II SA/Ol 1035/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Janina Kosowska Sędziowie Sędzia WSA Beata Jezielska Sędzia WSA Piotr Chybicki (spr.) Protokolant specjalista Jakub Borowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 października 2016 r. sprawy ze skargi M. O., S. O. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia "[...]" r., Nr "[...]" w przedmiocie rozbiórki wiaty oddala skargę. Decyzją z dnia "[...]" Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (również jako: WINB), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23, dalej jako: k.p.a.) w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r., poz. 290), po rozpoznaniu odwołania M. i S. O. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w "[...]} z dnia "[...]", nakazującej M. i S. O. rozbiórkę wiaty konstrukcji drewnianej dobudowanej (od strony drogi wojewódzkiej) do budynku będącego w budowie o przeznaczeniu handlowo – mieszkalnym (dz. nr "[...]") w m. "[...]", gm. "[...]", utrzymał zaskarżoną decyzję w całości w mocy. Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym. Decyzją z dnia "[...]", znak: "[...]", Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w "[..]" nakazał M. i S. O. rozbiórkę wiaty konstrukcji drewnianej dobudowanej (od strony drogi wojewódzkiej) do budynku będącego w budowie o przeznaczeniu handlowo-mieszkalnym (dz. nr "[...]") w m. "[...]", gm. "[...]". W uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia organ wskazał m.in., że w/w wiata została wybudowana wbrew założeniom obowiązującego od roku 2009 planu zagospodarowania przestrzennego, który w § 310 pkt 5 określa sposób zagospodarowania terenu od strony drogi KDZ.9. Stosownie do zapisów w/w przepisu teren od strony drogi należy zagospodarować w postaci ciągu pieszego z zielenią towarzyszącą i elementami małej architektury. Zgodnie z § 4 pkt 30 planu, przez elementy małej architektury należy rozumieć obiekty i urządzenia terenowe związane z funkcją rekreacyjną, estetyczną, informacyjną i porządkową, a w szczególności: ławki, ławy, stoły, huśtawki, drabinki, piaskownice, pergole, trojaże, wiaty, zadaszenia, posągi, rzeźby, fontanny, wodotryski i inne obiekty architektury ogrodowej, krzyże, kapliczki, figury, śmietniki, oświetlenie, tablice informacyjne, stojaki na rowery. Wykluczono z w/w wyliczenia wiaty i zadaszenia poza pasem szerokości nie więcej niż 3 m od lica budynków (§ 310 pkt 11), na którym dopuszcza się jedynie zadaszenia nietrwałe w postaci markiz. W odwołaniu od powyższej decyzji M. i S. O. zarzucili jej wydanie bez podstawy prawnej. Podkreślili, że z wnioskiem o wyrażenie zgody na wybudowanie wiaty wystąpili w dniu "[...]". Wskazali, że skoro obowiązujący obecnie plan zagospodarowania obowiązuje od maja 2009 r., to ich wniosek powinien zostać rozpoznany pozytywnie, z pominięciem zapisów tego planu. W związku z powyższym PINB w "[...]" nie miał podstaw do powoływania się na zapisy planu, który w chwili składania wniosku nie obowiązywał. Ponadto wskazali, że zmiana ustawy Prawo budowlane umożliwiła im zrealizowanie zamierzenia. W uzasadnieniu decyzji z dnia "[...]" WINB podniósł, że zgodnie z art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31. Art. 29 ust. 1 pkt 2c (obowiązujący od dnia 28 czerwca 2015 r.) zakłada, że pozwolenia na budowę nie wymaga budowa wiat o powierzchni zabudowy do 50m2 sytuowanych na działce, na której znajduje się budynek mieszkalny lub przeznaczonej pod budownictwo mieszkaniowe, przy czym łączna liczba tych wiat na działce nie może przekraczać dwóch na każde 1000m2 powierzchni działki. Przepisy w/w ustawy nie wymagają również dokonania zgłoszenia zamiaru budowy takiej wiaty. Podniesiono, że z akt sprawy wynika, że na działce nr "[...]" dobudowano do budynku mieszkalno-usługowego będącego w budowie wiatę o długości 6,50m, szerokości 4,98m i wysokości 