II GSK 2633/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Kuba (spr.) Sędzia NSA Gabriela Jyż sędzia del. WSA Urszula Wilk po rozpoznaniu w dniu 5 grudnia 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej A. Sp. z o.o. w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 14 marca 2017 r. sygn. akt IV SA/Wr 439/16 w sprawie ze skargi A. Sp. z o.o. w K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu z dnia [...] lipca 2016 r. nr [...] w przedmiocie wykreślenia z rejestru agencji zatrudnienia oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, wyrokiem z dnia 14 marca 2017 r., sygn. akt IV SA/Wr 439/16 oddalił skargę A. Sp. z o.o. we W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...] lipca 2016 r., nr [...] w przedmiocie wykreślenia z rejestru agencji zatrudnienia. Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy: Decyzją z dnia [...] maja 2016 r. wydaną z upoważnienia Marszałka Województwa D., Wicedyrektor D. Wojewódzkiego Urzędu Pracy ponownie orzekł o wykreśleniu skarżącej spółki z rejestru agencji zatrudnienia, uznając, iż kierowanie przez agencję osób do pracy za granicą u pracodawców zagranicznych odbywało się z naruszeniem art. 85 ust. 2-5 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (obecnie: Dz. U. z 2016 r. poz. 645, z późn. zm., dalej "ustawa"), w tym w szczególności art. 85 ust. 2 pkt 6 ustawy (wskazanego w sentencji jako podstawa prawna tej decyzji), ponieważ zawierane przez nią umowy z tymi osobami nie zawierały wszystkich obligatoryjnych elementów wymienionych w przywołanym przepisie, to jest agencja: 1) nie wskazywała strony pokrywającej koszty dojazdu i powrotu osoby skierowanej do pracy w przypadku niewywiązania się pracodawcy zagranicznego z warunków umowy oraz trybu dochodzenia związanych z tym roszczeń, 2) nie określała warunków ubezpieczenia społecznego, i 3) nie zawierała nowej umowy pośrednictwa z określeniem nowego pracodawcy zagranicznego w przypadku jego zmiany za zgodą osoby kierowanej do pracy. Skarżąca, nie zgadzając się z powyższą decyzją, w dniu [...] czerwca 2016 r. wniosła odwołanie od niej. Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. zaskarżoną decyzją z dnia [...] lipca 2016 nie uwzględniło odwołania skarżącej Spółki, utrzymując w mocy decyzję organu I instancji o wykreśleniu skarżącej z rejestru agencji zatrudnienia. Kolegium podzieliło w pełni stanowisko organu I instancji, w tym dokonaną przez ten organ wykładnię przepisów art. 85 ust. 2 - 5 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, stwierdzając, iż zawierane przez skarżącą umowy pośrednictwa nie zawierają wszystkich niezbędnych elementów określonych w ww. przepisach, co obligowało organ do wykreślenia skarżącej z rejestru agencji zatrudnienia. Organ II instancji powołał się na wykładnię tych przepisów zawartą w pisemnych wyjaśnieniach Ministerstwa Pracy i Polityki Społecznej. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalił skargę spółki na powyższą decyzję, uznając, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa, a jej podstawę materialnoprawną stanowił art. 18m ust. 1 pkt 5 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy. Sąd I instancji wskazał, że protokół z kontroli przeprowadzonej w dniach 30 stycznia, 5, 19, 20 lutego oraz 2,9 marca 2015 r. przez Państwową Inspekcję Pracy w A. Spółka z o.o. we W. (obecnie w K.) wskazuje na uchybienia spółki – między innymi w zakresie treści umowy zawieranej z osobami, które były zatrudniane za granicą. Objęte kontrolą umowy nie zawierały między innymi określenia warunków ubezpieczenia, wyłączona była odpowiedzialność spółki, jako Agencji, za niewykonanie bądź nienależyte wykonanie umowy, nie wskazano – pomimo że taki obowiązek wynika z art. 85 ust. 2 pkt 6 ustawy – strony pokrywającej koszty dojazdu i powrotu osoby kierowanej do pracy w przypadku niewywiązania się pracodawcy zagranicznego z warunków umowy oraz tryb dochodzenia związanych z tym roszczeń. Ponadto w kontrolowanych umowach nie wskazano z imienia i nazwiska osoby reprezentującej organ, a w miejscu wskazania tych danych znajdowała