II SA/Ol 892/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Alicja Jaszczak-Sikora Sędziowie sędzia WSA Katarzyna Matczak (spr.) sędzia WSA Tadeusz Lipiński Protokolant specjalista Małgorzata Krajewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 grudnia 2017 r. sprawy ze skargi J. S. na decyzję Dyrektora Izby Administracji Skarbowej z dnia "[...]", nr "[...]" w przedmiocie warunków pełnienia służby uchyla zaskarżoną decyzję. 1. Z przekazanych akt administracyjnych wynika, że pismem z dnia 10 maja 2017r., Dyrektor Izby Administracji Skarbowej, zgodnie z art. 165 ust. 7 ustawy z dnia 16 listopada 2016r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2016r., poz. 1948 z późn. zm.) zwanej dalej: p.w.u.K.A.S., złożył funkcjonariuszowi J.S. pisemną propozycję określającą nowe warunki pełnienia służby. Funkcjonariusz potwierdziła odbiór propozycji w dniu [...] maja 2017r., zaś oświadczenie o przyjęciu propozycji służby w Izbie Administracji Skarbowej w O. strona złożyła w dniu [...] maja 2017r. 2. Natomiast wnioskiem z dnia 24 maja 2017r., działając na podstawie art. 169 ust. 4 i 6 p.w.u.K.A.S., J.S. zwróciła się o ponowne rozpatrzenie jej sprawy w części dotyczącej wysokości uposażenia zasadniczego i wysokości przyjętego mnożnika kwoty bazowej. Nie zgodziła się z wysokością zaproponowanego jej uposażenia zasadniczego, które zostało obniżone w stosunku do poprzednio otrzymywanego, co uważa za działanie niesprawiedliwe, krzywdzące i niezgodne z prawem. Wniosła o to, aby złożyć jej nową (poprawioną) propozycję służby zawierającą propozycję uposażenia zasadniczego takiego jak miała przed złożeniem nowej propozycji, bowiem obecnie zaproponowano jej mnożnik 2,020 kwoty bazowej, gdy poprzednio posiadała ten wskaźnik na poziomie 2,054 kwoty bazowej. W uzasadnieniu wniosku strona wskazała, że otrzymana propozycja pogarsza jej uposażenie zasadnicze, a działanie takie godzi w dotychczasowy przebieg jej służby i rozwój kariery zawodowej. Skoro służba w Służbie Celno- Skarbowej jest kontynuacją służby w Służbie Celnej to powinna respektować jej pozycję zawodową, stanowisko i status w poprzedniej służbie. Jej sytuacja nie powinna ulec pogorszeniu w stosunku do poprzedniej. Wyjaśniła, że ustalenie jej uposażenia zasadniczego ma charakter nierównego traktowania skoro funkcjonariusze pełniący służbę w komórkach, gdzie nie ma dodatku kontrolerskiego mieli inaczej przeliczone uposażenie zasadnicze i nie obniżono im tego uposażenia. Podniosła, że obniżenie jej uposażenia ma skutki wielopłaszczyznowe, skoro w ich efekcie obniżono należne dodatki. Podała, że jej dotychczasowa służba była wysoko oceniana przez przełożonych w ocenach okresowych oraz nagrodach. Wypracowując wysokie wyniki otrzymywała dodatek specjalny w kwocie 300 zł. Nadto wyjaśniła, że pełniąc służbę w komórce kontrolnej nie otrzymuje żadnego dodatku ani kontrolerskiego ani specjalnego, jaki otrzymywała uprzednio. W propozycji nie ma na ten temat żadnej wzmianki. Poza tym dodatek kontrolerski jest elementem fakultatywnym i w razie ewentualnego przeniesienia może być utracony. 