2,45m-3,90m. Wiatę związano z gruntem przez połączenie słupów konstrukcji drewnianej ze słupami betonowymi zagłębionymi w gruncie na głębokości 1,20m za pomocą płaskowników stalowych i śrub. Obiekt od strony działki nr "[...]" oddzielono przegrodą drewnianą stanowiąca jednolitą ścianę i pokryto dachówką ceramiczną, a na środku dachu dodatkowo zamontowano pasmo doświetlające z przezroczystych płyt poliwęglanu. Roboty rozpoczęto i zakończono na przełomie marca i kwietnia 2016 r. Organ wskazał, że z powyższych przepisów Prawa budowlanego wynika, że budowa wiat do 50m2 powierzchni zwolniona jest z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę i dokonania zgłoszenia zamiaru budowy. Nie oznacza to jednak, że ich wykonanie jest całkowicie wyłączone spod reżimu ustawy Prawo budowlane. Budowa każdego bowiem obiektu budowlanego musi spełniać określone wymagania, przede wszystkim pod względem technicznym, umożliwiające bezpieczne jego użytkowanie oraz być zgodna z przepisami odrębnymi. Do przepisów takich zalicza się nie tylko te wskazane w innych ustawach, lecz również przepisy prawa miejscowego, do których zalicza się miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. W tych okolicznościach, organ I instancji prawidłowo zaliczył wykonaną przez skarżących wiatę do kategorii tzw. "innych samowól budowlanych" podlegających badaniu na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego. Zgodnie z tym przepisem badaniu podlegają roboty budowlane wykonane w sposób sprzeczny z przepisami. Obowiązujący na terenie "[...]" plan zagospodarowania przestrzennego zakazuje lokalizowania na terenie od strony drogi wojewódzkiej zadaszeń trwałych. Powyższe jednoznacznie wskazuje, że istnienie spornej wiaty jest niezgodne z obowiązującym planem zagospodarowania przestrzennego, a tym samym uniemożliwia legalizację tego obiektu. W skardze wywiedzionej do tut. Sądu na decyzję WINB z dnia ‘[..]" M. i S. O. zarzucili jej naruszenie przepisów prawa materialnego, a w szczególności art. 85 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez niezasadne uznanie, że nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy to, że skarżący z wnioskiem inicjującym uzyskanie zezwolenia na usytuowanie na ich działce wiaty, wystąpili do stosownych organów w dniu 10 lipca 2003 r., a więc w trybie obowiązywania ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym, co sprawia, że jako sprawa dotychczas nie załatwiona, winna być rozpoznawana z uwzględnieniem art. 85 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, to jest przy uwzględnieniu faktu, że w dacie złożenia wniosku nie istniał miejscowy plan, a nadto, że do planowanej inwestycji mają zastosowania inne przepisy prawa, w tym w szczególności prawo budowlane. W odpowiedzi na skargę organ WINB wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumenty, które zawarł w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1647) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez m.in. kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą w zaskarżonej decyzji ostatecznej bądź w postanowieniu z punktu widzenia legalności, tj. zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania przepisów prawa materialnego. Stosownie zaś do treści art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j: Dz. U. 2016, poz. 718, zwanej dalej: p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną. Przeprowadzone w określonych wyżej ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonej decyzji wykazało, że nie jest ona dotknięta uchybieniami uzasadniającymi jej wzruszenie, a tym samym przedmiotowa skarga, zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, nie mogła zostać uwzględniona. W szczególności Sąd nie stwierdził wydania kontrolowanej decyzji z naruszeniem przepisów prawa materialnego mającym wpływ na wynik sprawy czy z naruszeniem