się pieczątka spółki oraz nieczytelna parafka. Zdaniem Sądu I instancji takie umowy, w których zamiast imienia i nazwiska osoby upoważnionej do reprezentacji spółki została odciśnięta pieczęć tej spółki, nie mają mocy wiążącej. W ocenie Sądu I instancji, postanowienia umów uchybiają także art. 85 ust. 2 pkt 1 ustawy. Umowa, zgodnie z tym przepisem, powinna określać pracodawcę zagranicznego – warunku tego nie spełnia zapis umowy mówiący, że w przypadku zmiany pracodawcy, o ile zostaną zachowane istotne warunki zatrudnienia, następuje zmiana bez zmiany umowy. Również nie odpowiada prawu wprowadzenie zmiany do tego zapisu przez umieszczenie, że umowa nie musi być zmieniona wówczas, gdy strona wyrazi na to zgodę. Tymczasem ust. 2 pkt 1 powołanego artykułu jest bezwzględnie obowiązujący – jeżeli nastąpi zmiana pracodawcy, musi nastąpić zmiana umowy. Umowa ma bowiem określać rzeczywistego pracodawcę. Dlatego też Sąd I instancji zgodził się z organem, że analizowane umowy uchybiają pkt 4 wymienionego wyżej artykułu. Przepis w tym punkcie stanowi, że umowa określa warunki ubezpieczenia społecznego oraz od następstw nieszczęśliwych wypadków i chorób tropikalnych. Nieokreślenie warunków ubezpieczenia uchybia powyższemu przepisowi. Zobowiązanie do wpisania określonych treści nie może być zastąpione słowami "brak". Wypełnienie tego punktu to umieszczenie merytorycznych treści. Zdaniem Sądu I instancji spółka nie wywiązała się z obowiązków wynikających z art. 85 ust. 2 pkt 6 ustawy. Przepis ten nakłada obowiązek określenia zakresu odpowiedzialności obu stron, w przypadku niewykonania lub nienależytego wykonania umowy, w tym stronę pokrywającą koszty dojazdu i powrotu osób skierowanych do pracy w przypadku niewywiązywania się pracodawcy zagranicznego z warunków umowy oraz tryb dochodzenia roszczeń. Tymczasem w kontrolowanych umowach wymienione są tylko sytuacje, za które spółka nie ponosi odpowiedzialności. Jednakże nie wskazano sytuacji, za które spółka nie ma wyłączonej odpowiedzialności. W umowach nie określono szczegółowo, z tytułu jakich usług świadczonych nieodpłatnie nie ponosi odpowiedzialności. Nie ma również jasności, czy ponosi odpowiedzialność za usługi odpłatne (jakie?). Ogólna negacja odpowiedzialności agencji, używanie niejednoznacznych, niejasnych zwrotów powoduje, w ocenie Sądu, uzasadniony zarzut organów, że spółka nie wypełnia obowiązku określonego w pkt 6 ust. 2 art. 85 ustawy. Zdaniem Sądu I instancji, ustalenia dokonane podczas kontroli, i ujęte w protokole jednoznacznie wskazywały na naruszenie przez podmiot warunków prowadzenia agencji zatrudnienia, wskazanych w art. 85 ust. 2. Nie było więc koniecznym zebranie dodatkowych dowodów w sprawie. Ponadto Sąd I instancji podkreślił, że z przepisu art. 18m ust. 1 pkt 5 ustawy wynika, że w przypadku stwierdzenia naruszenia przez agencję prawa, decyzja o wykreśleniu podmiotu z rejestru jest obligatoryjna. Naruszenie któregokolwiek z warunków określonych w art. 85 ust. 2-5 ustawy stanowi samodzielną podstawę do wydania takiej decyzji. Przy czym każde – choćby jednorazowe nieprzestrzeganie wymienionych w tych przepisach zasad stanowi wystarczającą podstawę do wykreślenia podmiotu z rejestru agencji zatrudnienia. Zatem organ zobligowany jest do wydania decyzji za sam fakt wystąpienia zdarzenia nieprzestrzegania obowiązków z art. 85 ust. 1-5 u.p.z. i tym samym złamania warunków prowadzenia agencji zatrudnienia określonych w ustawie. Ustawodawca nie przewidział w art. 18m ust. 1 pkt 5 ustawy możliwości usunięcia, czy uzupełnienia w wyznaczonym terminie stwierdzonych nieprawidłowości. Dlatego też kwestia ewentualnego zastosowania się do zaleceń pokontrolnych i usunięcie nieprawidłowości pozostaje bez wpływu na treść rozstrzygnięcia. Tym samym organ nie był zobowiązany do rozważenia tych okoliczności i prowadzenia w tym kierunku postępowania dowodowego. Sąd wskazał, że wprawdzie w podstawie prawnej decyzji wskazano naruszenie art. 85 ust. 2 pkt 6 ustawy, w treści decyzji natomiast wskazano na art. 85 ust. 2 pkt 4, ale powyższy fakt nie powoduje, że decyzję