3. Decyzją z dnia [...] Dyrektor Izby Administracji Skarbowej (dalej: Dyrektor), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2017r. poz. 1257) dalej: K.p.a. w związku z art. 169 ust. 4 i ust. 6 p.w.u.K.A.S., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję - złożoną stronie propozycję określającą nowe warunki pełnienia służby. W uzasadnieniu organ wskazał, iż z dniem wejścia w życie ustawy z dnia 16 listopada 2016r. Przepisy wprowadzające KAS, tj. z dniem 1 marca 2017r., pracownicy zatrudnieni w izbach celnych i urzędach kontroli skarbowej oraz funkcjonariusze celni pełniący służbę w izbach celnych stali się odpowiednio pracownikami zatrudnionymi w jednostkach organizacyjnych Krajowej Administracji Skarbowej albo funkcjonariuszami Służby Celno-Skarbowej, pełniącymi służbę w jednostkach Krajowej Administracji Skarbowej i zachowali ciągłość pracy i służby. Zatem zgodnie z tą ustawą skarżąca stała się z mocy prawa funkcjonariuszem Służby Celno-Skarbowej pełniącym służbę w Izbie Administracji Skarbowej w O. Konsekwencją wejścia w życie wskazanej ustawy było powstanie nowych struktur organizacyjnych, przy czym ustawodawca nie ograniczył w żaden sposób kompetencji organu co do ustalenia treści przedłożonej propozycji, w tym warunków pełnienia służby. Przyjmując, iż posiada wyłączne prawo kształtowania stosunku służbowego, organ złożył funkcjonariuszce pisemną propozycję określającą nowe warunki pełnienia służby, która uwzględnia posiadane kwalifikacje i przebieg dotychczasowej służby, a także dotychczasowe miejsce zamieszkania. Odnosząc się do wniosku strony w zakresie niewłaściwego ustalenia wysokości uposażenia zasadniczego Dyrektor wyjaśnił, że określając w propozycji stanowisko służbowe [...] Służby Celno-Skarbowej, zaliczane do kategorii eksperckich stanowisk służbowych funkcjonariuszy i wysokość uposażenia zasadniczego wg. mnożnika kwoty bazowej na poziomie 2,020 w nowo tworzonej komórce organizacyjnej jaką jest [...] Dział Kontroli Celno-Skarbowej [...], wziął pod uwagę rodzaj wykonywanych zadań służbowych w tym dziale, skoro stosownie do art. 148 ustawy o Krajowej Administracji Skarbowej i na podstawie rozporządzenia Ministra Rozwoju i Finansów z dnia 26 kwietnia 2017r. w sprawie dodatku kontrolerskiego dla osób zatrudnionych w jednostkach organizacyjnych Krajowej Administracji Skarbowej oraz funkcjonariuszy Służby Celno-Skarbowej (Dz.U. z 2017r. poz. 444) dalej: rozporządzenie z 26.04.2017r., funkcjonariuszowi wykonującemu zadania kontrolne przysługuje dodatek kontrolerski w wysokości od 2% do 50% uposażenia zasadniczego. Podano, że ponieważ zakres wykonywanych przez odwołującą zadań służbowych na zajmowanym stanowisku znalazł się w katalogu zadań, za które przysługuje ten dodatek kontrolerski Dyrektor pismem z dnia 24 czerwca 2017r. przyznał od dnia 1 czerwca 2017r. na czas wykonywania zadań, jako podstawowych zadań o charakterze ciągłym, dodatek kontrolerski w wysokości 2 % uposażenia zasadniczego, biorąc pod uwagę m.in. rodzaj, stopień złożoności i uciążliwości wykonywanych zadań. Wobec powyższego ogółem uposażenie brutto uwzględniające wszystkie składniki wynosi - 5.765,54 zł Wyjaśniono także, że dotychczasowa ustawa o Służbie Celnej oraz wydane na jej podstawie rozporządzenie z dnia 8 kwietnia 2011r. w sprawie warunków otrzymywania dodatków do uposażenia zasadniczego funkcjonariuszy celnych oraz wysokości tych dodatków (tj. Dz. U. z 2016r. poz. 568), za takie zadania nie przewidywało składnika w postaci dodatku kontrolerskiego. Podkreślono, że wprawdzie funkcjonariuszka do uposażenia otrzymywała okresowo dodatek specjalny, na podstawie § 5 pkt 5 oraz § 10 ust. 1 pkt 2 ww. rozporządzenia lecz dodatek ten był wypłacany w ramach posiadanych środków, nie stanowił więc obligatoryjnego składnika uposażenia. Ostatni taki dodatek specjalny był przyznany na okres do dnia 28 lutego 2017r. Przedkładając więc funkcjonariuszowi propozycję służby Dyrektor brał pod uwagę zadania ustawowe jakie zostały nałożone na jednostkę przy jednoczesnym zachowaniu limitu etatów funkcjonariuszy Służby. 4. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie na ww. decyzję wywiodła J.S., reprezentowana przez adwokat E.K., wnosząc o zmianę decyzji lub jej uchylenie i przywrócenie uposażenia zasadniczego w wysokości, którą skarżąca posiadała przed wręczeniem propozycji służby tj. mnożnika kwoty bazowej w wysokości 2,054, ewentualnie uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Skarżąca zarzuciła zaskarżonej decyzji naruszenie: 1/ art. 7 k.p.a. i art. 77 k.p.a. poprzez pominięcie przez organ przy wydaniu decyzji: a) że przyznany dodatek kontrolerski, jak również jego wysokość (od 2 do 50% uposażenia), przyznawany jest pod pewnymi warunkami (art. 148 ust. 1 i 2 ustawy o KAS i rozporządzenia z 26.04.2017r.) i jego przyznanie uzależnione jest od wykonywanych zadań, na które skarżąca nie ma wpływu i może w dowolnym momencie otrzymać od organu zadania, które nie będą już uprawniały do jego otrzymania, co tym samym spowoduje obniżenie uposażenia, b) skarżąca może zostać przeniesiona do innych komórek, gdzie zadania uprawniające do dodatku kontrolerskiego nie będą wykonywane, tym samym utraci to wynagrodzenie, c) że uposażenie zasadnicze przed wręczeniem propozycji służby wynosiło 2,054 mnożnika kwoty bazowej i wynikało z posiadanych kwalifikacji zawodowych, wyksztalcenia i przebiegu dotychczasowej służby. Oznacza powyższe, że skarżąca utraciła uposażenie zasadnicze, na które zapracowała dotychczasową służbą i podnoszeniem kwalifikacji zawodowych, zaś obecnie pozbawia się ją tego uposażenia bez jakiegokolwiek merytorycznego i obiektywnego uzasadnienia, d) że dodatek kontrolerski nie może być brany pod uwagę do uposażenia zasadniczego, gdyż jest ustalany procentowo i tak naprawdę jest jego wypadkową, co powoduje, iż tak naprawdę wyrównywanie przez organ uposażenia zasadniczego dodatkiem kontrolerskim stanowi obejście przepisów prawa i prowadzi do dyskryminacji i poniżenia skarżącej, która na wyższe uposażenie, które posiadała przed zaproponowaniem jej nowych warunków służby, zapracowała dotychczasową służbą. 2/ § 1 Porozumienia z dnia 1 marca 2017r. pomiędzy Szefem KAS a NSZZ Solidarność, które przewidywało, Ze uposażenia funkcjonariuszy będą miały wysokość nie niższą niż otrzymywane dotychczas, podczas gdy uposażenie skarżącej zostało obniżone. 3/ art. 165 ust. 3 p.w.u.K.A.S. poprzez obniżenie uposażenia w sytuacji, gdy z przepisu tego wynika, że funkcjonariusze celni pełniący służbę w izbach celnych zachowują ciągłość służby, a skoro zachowuje się ciągłość służby to także uposażenie nie powinno zostać obniżone. W uzasadnieniu wskazano, że strona skarżąca zakwestionowała uzasadnienie skarżonej decyzji podnosząc, iż tak naprawdę organ nie wskazał żadnych dowodów, na których oparł swoje rozstrzygnięcie i w rzeczywistości nie wiadomo, co zadecydowało o takiej, a nie innej treści wydanej decyzji. Nadto organ nie odniósł się do okoliczności podnoszonych przez skarżącą we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. W tej sytuacji trudno uznać przedmiotową decyzję za prawidłową. 5. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Izby Administracji Skarbowej wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości swoje stanowisko zawarte w przedłożonej skarżącej propozycji służby z dnia 10 maja 2017r. Odnosząc się do zarzutów podniesionych w skardze organ stwierdził, że przeszkodą do uwzględnienia słusznego interesu skarżącej, polegającego na ustaleniu uposażenia na poziomie mnożnika 2,054 kwoty bazowej, jest interes społeczny polegający na zapewnieniu sprawnej, efektywnej i skutecznej realizacji ustawowych zadań przez podległe jednostki organizacyjne, poprzez dobór kadr gwarantujących osiągnięcie takich efektów. Podkreślił, że omawianymi przepisami ustawodawca wymusił zracjonalizowanie zatrudnienia poprzez dobór kadr w sposób odpowiadający potrzebom nowej organizacji. Wskazano, że propozycja określająca nowe warunki pełnienia służby została złożona na podstawie art. 165 ust. 7 p.w.u.K.A.S., a w procesie przedkładania tego rodzaju propozycji sytuacja każdej osoby, w tym skarżącej, była rozpatrywana indywidualnie pod kątem przesłanek ustawowych, tj. posiadanych kwalifikacji, doświadczenia zawodowego i miejsca zamieszkania. Zdaniem organu o indywidualnym rozpatrywaniu każdej sprawy i dogłębnym badaniu przesłanek ustawowych świadczy fakt, że skarżącej złożono propozycję pełnienia służby w nowo tworzonej komórce, zaś uposażenie skarżącej ustalono w oparciu o obowiązujące przepisy prawa. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Skarga podlega uwzględnieniu, gdyż zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów prawa w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj. Dz. U z 2016r., poz. 1066 ze zm.) oraz art. 134 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz.U. z 2017r. poz. 1369, ze zm) dalej: p.p.s.a., sąd administracyjny dokonuje kontroli zaskarżonego aktu pod względem zgodności z prawem, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Naruszenia prawa, stanowiące podstawę do uwzględnienia skargi na decyzję administracyjną, zostały zaś wymienione w art. 145 § 1 p.p.s.a. W świetle tego przepisu, sąd uchyla zaskarżoną decyzję w razie stwierdzenia naruszenia prawa materialnego lub przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Z taką zaś sytuacją mamy do czynienia w sprawie zakończonej zaskarżoną do tutejszego Sądu decyzją organu z dnia 31 sierpnia 2017r. w przedmiocie ustalenia warunków pełnienia służby. Podstawę materialnoprawną wydania tej decyzji stanowił art. 165 ust. 7 p.w.u.K.A.S., w świetle którego, "dyrektor Krajowej Informacji Skarbowej, dyrektor izby administracji skarbowej oraz dyrektor Krajowej Szkoły Skarbowości składają odpowiednio pracownikom oraz funkcjonariuszom, w terminie do dnia 31 maja 2017 r., pisemną propozycję określającą nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby, która uwzględnia posiadane kwalifikacje i przebieg dotychczasowej pracy lub służby, a także dotychczasowe miejsce zamieszkania". Nie może przy tym budzić wątpliwości, że wymienione w tym przepisie kryteria - takie jak: posiadane kwalifikacje i przebieg dotychczasowej pracy lub służby, a także dotychczasowe miejsce zamieszkania - odnoszą się nie tylko do etapu wyboru osób, którym organ przedstawia propozycję zatrudnienia albo pełnienia służby, ale także do etapu ustalenia nowych warunków zatrudnienia albo pełnienia służby. Wymaga jednak podkreślenia okoliczność, że stosunek służbowy funkcjonariuszy