II SA/Wr 523/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Władysław Kulon (sprawozdawca) Sędziowie Sędzia WSA Olga Białek Sędzia WSA Alicja Palus Protokolant starszy sekretarz sądowy Małgorzata Boaro po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 21 października 2015 r. sprawy ze skargi R. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia wydania z naruszeniem prawa decyzji w sprawie oddania nieruchomości w użytkowanie wieczyste oraz sprzedaży budynku mieszkalnego oddala skargę w całości. Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu decyzją z dnia [...] r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. - (dalej SKO), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 ze zm. - dalej k.p.a.), po rozpatrzeniu wniosku R. B. o ponowne rozpoznanie sprawy utrzymało w mocy decyzję SKO w L. z dnia [...] r. nr [...] stwierdzającą, że decyzja Naczelnika Miasta i Gminy P. z dnia [...] r., nr [...]w przedmiocie oddania w użytkowanie wieczyste gruntów w granicach działki nr [...] o pow. 285 m², położonej w P. przy ul. G. oraz sprzedaży budynku mieszkalnego na rzecz R. i D. B. oraz J. i M. B., została wydana z naruszeniem prawa. Stan faktyczny i prawny sprawy, w której zapadło oprotestowane skargą rozstrzygnięcie jak też poprzedzające je akty administracyjne przedstawia się następująco. Naczelnik Miasta i Gminy P. w dniu [...] r. wydał decyzję nr [...], którą na podstawie przepisów ustawy z dnia 14 lipca 1969 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach (Dz. U. nr 22, poz. 159), ustawy z dnia 6 lipca 1972 r. o terenach budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego oraz podziale nieruchomości w miastach i osiedlach (Dz. U. nr 27, poz. 192), oraz rozporządzenia Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 19 maja 1970 r. w sprawie trybu oddawania w użytkowanie wieczyste terenów państwowych i sprzedaży położonych na nich budynków (Dz. U. nr 13, poz. 120) oraz uchwały Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w S. z dnia [...] r., nr [...] w sprawie ustalenia opłat z tytułu korzystania z terenów w P., orzekł o oddaniu w użytkowanie wieczyste nieruchomości oraz sprzedaży budynku mieszkalnego nr [...] położnego przy ul. G. w P.. Rozbudowana sentencja przedmiotowej decyzji traktowała w szczególności o: - ustanowieniu prawa użytkowania wieczystego terenu państwowego stanowiącego działkę - nr parceli - 692 o pow. 285 m², położoną w P. przy ul. G. oraz sprzedaży znajdującego się na nim budynku mieszkalnego o kubaturze 821 m³, posiadającego dwa samodzielne lokale mieszkalne, - sprzedaży lokalu mieszkalnego nr 1 (w przekroju poziomym) składającego się z 3 izb, tj. dwóch pokoi i kuchni, położonych na parterze budynku i 1 izby położonej na poddaszu budynku o łącznej powierzchni użytkowej 49,2 m² - następuje na rzecz R. i D. B., - sprzedaży lokalu mieszkalnego nr 2 składającego się z 5 izb, tj. 4 pokoi i kuchni, położonych na pierwszym piętrze budynku i 1 izby (pokój) położonej na poddaszu budynku o łącznej powierzchni użytkowej 74,3 m² - na rzecz J. i M. B., - budynki użytkowe (ubikacje) sprzedano: na rzecz nabywcy lokalu nr 1 (dwie ubikacje o wartości 3.148 zł), na rzecz nabywcy lokalu nr 2 (jedna ubikacja o wartości 1.798 zł). - pozostałe części budynku jak fundamenty, mury zewnętrzne, mury konstrukcyjne, mury oddzielające poszczególne części budynku, urządzenia służące dla wszystkich właścicieli jak konstrukcja