należy uznać za istotnie naruszającą prawo. Poza sporem pozostaje, że w umowach nie określono warunków ubezpieczenia. Skargę kasacyjną wniosła spółka, zaskarżając wyrok w całości, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła naruszenie: I. Przepisów prawa materialnego poprzez błędną wykładnię: - art. 18m pkt 5 w zw. z art. 85 ust. 2-5 ustawy o promocji zatrudnienia poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na bezpodstawnym uznaniu, iż kierowanie przez skarżącą spółkę, działającą jako agencja zatrudnienia, osób do pracy za granicą u pracodawców zagranicznych odbywało się z naruszeniem art. 85 ust. 2-5 ww. ustawy, albowiem zawierane przez agencję umowy z tymi osobami nie zawierały wszystkich obligatoryjnych elementów wymienionych w przywołanym przepisie, to jest: 1) nie wskazywała strony pokrywającej koszty dojazdu i powrotu osoby skierowanej do pracy w przypadku nie wywiązania się pracodawcy zagranicznego z warunków umowy oraz trybu dochodzenia związanych z tym roszczeń, 2) nie określała warunków ubezpieczenia społecznego, i 3) nie zawierała nowej umowy pośrednictwa z określeniem nowego pracodawcy zagranicznego w przypadku jego zmiany za zgodą osoby kierowanej do pracy, podczas gdy w istocie umowy te zawierały wszystkie niezbędne zapisy, a wyłącznie ich treść budziła nieuzasadnione wątpliwości interpretacyjne Inspektora Pracy i w rezultacie dokonanie również przez organy obu instancji rażąco wadliwej wykładni w/w przepisów; II. Przepisów postępowania przed sądami administracyjnymi w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy, to jest: 1) art. 3 § 1 p.p.s.a. i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. (Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej: p.p.s.a.) w zw. z art. 18m pkt 5 w zw. z art. 85 ust. 2-5 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (t.j. Dz.U. z 2015 r. poz. 149 z późn. zm.), przejawiające się w tym, że Sąd w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie zastosował środka określonego w ustawie - art. 145 § 1 pkt. 1 p.p.s.a., mimo że zebrany w sprawie materiał dowodowy, właściwie oceniony, wskazuje, że zaskarżona decyzja organu wydana została z rażącym naruszeniem prawa materialnego; 2) art. 3 § 1 p.p.s.a. i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a., art. 77 k.p.a., art. 80 k.p.a. i art. 136 k.p.a. oraz art. 78 § 1 k.p.a. w zw. z art. 123 k.p.a., art. 124 k.p.a. i art. 141 § 1 k.p.a., przejawiające się w tym, że Sąd w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie zastosował środka określonego w ustawie - art. 145 § 1 pkt. 1 p.p.s.a., gdy tymczasem organ zaniechał wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego zebranego w sprawie, w szczególności dowodów zgłoszonych przez skarżącego w piśmie z dnia 12 stycznia 2016 r. i w odwołaniu od decyzji Marszałka Województwa D., przez pominięcie przy ustalaniu stanu faktycznego tych dowodów, niedokonanie ich wszechstronnej oceny oraz niewskazanie, którym dowodom organ dał wiarę i z jakich przyczyn, a którym odmówił wiarygodności, a tym samym dokonaniu oceny zgromadzonych w sprawie dowodów w sposób dowolny, a nie swobodny; 3) art. 3 § 1 p.p.s.a. i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 107 k.p.a., przejawiające się w tym, że Sąd w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie zastosował środka określonego w ustawie - art. 145 § 1 pkt. 1 p.p.s.a., mimo że zaskarżona decyzja organu nie zawiera należytego i wyczerpującego uzasadnienia faktycznego i prawnego, w szczególności brak jest w niej wskazania dowodów i faktów, które organ uznał za udowodnione i będące podstawą decyzji oraz dowodów, którym odmówił wiarygodności. Argumentację na poparcie zarzutów skarżąca przedstawiła w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie, gdyż wszystkie zarzuty podniesione w tej skardze w ramach obu podstaw z art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. są nietrafne i nieusprawiedliwione. Zarzuty naruszenia przepisów postępowania w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy nie zostały potwierdzone w żadnym stopniu