jest objęty dalej idącymi gwarancjami trwałości niż klasyczne reguły stabilizacji stosunku pracy. Zgodnie bowiem z art. 60 Konstytucji RP obywatele polscy korzystający z pełni praw publicznych mają prawo dostępu do służby publicznej na jednakowych zasadach. W orzecznictwie TK przyjmuje się, że przepis ten obejmuje nie tylko etap naboru do służby publicznej, lecz również – co ważne w niniejszej sprawie - zasady wykonywania tej służby, a także zasady zwalniania ze służby publicznej (zob. np. wyrok TK z dnia 23 stycznia 2014r., sygn. akt K 51/12, OTK 2014, nr 1, poz. 4). Należy także podkreślić, że do państwa jako pracodawcy zastosowanie znajdują odmienne standardy konstytucyjne niż w odniesieniu do pracodawców prywatnych. W tych relacjach konieczne jest bowiem respektowanie zasady zaufania osób pełniących służbę do państwa jako pracodawcy (art. 2 Konstytucji RP), jak też zasady działania organów państwa wyłącznie na podstawie i w granicach prawa, a więc z wyłączeniem arbitralności (art. 7 Konstytucji RP). Swoboda państwa w odniesieniu do "swoich" pracowników (funkcjonariuszy) jest zatem znacznie węższa, a tym samym ochrona stabilności stosunku służbowego osób pełniących służbę publiczną jest silniejsza, niż ma to miejsce w przypadku pracowników zatrudnionych u prywatnych pracodawców. Każda zatem zmiana warunków pełnienia służby, aby była dopuszczalna, musi być podyktowana obiektywnymi przyczynami i zgodna z przepisami prawa. W przypadku zatem reorganizacji i zmiany warunków pełnienia służby na niekorzyść funkcjonariusza, z czym mamy do czynienia w niniejszej sprawie, m.in. poprzez obniżenie skarżącej wysokości uposażenia zasadniczego, konieczne jest wykazanie, że organ dokonał oceny dotychczasowej służby funkcjonariusza oraz posiadanych kwalifikacji, a także uwzględnił dotychczasowe miejsce zamieszkania, a przedstawiona funkcjonariuszowi propozycja jest wynikiem analizy tych kryteriów w odniesieniu do konkretnego funkcjonariusza. Taki obowiązek organu wynika bowiem z art. 7 in fine k.p.a., w świetle którego, "w toku postępowania organy administracji publicznej (...) podejmują wszelkie czynności niezbędne (...) do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli". Wymaga przy tym podkreślenia, że z mocy art. 169 ust. 4 i 7 p.w.u.K.A.S., propozycja pełnienia służby stanowi decyzję ustalającą warunki pełnienia służby, która podlega kontroli sądu administracyjnego. Przeprowadzona zaś przez ten sąd kontrola skarżonej decyzji wykazała, że decyzja ta wydana została z naruszeniem przez organ przepisów prawa. W niniejszej sprawie organ przedstawił skarżącej propozycję służby, w której zmienił warunki, na jakich funkcjonariusz pełniła dotychczas służbę, w tym zakwestionowane przez skarżącą: uposażenie zasadnicze. Jednakże w zaskarżonej decyzji organ nie podał konkretnych przesłanek, jakimi się kierował, a także nie uzasadnił, stosownie do art. 107 § 3 K.p.a., obiektywnych przyczyn, z powodu których zmienił ten element stosunku służbowego, dlaczego obniżył skarżącej uposażenie zasadnicze. Za taką przyczynę nie może być bowiem uznane ogólnikowe stwierdzenie organu, zawarte w uzasadnieniu skarżonej decyzji, że mnożnik uposażenia zasadniczego skarżącej został ustalony na poziomie 2.020 kwoty bazowej, jak również na podstawie rozporządzenia Ministra Rozwoju i Finansów z dnia 26 kwietnia 2017r. w sprawie dodatku kontrolerskiego dla osób zatrudnionych w