dachu, dach, klatka schodowa, instalacja elektryczna itp. sprzedano na wspólną własność obydwu najemców lokali mieszkalnych określając ich udziały do 1/2 części. - cenę lokalu nr 1 wraz z udziałem w częściach wspólnych budynku oraz za ustęp oznaczony w szacunku biegłego literą "B" (132.440 zł) i nr 2 wraz z udziałem we wspólnych częściach budynku oraz za ustęp oznaczony w szacunku biegłego lit "B" ustalono na 189.467 zł, - określono zasady zapłaty tych należności, - postanowiono o przekazaniu w drodze umowy notarialnej w wieczyste użytkowanie terenu państwowego stanowiącego działkę przydomową o pow. 285 m² nr parceli [...], położonej w P. przy ul. G.. Działka ta składa się z terenu przeznaczonego na podwórze i terenu pod budynkiem. - przekazano teren w wieczyste użytkowanie na okres 99 lat, nabywcom położonych na tym terenie lokali w stosunku procentowym do ich udziału we własności budynku, a mianowicie: - nabywcom lokalu nr 1 - R. i D. B. – 1/2 całości, tj. 142,5 m² za opłatą roczną za użytkowanie wieczyste terenu w wysokości 68 zł, a po zastosowaniu zniżek (...) w wysokości 17 zł, - nabywcom lokalu nr 2 – J. i M. B. – 1/2 całości, tj. 142,5 m² za opłatą roczną w wysokości 17 zł, z zastosowaniem 75% zniżki od kwoty 68 zł, - zobowiązano nabywców do ustanowienia na nabytym lokalu i prawie użytkowania wieczystego - na rzecz Państwa - hipoteki zwykłej i kaucyjnej. W przypadku nabywców lokalu nr 1 określono kwotę hipoteki zwykłej jako 126.000 zł, a kaucyjnej jako 12.600 zł, zaś w przypadku nabywców lokalu nr 2 ustalono hipoteką zwykłą w kwocie 180.000 zł, a kaucyjnej w kwocie 18.000 zł. Do SKO w L. za pośrednictwem Wojewody D. wpłynęło pismo Burmistrza P. z dnia 6 sierpnia 2014 r., w którym wskazując na art. 157 § 2 k.p.a. wniesiono o stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika Miasta i Gminy P. z dnia [...] r., nr [...]. Na uzasadnienie żądania wskazano, że przedmiotowa decyzja winna zostać uznana za nieważną, ponieważ zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa. Na podstawie tej decyzji zostało ustanowione prawo użytkowania wieczystego działki nr [...] o powierzchni 285 m² oraz wyodrębniono dwa lokale mieszkalne. Prawo użytkowania wieczystego zostało ustalone w udziałach po 1/2 dla każdego z lokali, jednak przy sprzedaży lokali mieszkalnych nie uwzględniono istniejącego lokalu użytkowego składającego się z dwóch pomieszczeń sklepu i magazynu o powierzchni 34,20 m², ponieważ nie dokonano prawidłowej inwentaryzacji budynku, co spowodowało brak przypisania do lokalu użytkowego udziału w gruncie i udziału w częściach wspólnych budynku, zaś lokal ten nie został sprzedany nabywcy lokalu 1 i 2. SKO w L. w dniu [...] r. wydało decyzję nr [...], którą na podstawie art. 156 § 2, 157 § 1 i § 2 oraz art. 158 § 2 k.p.a. stwierdziło, że decyzja Naczelnika Miasta i Gminy P. z dnia [...] r. nr [...]w przedmiocie oddania w użytkowanie wieczyste gruntów w granicach działki nr [...] o pow. 285 m², położonej w P. przy ul. G. oraz sprzedaży budynku mieszkalnego na rzecz R. i D. B. oraz J. i M. B., została wydana z naruszeniem prawa. Organ I instancji w motywach rozstrzygnięcia szeroko przytoczył okoliczności związane ze stanem faktycznym sprawy by następnie przeprowadzić analizę aktów prawnych zastosowanych przy wydawaniu decyzji traktującej o oddaniu w użytkowanie wieczyste nieruchomości. W dalszej kolejności przytoczone zostało orzecznictwo i poglądy doktryny