawarte w decyzji z dnia 24 listopada 2016 r., które nie zostały jednak wzięte pod uwagę przy ponownym rozpoznaniu sprawy. W takiej sytuacji świadczenie wychowawcze powinno zostać jej przyznane również za okres od 1 kwietnia 2016 r. do 30 czerwca 2016 r. Decyzją z dnia 2 czerwca 2017 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ odwoławczy podzielił stanowisko organu pierwszej instancji w zakresie interpretacji art. 49 ust. 1 i art. 18 ust. 2 u.p.w.d. Kolegium wskazało, że w związku z takim brzmieniem przepisów ustawowych ustalenie początku okresu, od którego może zostać przyznane świadczenie wychowawcze należy wiązać z datą "wpływu wniosku" (art. 18 ust 2 u.p.w.d.), czyli jego "złożenia" (art. 49 ust. 1 u.p.w.d.) do organu. Skoro to przepisy prawa materialnego określają termin początkowy ustalenia prawa do świadczenia wychowawczego, tym samym trzeba przyjąć, że sam termin też jest terminem prawa materialnego. Do terminów prawa materialnego nie mają zaś zastosowania przepisy k.p.a., bowiem te stosuje się wyłącznie do terminów procesowych. W przypadku terminów materialnych nadanie pisma w urzędzie pocztowym powoduje zachowanie terminu jedynie wówczas, gdy przepis szczególny tak stanowi. Organ podkreślił również, że przepisy k.p.a. mogą zostać zastosowane wyłącznie w toku już wszczętego postępowania administracyjnego. Jak wynika zaś z art. 61 § 3 k.p.a., datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej. W takiej sytuacji nadanie wniosku inicjującego dopiero postępowanie administracyjne za pośrednictwem operatora pocztowego nie może zostać objęte dyspozycją art. 57 § 5 pkt 2 k.p.a. Organ odwoławczy stwierdził, że data złożenia wniosku o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego ma decydujące znaczenie dla ustalenia okresu na jaki organ może ustalić prawo do tego świadczenia, zaś nadanie przesyłki pocztowej zawierającej wniosek w miesiącu poprzedzającym datę wpływu wniosku do organu jest z punktu widzenia prawnego obojętne. W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu strona zarzuciła powyższej decyzji Kolegium: 1) naruszenie prawa materialnego, w szczególności art. 18 ust. 2 i art. 49 ust. 1 u.p.w.d., poprzez uznanie, że skarżąca nie posiada uprawnień do otrzymania przedmiotowego świadczenia za okres od 1 kwietnia 2016 r. do 30 czerwca 2016 r.; 2) naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, które mogło mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia, w szczególności: ← art. 57 § 5 pkt 2 k.p.a., poprzez nieuznanie za złożony w terminie wniosek o przyznanie świadczenia wychowawczego w momencie jego nadania u uprawnionego operatora pocztowego, a w momencie wpływu do urzędu administracji publicznej; ← art. 138 § 2 k.p.a., poprzez zajęcie w zaskarżonej decyzji stanowiska całkowicie odmiennego, niż w poprzednio wydanej decyzji w tej samej sprawie. W uzasadnieniu skarżąca podkreśliła, że nie można zgodzić się ze stanowiskiem Kolegium wskazującym, że dla określenia prawa do świadczenia wychowawczego decydujące znaczenie ma daty wpływu wniosku do organ. Brzmienie przepisów prawa materialnego jest w tym przypadku jednoznaczne i stosowane w wielu innych ustawach. Jednakże istniejące przepisy procesowe (art. 57 § 5 pkt 2 k.p.a.) wskazują, kiedy uznaje się termin do złożenia wniosku za zachowany. W sytuacji odmiennej interpretacji tej regulacji strona, chcąc dochować terminu, zmuszona byłaby do osobistego składania wszelkich pism urzędowych. W jej ocenie termin do wniesienia żądania przyznania świadczenia wychowawczego został przez nią zachowany. Skarżąca nadmieniła również, że na poczcie znajdowały się informacje o konieczności wysłania przesyłki ze stosownym wnioskiem do 30 czerwca 2016 r., aby otrzymać świadczenie za drugi kwartał 2016 r. Ponadto strona zauważyła, że w poprzednio wydanej przez Kolegium decyzji z dnia 24 listopada 2016 r. wyrażono pogląd prawny całkowicie zgodny z treścią i wnioskami niniejszej skargi. Pogląd ten był wiążący w dalszym toku postępowania, lecz nie został on ostatecznie uwzględniony przez skarżony organ, ani nie wyjaśniono jakichkolwiek przyczyn odstąpienia od niego. Wobec powyższego strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji w części obejmującej odmowę przyznania jej świadczenia wychowawczego. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu zakwestionowanej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm., zwanej dalej p.p.s.a.), wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć wpływ na wynik sprawy. Należy również pamiętać, że sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest wyłącznie w granicach danej sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Przedmiotem niniejszej sprawy jest ustalenia prawa do świadczenia wychowawczego na pierwsze dziecko skarżącej na okres od 1 kwietnia 2016 r. do 30 września 2017 r. Zgodnie z art. 1 ust. 2 u.p.w.d., prawo do świadczenia wychowawczego przysługuje: 1) obywatelom polskim; 2) cudzoziemcom: a) do których stosuje się przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, b) jeżeli wynika to z wiążących Rzeczpospolitą Polską dwustronnych umów międzynarodowych o zabezpieczeniu społecznym, c) przebywającym na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej na podstawie zezwolenia na pobyt czasowy udzielonego w związku z okolicznościami, o których mowa w art. 127 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (Dz. U. poz. 1650, z późn. zm.), jeżeli zamieszkują z członkami rodzin na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, d) posiadającym kartę pobytu z adnotacją "dostęp do rynku pracy", jeżeli zamieszkują z członkami rodzin na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, z wyłączeniem obywateli państw trzecich, którzy uzyskali zezwolenie na pracę na terytorium państwa członkowskiego na okres nieprzekraczający sześciu miesięcy, obywateli państw trzecich przyjętych w celu podjęcia studiów oraz obywateli państw trzecich, którzy mają prawo do wykonywania pracy na podstawie wizy. W myśl art. 4 ust. 2 i 3 u.p.w.d., świadczenie wychowawcze przysługuje matce, ojcu, opiekunowi faktycznemu dziecka albo opiekunowi prawnemu dziecka do dnia ukończenia przez nie 18. roku życia. Stosownie do treści art. 5 ust. 3 i 4 u.p.w.d., świadczenie wychowawcze przysługuje na pierwsze dziecko powyższym osobom, jeżeli dochód rodziny w przeliczeniu na osobę nie przekracza kwoty 800,00 złotych, a w przypadku gdy członkiem rodziny jest dziecko niepełnosprawne kwoty 1.200,00 złotych. W niniejszej sprawie nie budziło wątpliwości, że wnioskodawczyni spełniała przesłanki do ustalenia prawa do świadczenia wychowawczego na syna. W okresie do 19 sierpnia 2016 r., a więc do dnia wydania decyzji uznającej ją za obywatela polskiego, posiadała uprawnienie do wykonywania pracy na terytorium kraju, bez konieczności uzyskiwania odrębnych zezwoleń. Następnie zaś jako obywatelka polska wywodziła swoje uprawnienie wprost z art. 1 ust. 2 pkt 1 u.p.w.d. Skarżąca spełniała także kryterium dochodowe, gdyż przeciętny miesięczny dochód jej rodziny w przeliczeniu na osobę wynosił 395,93 złotych. Przedmiotem sporu była natomiast kwestia ustalenia na jaki okres zawnioskowane świadczenie powinno zostać przyznane. Zgodnie z art. 18 ust. 2 u.p.w.d., prawo do świadczenia wychowawczego ustala się, począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, do końca okresu, o którym mowa w ust. 1 (tj. od 1 października do dnia 30 września roku następnego), nie wcześniej niż od dnia odpowiednio urodzenia się dziecka, objęcia dziecka opieką lub przysposobienia dziecka. Trzeba jednak zauważyć, że w odniesieniu do złożenia wniosku o przyznanie świadczenia wychowawczego po raz pierwszy ustawodawca przyjął przepis szczególny, tj. art. 49 ust. 1 u.p.w.d., który stanowi, że w przypadku złożenia wniosku o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego w terminie 3 miesięcy od dnia wejścia w życie ustawy, prawo do świadczenia wychowawczego na podstawie tego wniosku ustala się począwszy od dnia wejścia w życie ustawy. W świetle powyższych regulacji jako okoliczność przesądzającą o początku pierwszego okresu świadczeniowego należało zatem uznać moment złożenia wniosku, nie zaś moment faktycznego wpłynięcia wniosku do organu, o którym mowa w art. 18 ust. 2 u.p.w.d. Należy również