IV SA/Wa 3293/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Teresa Zyglewska (spr.), Sędziowie sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec, sędzia WSA Tomasz Wykowski, Protokolant spec. Piotr Jędrasik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 marca 2017 r. sprawy ze skarg Miasta. W. i W. Sp. z o.o. z siedzibą w (...) na decyzję Wojewody (...) z dnia (...) listopada 2016 r. nr (...) w przedmiocie wywłaszczenia nieruchomości oraz ustalenia odszkodowania 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Wojewody (...) na rzecz skarżącego M. W. kwotę 680 (sześćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] listopada 2016 r. Wojewoda [...] uchylił decyzję Starosty Powiatu [...] z dnia [...] lutego 2016 r. o wywłaszczeniu poprzez pozbawienie M. Spółki z.o.o. prawa własności nieruchomości gruntowej działki nr [...], o pow. 386 m2, położonej w dzielnicy [...] m. W., dla której w Sądzie Rejonowym [...] prowadzona jest księga wieczysta KW nr [...] na rzecz m. W. z dniem, w którym niniejsza decyzja stanie się ostateczna oraz ustaleniu odszkodowania za wywłaszczenie nieruchomości w wysokości 3 902 460 zł. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wywodzono, że postanowieniem z dnia [...] maja 2015 r. Wojewoda [...] wyznaczył Starostę [...] jako organ właściwy do rozpatrzenia wniosku Prezydenta m. W. z dnia [...] kwietnia 2015 r. o wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego i wydanie decyzji o wywłaszczeniu na rzecz m. W. przez pozbawienie prawa własności nieruchomości gruntowej uregulowanej w księdze wieczystej KW nr [...], stanowiącej działkę gruntu nr [...] w obrębie [...] o pow. 386 m2 położonej w dzielnicy [...] m. W. w oparciu o art. 112 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Działka będąca przedmiotem niniejszego postępowania, zgodnie z obowiązującym Miejscowym Planem Zagospodarowania Przestrzennego rejonu [...] w W. przyjętym przez Radę m. W. uchwałą nr [...] z dnia [...] listopada 2010 r. ( Dz. U. Woj. [...] Nr [...] z dnia [...] grudnia 2010 r., poz. [...]) oraz zmianą wynikającą z uchwały nr [...] Rady m. W. z dnia [...] listopada 2014 r. (Dz. Urz. Woj. [...] z dnia [...] grudnia 2014 r., poz. [...]) znajduje się w strefie oznaczonej symbolem 7.UK, dla której jako przeznaczenie podstawowe ustalone zostały "usługi kultury" przeznaczenie dopuszczalne - "usługi handlu i gastronomii" a przeznaczenie uzupełniające - "parking podziemny". W warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu 7.UK ustalone zostało w mpzp, że teren jest przeznaczony na inwestycję celu publicznego m.in. realizację obiektów kultury, w szczególności muzeum i teatru. Zgodnie z oświadczeniem wnioskodawcy - Prezydenta m. W., zawartym we wniosku z dnia [...] kwietnia 2015 r. o wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego - cel publiczny, na potrzeby którego przedmiotowa nieruchomość jest niezbędna, będzie realizowany w ramach inwestycji polegającej na budowie Muzeum [...] w W. - państwowej instytucji kultury prowadzonej wspólnie przez Ministerstwo Kultury i Dziedzictwa Narodowego oraz Miasto W., jako wspólna inwestycja Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego i Miasta W., zgodnie z umową zawartą przez stronty w dniu [...] października 2006 r. Rokowania z właścicielem przedmiotowej działki prowadzone były od roku 2013, jednakże zakończone zostały wynikiem negatywnym. Po wydaniu w dniu [...] lutego 2016 r. decyzji przez organ I instancji, w dniu 3 marca 2016 r. do Starosty [...] wpłynęło pismo W. sp. z.o.o. informujące, że nabyła ona od M. sp. z.o.o. aktem notarialnym z [...] lutego 2016 r. nieruchomość będącą przedmiotem decyzji. W dniu 15 marca 2016 r. decyzja wraz z pouczeniem o możliwości wniesienia odwołania została doręczona W. sp. z o.o. która w dniu 1 kwietnia 2016 r. wniosła odwołanie. Rozpatrując odwołanie Wojewoda [...] wskazał na konieczność zachowania zasady czynnego udziału stron w postępowaniu (art. 10 § 1 k.p.a.). Organ odwoławczy wskazał, że