przepisów prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, czy też z innym naruszeniem przepisów postępowania mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zaskarżona decyzja została wydana zgodnie z zasadą praworządności przewidzianą w art. 6 k.p.a., na podstawie przepisów prawa obowiązującego w dniu jej wydania – "[..]". W dniu tym obowiązywał przepis art. 48 Prawa budowlanego, który przewidywał, że samowola budowlana polegająca m.in. na wybudowaniu obiektu budowlanego bez wymaganego pozwolenia skutkuje nakazem rozbiórki. Nakaz rozbiórki przewidziany w ust. 1 powołanego przepisu nie jest jednak orzekany bezwzględnie. Ustawodawca zobowiązał w ust. 2 tegoż przepisu do badania czy zrealizowana budowa jest zgodna z przepisami, a w szczególności z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W tym też kontekście nie ma znaczenia okoliczność wystąpienia z wnioskiem w dniu 10 lipca 2003 r., jako, że ów wniosek dotyczył wydania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, a postępowanie nim zainicjowane zakończyło się umorzeniem postępowania (decyzja Burmistrza "[..]" z dnia ‘[...]") Należy również wskazać, że zgodnie z treścią art. 50 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego postępowanie legalizacyjne wszczyna się m.in. w stosunku do robót budowlanych wykonywanych w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w przepisach. W związku z treścią art. 51 ust. 7 tego Prawa norma z art. 51 ust. 1 pkt 4 ma zastosowanie również do robót już wykonanych. Oznacza to, że zrealizowanie obiektu w oparciu i zgodnie z dokonanym zgłoszeniem nie stanowi przeszkody do wszczęcia w stosunku do niego postępowania legalizacyjnego na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego. Nie może ulegać wątpliwości i nie jest też kwestionowane, że przez przepisy w rozumieniu art. 50 ust. 1 pkt 4 należy rozumieć także unormowania zawarte w obowiązującym miejscowym planie zagospodarowania jako akcie prawa miejscowego (art. 14 ust. 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - Dz. U. z 2015 r., poz. 199 ze zm.). Zatem budowa obiektu budowlanego, nawet nie wymagającego pozwolenia na budowę lub zgłoszenia, wbrew postanowieniom tego planu jest innym przypadkiem samowoli budowlanej polegającym na realizacji tego obiektu niezgodnie z przepisami (art. 50 ust. 1 pkt 4 prawa budowlanego). W wypadku wybudowania takiego obiektu wbrew postanowieniom miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego odpowiednie zastosowanie ma, m. in., przepis art. 51 ust. 1 pkt 1 w zw. z ust. 7 prawa budowlanego, dający podstawę do orzeczenia nakazu rozbiórki obiektu, gdy nie można doprowadzić go do stanu zgodnego z prawem. Wynika z tego, że powiatowy inspektor nadzoru budowlanego jest właściwy do likwidacji samowoli budowlanej polegającej na budowie obiektu budowlanego wbrew ustaleniom obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego również wówczas, gdy budowa taka nie musiała być poprzedzona uzyskaniem pozwolenia na budowę lub zgłoszeniem (vide postanowienie NSA z dnia 23 lutego 2010 r. II OW 27/09 LEX nr 566005). Do obowiązków tego organu należy bowiem nadzór i kontrola nad przestrzeganiem prawa w trakcie realizacji robót budowlanych, w tym zgodności zagospodarowania terenu z miejscowymi planami zagospodarowania przestrzennego, czemu służą instrumenty prawne wskazane w art. 50 i 51 prawa budowlanego. W dniu wydania decyzji przez organ II instancji obowiązywał miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego miasta "[..]", wsi "[..]’, który jest prawem miejscowym (art. 14 ust. 