dostrzec, że w art. 49 ust. 1 u.p.w.d. mowa jest nie tylko o samej czynności złożenia wniosku, ale również i o terminie w jakim strona zobowiązana była z nim wystąpić, aby otrzymać świadczenie wychowawcze od dnia wejścia w życie ustawy. Dodać przy tym należy, że wskazany termin nie miał charakteru terminu prawa materialnego, gdyż nie prowadził do wygaśnięcia praw lub obowiązków o charakterze materialnym, ani nie powodował – na gruncie procesowym – umorzenia postępowania administracyjnego (por. B. Adamiak w: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz Warszawa 2006, s. 327). Stosując w takiej sytuacji przepisy k.p.a., na co zezwala art. 28 u.p.w.d., należało przyjąć, że strona uprawniona zobowiązana była do złożenia wniosku o przyznanie świadczenia wychowawczego do dnia 1 lipca 2016 r. Jak bowiem wynika z art. 57 § 3 k.p.a., terminy określone w miesiącach kończą się z upływem tego dnia w ostatnim miesiącu, który odpowiada początkowemu dniowi terminu. Skoro zatem termin na złożenie wniosku – obliczony z zastosowaniem powyższego przepisu k.p.a. – upływał z dniem 1 lipca 2016 r., czego organy przecież nie kwestionowały, to nie można jednocześnie uznać, że pozostałe przepisy odnoszące się do tychże terminów nie będą mogły znaleźć już zastosowania. Dotyczy to w szczególności art. 57 § 5 pkt 2 k.p.a., zgodnie z którym termin uważa się za zachowany, jeżeli przed jego upływem pismo zostało nadane w polskiej placówce pocztowej operatora wyznaczonego w rozumieniu ustawy z dnia listopada 2012 r. – Prawo pocztowe (por. wyroki wojewódzkich sądów administracyjnych w Warszawie z dnia 19 stycznia 2017 r., sygn. akt I SA/Wa 1795/16 i w Bydgoszczy z dnia 7 marca 2017 r., sygn. akt II SA/Bd 1548/16 – dostępne w centralnej bazie orzeczeń sądów administracyjnych: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Skoro więc w niniejszej sprawie skarżąca nadała swój wniosek we wrocławskiej placówce Poczty Polskiej (będącej operatorem wyznaczonym) w dniu 30 czerwca 2016 r., to należało przyjąć, że został on wniesiony przed upływem ustawowego, trzymiesięcznego terminu i powinien prowadzić do przyznania skarżącej świadczenia wychowawczego w pełnym okresie świadczeniowym, trwającym od 1 kwietnia 2016 r. do 30 września 2017 r. Złożenie wniosku o przyznanie świadczenia wychowawczego, choć wszczyna postępowanie administracyjne, niewątpliwie jest czynnością procesową, a więc podlega właściwym w tym zakresie przepisom kodeksu postępowania administracyjnego. Stąd też do powyższego wniosku – wbrew twierdzeniom organu – znajdą również zastosowanie wszystkie przepisy dotyczące obliczania terminów, w tym także regulacja art. 57 § 5 pkt 2 k.p.a. Zgodzić przy tym należy się ze skarżącą, że niezrozumiałym pozostaje dlaczego w decyzji z dnia 24 listopada 2016 r. Kolegium wprost stwierdziło, że strona dochowała trzymiesięcznego terminu na złożenie wniosku, zaś w kolejnej decyzji z tego poglądu się wycofało w żaden sposób tego jednak nie uzasadniając. Takie działanie organu należy kwalifikować jako naruszenie wynikającej z art. 8 k.p.a. zasady pogłębiania zaufania organów do organów administracji publicznej. Reasumując, w niniejszej sprawie organy administracji publicznej dopuściły się naruszenia przepisów prawa materialnego i procesowego (art. 49 ust. 2 i art. 28 u.p.w.d. w zw. z art. 57 § 5 pkt 2 k.p.a.) w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Spowodowało to w konsekwencji pozbawienie skarżącej prawa do świadczenia wychowawczego na syna za okres od 1 kwietnia 2016 r. do 30 czerwca 2016 r., co tym samym naruszało art. 4 ust. 2 u.p.w.d. W tym stanie rzeczy Sąd, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) w zw. z art. 135 p.p.s.a., orzekł w sentencji wyroku o uchyleniu zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji. Wskazania co do dalszych czynności wynikają wprost z treści uzasadnienia niniejszego wyroku i sprowadzają się do uwzględnienia dokonanej przez Sąd wykładni przepisów ustawy o pomocy państwa w wychowaniu dzieci oraz przepisów k.p.a. w odniesieniu do daty złożenia przez skarżącą wniosku o przyznanie świadczenia wychowawczego. ----------------------- 3