stosownie do art. 28 k.p.a., stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. W sprawie mającej za swój przedmiot wywłaszczenie nieruchomości w trybie art. 112 u.g.n., stronami niewątpliwie są właściciele (współwłaściciele) tej nieruchomości. Organ pierwszej instancji wydał orzeczenie w przedmiocie wywłaszczenia nieruchomości w trybie art. 112 u.g.n. oraz ustalenia odszkodowania z tytułu wywłaszczenia nieruchomości położonej w W., przy pl. [...], kierując je do podmiotu, który w dniu jej wydania nie był stroną postępowania - spółki M. sp. z o.o. Informacja o okoliczności zmiany właściciela nieruchomości i jednocześnie podmiotu, w odniesieniu do którego winno być przeprowadzone postępowanie wywłaszczeniowe wraz z etapem je poprzedzającym (art. 114 ust. 1 u.g.n) pochodzi z pisma spółki W. sp. z o.o. z dnia 3 marca 2016 r. W piśmie tym zawarto informację o zawarciu aktu kupna sprzedaży nieruchomości stanowiącej przedmiot niniejszego postępowania aktem notarialnym Rep. A nr [...] z dnia [...] lutego 2016 r. Powyższy stan rzeczy potwierdza treść elektronicznego odpisu księgi wieczystej nr [...] z dnia [...] marca 2016 r. Organ podkreślił, że zmiana właściciela nastąpiła przed datą wydania decyzji organu I instancji. W ocenie Wojewody [...] powyższe uchybienie stanowi naruszenie art. 28 w związku z art. 10 k.p.a. w stopniu uzasadniającym konieczność uchylenia decyzji Starosty Powiatu [...] z dnia [...] lutego 2016 r. i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania przez organ I instancji. Wojewoda [...] wywodził, że w kontrolowanej sprawie, skarżącej spółce W. sp. z o.o., pomimo, że wniosła skutecznie odwołanie od decyzji organu I instancji, nie tylko nie został zapewniony czynny udział w postępowaniu przed wydaniem decyzji wywłaszczeniowej organu I instancji na podstawie art. 112 u.g.n., ale też, nie miała ona możliwości, jako podmiot wywłaszczany, uczestniczyć w etapie zbycia nieruchomości na cele publiczne przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego, tj. postępowania ugodowego, kończącego się ewentualnym zawarciem umowy cywilnoprawnej, o której mowa w art. 114 ust. 1 u.g.n. W sprawie zakończonej decyzją z dnia [...] lutego 2016 r. przeprowadzono etap negocjacji co do zbycia nieruchomości w celu realizacji Muzeum [...], lecz czynności w ramach tego etapu podjęte przez Starostę [...] skierowane zostały do ówczesnego, a nieaktualnego w dniu wydania zaskarżonej decyzji właściciela nieruchomości. Zabrakło także po stronie spółki możliwości, w rozsądnym terminie, zapoznania się z materiałem zebranym w sprawie oraz wypowiedzenia się na temat zebranych w sprawie dowodów i złożenia ewentualnych wniosków. Organ odwoławczy zwrócił także uwagę na stwierdzenia spółki W. sp. z o.o., zawarte w piśmie z dnia 3 marca 2016 r., w którym wskazuje, że "podmiot będący obecnie właścicielem nieruchomości jest w 100 % własnością podmiotu [...], a tym samym jest objęty ochroną inwestycji zgodnie z umową zawartą między Rzeczpospolitą Polską a Republiką [...] w sprawie popierania i wzajemnej ochrony inwestycji sporządzoną w W. dnia [...] czerwca 1992 r. Tym samym, prowadzenie postępowania wywłaszczeniowego jest wykluczone a wszelkie spory powinny być rozwiązane w drodze mediacji". Wojewoda [...] stwierdził, że rozpatrując ponownie sprawę organ pierwszej instancji przede wszystkim ustali aktualny krąg stron postępowania, którym należy zapewnić udział w postępowaniu i do których należy kierować podjęte w sprawie rozstrzygnięcia. Uzupełni materiał dowodowy o akt notarialny Rep. A nr [...] z dnia [...] lutego 2016 r. Podkreślono, że przy piśmie z dnia 30 września 2016 r. L. G. - członek zarządu spółki W. sp. z o.o. wskazał, iż przedmiotowa nieruchomość - działka nr [...] z obrębu [...] została objęta decyzją o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej nr [...] z dnia [...] czerwca 2016 r., wydaną przez Prezydenta m. W. Z załączonej do tego pisma decyzji ZRID wynika, że na podstawie ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych zatwierdzono podział nieruchomości stanowiących działki z obrębu [...] oraz zatwierdzono projekt budowlany pod nazwą "Projekt budowlany budowy ulic [...] i [...] do [...] w W. Dzielnica [...]". Na mocy powyższej decyzji, działka nr [...] stała się z mocy prawa własnością m. W. Decyzja ma nadany rygor natychmiastowej wykonalności. Na podstawie powyższego, organ odwoławczy stwierdził, że wydanie i wykonanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej na podstawie przepisów specustawy drogowej możliwe jest w niniejszej sprawie jedynie wówczas, gdy nieruchomość będąca jej przedmiotem nie zostanie wywłaszczona zgodnie z wszczętym przed dniem wydania decyzji ZRID, trybem przewidzianym w art. 112 u.g.n. Sprawa postępowania prowadzonego w trybie art. 112 u.g.n. nie została zakończona, z kolei decyzja ZRID z dnia [...] czerwca 2016 r. nie stała się ostateczna. Zdaniem Wojewody [...] przy ponownym rozpatrywaniu niniejszej sprawy do wyjaśnienia pozostaje kwestia, które z postępowań - w trybie specustawy drogowej czy w trybie art. 112 u.g.n. powinno być przeprowadzone w stosunku do przedmiotowej nieruchomości i w zależności od powyższego, należy jedno z tych postępowań umorzyć. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję wniosło Miasto W. zarzucając naruszenie: art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece poprzez jego niezastosowanie skutkujące przyjęciem, ze pomimo tego, iż w dniu wydania decyzji o wywłaszczeniu w księdze wieczystej prowadzanej dla nieruchomości stanowiącej działkę nr [...] ujawniony był jako właściciel M. sp.z.o.o. to nabywca nieruchomości W. sp. z.o.o. pozbawiona została możliwości obrony swoich praw, art. 117 § 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami poprzez błędne przyjęcie, że pomimo wpisanego w dziale III księgi wieczystej ostrzeżenia o toczącym się postępowaniu wywłaszczeniowym i pełnej świadomości nabywcy odnośnie toczącego się postępowania wywłaszczeniowego, w sytuacji zbycia nieruchomości w toku tego postępowania konieczne jest powtórzenie etapu negocjacji z nabywcą nieruchomości, art. 7, 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, w szczególności w zakresie kwestii przeznaczenia nieruchomości stanowiącej działkę nr ew. [...] w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, związanego z tym możliwościami zagospodarowania tej nieruchomości, wpływu zbycia przedmiotowej nieruchomości na postępowanie wywłaszczeniowe oraz wpływu postępowania ze specustwy drogowej na przedmiotowe postępowanie wywłaszczeniowe, art. 138 § 2 k.p.a. poprzez nieprawidłowe uchylenie decyzji Prezydenta m. W. i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania w sytuacji, gdy decyzja Starosty [...] w pełni odpowiada prawu. Wskazując na powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi wywodzono, że w dniu wydawania decyzji w księdze wieczystej jako właściciel ujawnione było M. sp. z.o.o. Organ I instancji w oparciu o art. 3 ustawy o księgach wieczystych i hipotece był zobligowany do wydania decyzji o wywłaszczeniu M. sp. z.o.o. W odniesieniu do art. 117 u.g.n. podkreślono, że wzmianka w księgach wieczystych dokonywana w oparciu o ten przepis służy publicznemu ujawnienia prowadzenia postępowania wywłaszczeniowego także po to ab zmiana właściciela nie powodowała konieczności powtarzania prowadzenia rokowań i wyznaczania terminu na zawarcie umowy przez nowe podmioty, którym przysługuje prawo do nieruchomości. Niezasadnym zdaniem skarżącego jest więc wywód organu odwoławczego o konieczności powtarzania całego postępowania wywłaszczeniowego. Skargę od powyższego wyroku wniosła także W. sp. z.o.o. zarzucając naruszenie: 1. art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 105 § 1 w zw. z art. 7 kpa poprzez jego niezastosowanie, co skutkowało wyłącznie uchyleniem zaskarżonej decyzji Powiatu [...] z dnia [...] lutego 2016 roku nr [...], podczas gdy przepisy postępowania nakazują uchylić zaskarżoną decyzję i umorzyć postępowanie w całości, ze względu na