w prawidłowo ustalonym przez organ stanie faktycznym, zasadnie zaakceptowanym przez Sąd I instancji, który w uzasadnianiu zaskarżonego wyroku przeanalizował całokształt zebranego w sprawie materiału dowodowego i jego ocenę. Sąd I instancji, wbrew gołosłownym zarzutom skarżącej spółki – agencji zatrudnienia, nie stwierdził uchybień organu w toku postępowania administracyjnego, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a.). Organ zebrał w tej sprawie bogaty materiał dowodowy, który należycie ocenił i na jego podstawie dokonał ustaleń faktycznych, które nie budzą wątpliwości i wypełniają one znamiona przepisów prawa materialnego art. 85 ust. 2-5 ustawy o promocji zatrudnienia. Dlatego też nie można przypisać Sądowi I instancji zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77, 80 i 107 k.p.a., a także naruszenia pozostałych przepisów kodeksu postępowania administracyjnego powołanych w skardze kasacyjnej: art. 136 k.p.a., art. 78 § 1 k.p.a. w zw. z art. 123 k.p.a., art. 124 k.p.a. i 141 § 1 k.p.a. Przede wszystkim Sąd I instancji odnosił się do wszystkich zarzutów skargi, powołał się na konkretne dowody w postaci umów zawieranych przez skarżącą Agencję z poszczególnymi pracownikami i stwierdził, że ocena tych dokumentów dokonana przez organ była prawidłowa. Niewątpliwie umowy te zostały zawarte z naruszeniem przepisów art. 85 ust. 2-5 ustawy o promocji zatrudnienia. Powołane zarówno w kwestionowanej decyzji, jak i w zaskarżonym wyroku umowy stanowią zaprzeczenie zarzutom strony skarżącej odnoszącym się do rzekomego naruszenia przez organ ww. przepisów postępowania administracyjnego, a w szczególności art. 7, 77, 80, 107, 136 k.p.a. Należy podkreślić, że podstawowym dowodem w tej sprawie były opisane w uzasadnieniu decyzji umowy i NSA w pełni podziela stanowisko Sądu I instancji, że zgromadzony w toku postępowania materiał dowodowy był wystarczający do wydania orzeczenia w sprawie. Reasumując powyższe rozważania dotyczące nieusprawiedliwionych zarzutów procesowych skargi kasacyjnej (część II skargi) należy stwierdzić stanowczo, że nie mogły one podważyć prawidłowo ustalonego stanu faktycznego, który był podstawą wydania zaskarżonej decyzji. Przechodząc do analizy zarzutów naruszenia prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 18m pkt 5 w zw. z art. 85 ust. 2-5 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że są one całkowicie bezzasadne. Na wstępie należy zaznaczyć, że działalność agencji jest działalnością regulowaną, która może być wykonywana tylko wówczas, gdy przedsiębiorca spełnia warunki określone ustawą, w tym przypadku warunki przewidziane w przepisie art. 85 ust. 1-6 ustawy o promocji zatrudnienia. Celem bowiem ustawy o promocji zatrudnienia jest ochrona bezpieczeństwa osób korzystających z usług agencji zatrudnienia i dlatego zostały w niej określone szczegółowe warunki prowadzenia agencji oraz sankcje za ich nieprzestrzeganie. Ochrona i bezpieczeństwo osób korzystających z usług agencji zatrudnienia wyraża się w przepisach art. 85 ust. 1 i 2 ustawy o promocji zatrudnienia i winny być realizowane również poprzez prawidłowo sformułowane umowy, które muszą zawierać określone postanowienia, a których w kontrolowanych umowach zabrakło i to niewątpliwie stanowiło naruszenie powyższych przepisów. Przepis art. 18m ust. 1 pkt 5 ustawy o promocji zatrudnienia stanowi, że marszałek województwa wykreśla, w drodze decyzji, podmiot wpisany do rejestru w przypadku naruszenia przez podmiot warunków prowadzenia agencji zatrudnienia określonych między innymi w art. 85 ust. 2-5, co oznacza, że organ jest obowiązany wykreślić taki podmiot, który narusza przepisy art. 85 ust. 2-5. Skoro zostało stwierdzone ponad wszelką wątpliwość, że skarżąca agencja naruszała wielokrotnie powyższe przepisy mimo wieloletnich kontroli, to organ nie mógł wydać innej decyzji na podstawie art. 18m ust. 1 pkt 5 ustawy o promocji zatrudnienia i w żadnym stopniu nie naruszył przepisów prawa materialnego. Z tych wszystkich względów skarga kasacyjna podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a.