jednostkach organizacyjnych Krajowej Administracji Skarbowej oraz funkcjonariuszy Służby Celno-Skarbowej (Dz.U. z 2017r. poz. 444) od dnia 1 czerwca 2017r. przyznano dodatek kontrolerski w wysokości 2% uposażenia zasadniczego, wobec czego ustalona nowa wysokość uposażenia wyniosła 5.765,54 zł, zaś wcześniej wynosiła 5.748,31 zł. Nie wyjaśniono, z jakiego powodu właśnie taki wskaźnik uposażenia został przyjęty, podczas gdy zgodnie z rozporządzeniem Ministra Rozwoju i Finansów z dnia 28 lutego 2017r. w sprawie uposażenia zasadniczego funkcjonariuszy Służby Celno-Skarbowej (Dz.U. poz. 446), które dla stanowiska [...] Służby Celno-Skarbowej przewiduje rozpiętość w granicach 1,974 - 2,481. Nie można także uznać za wystarczające stwierdzenie, że przedstawiając propozycję organ wziął pod uwagę posiadane kwalifikacje, doświadczenie zawodowe i dotychczasowy przebieg służby, gdyż stanowi to de facto jedynie powtórzenie sformułowań ustawowych, a nie wynik analizy tych okoliczności co do konkretnego funkcjonariusza. Brak jest przy tym odniesienia się do podnoszonych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy okoliczności, dotyczących kwalifikacji skarżącej, a także przebiegu jej dotychczasowej służby, w tym uzyskanych nagród i dodatku specjalnego za zwalczanie m.in. [...] za uzyskiwanie ponadprzeciętnych wyników w służbie. Także stwierdzenia, że organ wziął pod uwagę potrzeby pracodawcy, zadania ustawowe nałożone na jednostkę, przy jednoczesnym zachowaniu limitu etatów funkcjonariuszy i środków przeznaczonych na ich uposażenie ma charakter bardzo ogólny i nie wyjaśnia, jakimi przesłankami kierował się organ uwzględniając przede wszystkim interes społeczny, a nie słuszny interes skarżącej, o którym mowa w art. 7 k.p.a. Skarżąca, będąc funkcjonariuszem publicznym, może oczekiwać, w świetle art. 2, art. 7 i art. 60 Konstytucji RP, art. 165 ust. 7 p.w.u.K.A.S., a także z mocy art. 7 in fine k.p.a., że przedstawione jej nowe warunki pełnienia służby co do zasady nie powinny być gorsze niż te, na jakich pełniła służbę dotychczas, chyba, że zaistniały okoliczności to uzasadniające, czego jednak organ w uzasadnieniu skarżonej decyzji nie wykazał. Powyższe uchybienia naruszają nie tylko przytoczone Przepisy wprowadzające KAS, ale także przepisy art. 107 § 3 w zw. z art. 8, art. 11 i w zw. z art. 80 oraz art. 77 Kodeksu postępowania administracyjnego w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ winien zatem uwzględnić ocenę prawną zawartą w niniejszym wyroku, a przed jej wydaniem umożliwić skarżącej wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. W uzasadnieniu decyzji organ winien podać, jakie konkretnie przyczyny przemawiają za określeniem nowych warunków służby, w tym przede wszystkim ustaleniem wysokości poszczególnych składników uposażenia, a także odnieść się do twierdzeń skarżącej zawartych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy i tych, które ewentualnie zostaną zgłoszone w toku postępowania odwoławczego. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a., orzeczono o uchyleniu zaskarżonej decyzji. O kosztach postępowania nie rozstrzygano bowiem stosownie do art. 210 § 1 zd. 1 p.p.s.a. strona traci uprawnienie do żądania zwrotu kosztów, jeżeli najpóźniej przed zamknięciem rozprawy bezpośrednio poprzedzającej wydanie orzeczenia nie zgłosi wniosku o przyznanie należnych kosztów. W skardze wniosek taki nie został zawarty.