to, że powyższa decyzja obarczona była istotnymi wadami prawnym, 2. art. 138 § 2 kpa poprzez jego zastosowanie w sytuacji gdy organ powinien zastosować art. 138 § 1 pkt 2 kpa, a w konsekwencji uchylić decyzję organu I instancji i umorzyć postępowanie z uwagi na nie przeprowadzenie rokowań wobec W. Sp. z o.o. uregulowanych w art. 114 i art. 115 ustawy o gospodarce nieruchomościami (zwana dalej "ugn"), 3. naruszenie art. 11 kpa poprzez brak wyczerpującego uzasadnienia dla przyjęcia stanowiska, zgodnie z którym decyzja organu I instancji winna zostać uchylona i przekazana do ponownego rozpoznania, podczas gdy z art. 11 kpa wynika zasada przekonywania, zgodnie z którą na organach administracji publicznej ciąży obowiązek wyjaśniania stronom zasadności przesłanek, którymi kieruje się organ przy załatwianiu sprawy. Wskazując na powyższe zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania. W uzasadnieniu skargi wywodzono, że organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, czego organ II instancji nie uczynił. Zdaniem skarżącej Spółki Wojewoda nie wskazał dlaczego decyzja Starosty winna zostać przekazana do ponownego rozpoznania, a nie umorzona. W odpowiedzi na skargi organ wniósł o ich oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skargi są o tyle zasadne, ze skutkują uchyleniem zaskarżonej decyzji, ale nie wszystkie podniesione w nich zarzuty zasługują na uwzględnienie. Przedmiotem sprawy jest decyzja kasatoryjna Wojewody [...], który uznał, że w sytuacji zaistniałej w sprawie zachodzi konieczność uchylenia decyzji organu I instancji, gdyż został naruszony w sprawie art. 10 § 1 i art. 28 k.p.a., gdyż strona zainteresowana nie brała udziału w sprawie. W rozpoznawanej sprawie organ I instancji w dniu [...] lutego 2016 r. wydała decyzje dotycząca wywłaszczenia nieruchomości stanowiącej własność M. i ustanowienia odszkodowania. Bezspornym w sprawie jest, że przedmiotowa nieruchomość oznaczona jako działka nr ew. [...] została sprzedana w dniu [...] lutego 2016 r. W. sp. z o.o. Nowy nabywca poinformował organ wywłaszczeniowy o zawarciu umowy sprzedaży pismem z dnia 3 marca 2016 r., a więc już po wydaniu decyzji. Nie kwestionowanym jest także, iż w księdze wieczystej prowadzonej dla tej nieruchomości w oparciu o art. 117 ust. 1 u.g.n. znajdował się wpis o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego. Podkreślenia także wymaga, że w dniu 25 stycznia 2016 r. organ I instancji wysłała do stron postępowania, w tym do pełnomocnika M. informacji, że w terminie 14 dni od doręczenia pisma strona może zapoznać się z aktami sprawy i wypowiedzenia co do zgromadzonego materiału dowodowego. Rozważenia wymaga więc, czy w takim stanie faktycznym sprawy zasadnie Wojewoda [...] uznał, że zachodzi konieczność przeprowadzenia od początku całego postępowania wywłaszczeniowego z udziałem nowego podmiotu, który stał się właścicielem przedmiotowej nieruchomości. W pierwszej kolejności zwrócić należy uwagę na treść i znaczenie dla sprawy art. 117 ust. 1 u.g.n. Zgodnie z przywołanym przepisem "starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, składa w sądzie wniosek o ujawnienie w księdze wieczystej wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego, a jeżeli nieruchomość nie ma założonej księgi wieczystej - o złożenie do istniejącego zbioru dokumentów zawiadomienia o wszczęciu tego postępowania.". Wniosek taki został złożony, a wpis dokonany. W myśl art. 2 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (Dz. U. z 2016 r., poz. 790, ze zm.) księgo wieczyste są jawne i nie można zasłaniać się nieznajomością wpisów w księdze wieczystej, ani wniosków o których uczyniono wzmiankę. Skro zatem w księdze wieczystej prowadzonej dal nieruchomości oznaczonej jako działka ew. nr [...] ujawniono wpis o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego, to nowy nabywca nie może zasłaniać się brakiem wiedzy o toczącym się postępowaniu dotyczącym wywłaszczenia. W interesie więc nowego nabywcy było niezwłoczne powiadomienie organu o zmianie właściciela, tym bardziej że poprzednik prawny – M. sp. z.o.o. został poinformowany o tym, iż postępowanie wywłaszczeniowe zostanie zakończone, a w związku z tym może zapoznać się z aktami sprawy. W oparciu o wpis dokonany w księdze wieczystej, a dotyczący wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego nowy nabywca miał możliwość uzyskania od zbywcy, czy też od organu informacji dotyczącej etapu postępowania wywłaszczeniowego. Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wpis do księgi wieczystej w oparciu o art. 117 ust. 1 ustawy o księgach wieczysty nie stoi na przeszkodzie zbywaniu praw rzeczowych do nieruchomości objętej postępowaniem wywłaszczeniowym. Jednakże nie uprawiania to do skutecznego powoływania się na brak wiedzy o tym postępowaniu, a w konsekwencji postępowanie wywłaszczeniowe nie może być niweczone zmianami stanu prawnego nieruchomości. Nie ma więc konieczności prowadzenia od nowa rokowań i wyznaczania terminu zawarcia umowy z nowymi podmiotami prawa (zob. M. Wolanin, w: W Jaworski, Prusarczyk, A. Tułodziecki, M. Wolanin, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz. s. 845 Przyjęcie innego rozumienia celu i charakteru wpisu dokonanego w księdze wieczystej w oparciu o art. 117 ust. 1 u.g.n. prowadziłoby do konieczności każdorazowego ponownego prowadzenia od początku postępowania wywłaszczeniowego w sytuacji zmiany właściciela nieruchomości objętej postępowaniem wywłaszczeniowym. W skrajnych przypadkach mogłoby uniemożliwić przeprowadzenie i zakończenie postępowania wywłaszczeniowego. Podkreślić przy tym należy, co pominął organ odwoławczy, że rokowania poprzedzają wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego ( art. 114 ust.1 ), tym bardziej niezasadne było stanowisko Wojewody [...] nakazujące przeprowadzenie z nowym właścicielem rokowań. Reasumując w zaistniałym stanie faktycznym nie było podstaw do przyjęcia, że nowy nabywca W. sp. z.o.o został pozbawiony możliwości brania udziału w postępowaniu. Spółka stała się właścicielem nieruchomości w dniu [...] lutego 2016 r., a o fakcie tym poinformowała organ dopiero w dniu 3 marca 2016 r. W dacie wydawania decyzji w księgach wieczystych jako właściciel wpisana była M. sp. z.o.o., co zauważył także organ odwoławczy konkludując, iż wpis nowego właściciela został dokonany w dniu 8 marca 2016 r. W dacie wydawania decyzji przez organ I instancji nie miał więc żadnej wiedzy o zmianie właściciela przedmiotowej nieruchomości. Po uzyskaniu takiej informacji doręczył W. sp. z.o.o decyzje z dnia [...] lutego 2016 r. umożliwiając jej w ten sposób wniesienie środka odwoławczego. Zasadnie więc w skardze Miasto W. zarzuciło naruszenie art. 117 ust. 1 u.g.n. Organ II instancji nie miał więc podstaw do uchylania zaskarżonej decyzji lecz winien rozpatrzeć sprawę merytorycznie zgodnie z dyspozycją art. 138 § 1 k.p.a. Do obowiązków organu odwoławczego należała więc także ocena stanowiska zawartego przez W. sp. z.o.o. co do niemożności prowadzenia wobec podmiotu cypryjskiego postępowania wywłaszczeniowego, jak i relacji tego postępowania do postępowania toczącego się w trybie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. Organ odwoławczy w zakresie niemożności prowadzenia postępowania wywłaszczeniowego wobec podmiotu cypryjskiego nie dokonał żadnych rozważań, ani tez nie przytoczył podstawy prawnej uzasadniającej takie stanowisko. Zgodzić należy się więc ze skarga W. sp. z.o.o., ze takie uzasadnienie narusza art. 11 k.p.a. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ odwoławczy związany będzie powyższymi zapatrywaniami prawnymi oraz ustosunkuje się do twierdzeń W. sp. z o.o., co do bezprzedmiotowości postępowania, jak i będzie miał na względzie, że wobec powyższej nieruchomości toczy się postępowanie w oparciu o ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. Mając na względzie w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. orzeczono jak w pkt 1 wyroku. O kosztach rozstrzygnięto w oparciu o art. 200 p.p.s.a.