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym), co oznacza, że ma moc wiążącą, jak każdy inny akt normatywny i bezwzględnie winien być respektowany, bez względu na to, jak oceniane są zawarte w nim rozwiązania. Również Konstytucja, jako źródło prawa obowiązującego wymienia między innym akty prawa miejscowego (art. 87 ust. 2 Konstytucji RP). Powyższy plan ustala w § 310 pkt 5 sposób zagospodarowania terenu od strony drogi KDZ.9, a więc terenu na którym znajduje się wiata. Stosownie do zapisów w/w przepisu teren od strony drogi należy zagospodarować w postaci ciągu pieszego z zielenią towarzyszącą i elementami małej architektury. Zgodnie z § 4 pkt 30 planu, przez elementy małej architektury należy rozumieć obiekty i urządzenia terenowe związane z funkcją rekreacyjną, estetyczną, informacyjną i porządkową, a w szczególności: ławki, ławy, stoły, huśtawki, drabinki, piaskownice, pergole, trojaże, wiaty, zadaszenia, posągi, rzeźby, fontanny, wodotryski i inne obiekty architektury ogrodowej, krzyże, kapliczki, figury, śmietniki, oświetlenie, tablice informacyjne, stojaki na rowery. Wykluczono z w/w wyliczenia wiaty i zadaszenia poza pasem szerokości nie więcej niż 3 m od lica budynków (§ 310 pkt 11), na którym dopuszcza się jedynie zadaszenia nietrwałe w postaci markiz. Zatem treść obowiązujących przepisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - jednoznacznie wskazanych w ust. 2 pkt 1 lit. a art. 48 Prawa budowlanego - warunkowała sposób wykonywania własności na działce skarżących. Powyższe oznacza, że legalizacja wiaty nie była, z uwagi na jej usytuowanie na terenie objętym planem, możliwa. Plan bowiem – jak wspomniano – dopuszcza jedynie, z zachowaniem odległości od lica budynku, lokalizację zadaszenia nietrwałego z postaci markiz, zaś wybudowana przez skarżących wiata jest trwale związana z gruntem poprzez połączenie słupów konstrukcji drewnianej ze słupami betonowymi zagłębionymi w gruncie na głębokość 1,20 m za pomocą płaskowników stalowych i śrub (projekt wykonawczy wiaty). Zatem nie może być uznana za nietrwałe zadaszenie. W tej zaś sytuacji jedynym orzeczeniem jakie mogły wydać organy orzekające był zgodnie z treścią art. 51 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 50 ust. 1 pkt 4 w zw z art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego nakaz rozbiórki wiaty. W stanie faktycznym i prawnym niniejszej sprawy wydanie takiego orzeczenia nie było objęte uznaniem organów orzekających, które w tym względzie były związane nie pozostawiającymi wątpliwości przepisami. W świetle ich treści organy orzekające nie mogły się kierować interesem skarżących. Jest oczywiste, że nakaz rozbiórki narusza prawo własności inwestora, ale prawo to nie ma absolutnego charakteru i podlega ograniczeniom w przypadkach wynikających z obowiązujących ustaw, w tym z Prawa budowlanego. W rozpatrywanej sprawie ograniczenie to usprawiedliwia niezgodne z prawem miejscowym działanie inwestorów. Marginalnie tylko należy dodatkowo podnieść, że od dnia 28 czerwca 2015 r. weszły w życie przepisy ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o zmianie ustawy prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2015 r., poz. 443). Zgodnie ze znowelizowanym art. 29 ust. 1 pkt 2c Prawa budowlanego pozwolenia na budowę nie wymaga budowa wiat o powierzchni zabudowy do 50m2, sytuowanych na działce, na której znajduje się budynek mieszkalny lub przeznaczonej pod budownictwo mieszkaniowe, przy czym łączna liczba tych wiat na działce nie może przekraczać dwóch na każde 1000m2 powierzchni działki. Budowa takiej wiaty, zgodnie ze znowelizowanym art. 30 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego a contrario, nie wymaga również zgłoszenia. Zatem w aktualnie obowiązującym stanie prawnym budowa wiaty nie wymaga ani pozwolenia na budowę ani zgłoszenia. Okoliczność ta nie miała jednak znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, bowiem wiata została posadowiona niezgodnie z postanowieniami prawa miejscowego. Z tego względu skarga, jako nieuzasadniona, podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a.