związane z nadzwyczajnym trybem prowadzącym do stwierdzenia nieważności decyzji i stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa w kontekście skutków prawnych tej decyzji. W ramach rozważań dotyczących badanej sprawy zauważono, że w dacie podjęcia decyzji w przedmiocie oddania w użytkowanie wieczyste nieruchomości i sprzedaży budynku zastosowanie miały przepisy ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach. W myśl obowiązujących przepisów obowiązywał dwustopniowy tryb powstawania użytkowania wieczystego. Pierwszym etapem było wydanie decyzji przez organ gospodarki komunalnej i mieszkaniowej odpowiedniej rady narodowej, drugim - zawarcie przez strony umowy w formie aktu notarialnego. Art. 20 wskazanej ustawy stanowił, że umowę użytkowania wieczystego zawiera się na podstawie decyzji organu gospodarki komunalnej i mieszkaniowej prezydium rady narodowej. Zatem umowa zawarta bez takiej decyzji byłaby nieważna. Decyzja wydana w oparciu o ten przepis powinna określać osobę wieczystego użytkownika oraz przedmiot i warunki użytkowania wieczystego, a ponadto budynki, które mają być sprzedane użytkownikowi wieczystemu na własność. Prawomocna decyzja organów gospodarki komunalnej i mieszkaniowej stwierdzała, że nieruchomość zbywana jest na cele zgodne z ustawą oraz na rzecz osoby posiadającej uprawnienia do nabycia konkretnej nieruchomości, a jej wydanie oznaczało, że organ administracji, reprezentujący Skarb Państwa jako właściciela terenu, budynków i lokali mieszkalnych, gotów jest zawrzeć umowę z określonym adresatem, która to umowa dopiero staje się źródłem stosunku cywilnego między stronami. Decyzja ta nie była źródłem stosunku cywilnoprawnego, natomiast stanowiła konieczną przesłankę do zawarcia umowy ustanowienia użytkowania wieczystego i sprzedaży domów lub lokali mieszkalnych. Decyzja nie wywoływała bezpośrednich skutków prawnych, lecz stanowiła końcowy etap fazy przygotowawczej, a konieczną przesłanką zawarcia umowy o ustanowienie użytkowania wieczystego i sprzedaży domów i lokali jest wydanie przez organ ostatecznej decyzji w tym przedmiocie. Odnosząc się do decyzji Naczelnika Miasta i Gminy P. z dnia [...] r. nr [...]SKO uznało, że jest ona istotnie wadliwa. Uzasadniono to w ten sposób, że w budynku na działce nr [...] w P., znajdowały się nie tylko dwa lokale mieszkalne ale także lokal użytkowy o powierzchni 32,40 m² (lokal ten istnieje aktualnie). Powierzchni tego lokalu nie można było uznać za służącą najemcom lokali mieszkalnych do prawidłowego korzystania z ich odrębnych lokali, zatem powierzchnia ta nie mogła stanowić przedmiotu współwłasności, lecz pozostała własnością "dotychczasowego" właściciela, tj. Państwa, a po komunalizacji - Gminy P.. W decyzji zaś znajduje się postanowienie, że sprzedaż lokali następuje wraz z udziałem wynoszącym 1/2 część "pozostałych elementów tego budynku" oraz że oddaje się grunty działki nr [...] w użytkowanie wieczyste nabywcom położonych "na tym terenie" lokali w stosunku procentowym do ich udziałów we własności budynku w "1/2 całości". Powołując się na orzeczenie Sądu Najwyższego wskazano, że "powierzchnię użytkową budynku, o której mowa w art. 15 lit. a cyt. ustawy o gospodarce terenami (...), stanowi suma powierzchni użytkowych lokali mieszkalnych i lokali użytkowych znajdujących się w tym budynku. Do tak rozumianej powierzchni użytkowej budynku nie wlicza się tzw. powierzchni "ruchu", która należy do przedmiotu współwłasności właścicieli poszczególnych wyodrębnionych lokali. W ten sposób stosunek powierzchni użytkowych poszczególnych wyodrębnionych lokali do powierzchni użytkowej budynku będzie wielkością stałą, przy założeniu - oczywiście - że nie nastąpią przekształcenia budowlane budynku. Art. 15 lit.a ustawy o gospodarce terenami w miastach i osiedlach był przepisem bezwzględnie obowiązującym i ograniczał zasadę wolności umów, strony nie mogły w inny sposób określić wielkości udziału właściciela mieszkania we współwłasności części wspólnych budynku i we współwłasności (współużytkowaniu wieczystym) działki, niż wskazywał to ustęp 2 tego artykułu. Jeśli uczyniły to inaczej, to umowa w tej części jest nieważna (art. 58 § 3 k.c.). Wskazano również, iż decyzja Naczelnika Miasta i Gminy P. z dnia [...] r. nr [...]rażąco narusza art. 14 w związku z art. 15a ustawy o gospodarce terenami w miastach i osiedlach ponieważ mimo, istotnej różnicy powierzchni sprzedawanych lokali (49,2 m² - lokal nr 1 i 74,3 m² - lokal nr 2) oraz nieobjęcia sprzedażą lokalu użytkowego o powierzchni 34,20 m² - przedmiotem sprzedaży były udziały, po 1/2 części "pozostałych części budynku" a grunty działki nr [...] zostały oddane w użytkowanie wieczyste na rzecz nabywców lokali nr 1 i nr 2 - w udziałach po 1/2 części. Po stwierdzeniu zaistnienia przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji, o której stanowi art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. SKO stwierdziło, że decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne, polegające na zawarciu w jej następstwie umowy użytkowania wieczystego i umowy sprzedaży budynku oraz lokali, co stanowi przeszkodę do stwierdzenia nieważności tej decyzji. Działający przez pełnomocnika R. B. we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy wniósł o uchylenie wyżej wskazanej decyzji i wydanie decyzji stwierdzającej, że decyzja Naczelnika Miasta i Gminy P. z dnia [...] r. nr [...]w przedmiocie oddania w użytkowanie wieczyste gruntów w granicach działki nr [...] o pow. 285 m², położonej w P. przy ul. G. oraz sprzedaży budynku mieszkalnego na rzecz R. i D. B. oraz J. i M. B., nie została wydana z naruszeniem prawa. Twierdzenia zawarte we wskazanym piśmie poparto zarzutem wszczęcia postępowania w trybie nadzwyczajnym na wniosek Burmistrza P., któremu nie można przypisać charakteru strony oraz twierdzeniem, iż decyzja Naczelnika Miasta i Gminy P. nie została wydana z naruszeniem prawa. Kolejnym twierdzeniem podniesionym przez R. B. było przyjęcie, że części budynku, które nie stanowią wyodrębnionych lokali mieszkalnych stanowią części wspólne, które nie mogą służyć do wyłącznego użytku właścicieli poszczególnych lokali. Skoro w budynku znajdowało się dodatkowe pomieszczenie to wraz z wydaniem decyzji i zawarciem umowy sprzedaży i ustanowienia prawa użytkowania wieczystego nieruchomości pomieszczenie to przeszło na współwłasność właścicieli lokali mieszkalnych. W dniu [...] r. SKO w L. wydało decyzję nr [...], którą utrzymało w mocy decyzję SKO w L. z dnia [...] r. nr [...] stwierdzającą, że decyzja Naczelnika Miasta i Gminy P. z dnia [...] r. nr [...]w przedmiocie oddania w użytkowanie wieczyste gruntów w granicach działki nr [...] o pow. 285 m², położonej w P. przy ul. G. oraz sprzedaży budynku mieszkalnego na rzecz R. i D. B. oraz J. i M. B., została wydana z naruszeniem prawa. W uzasadnieniu decyzji drugoinstancyjnej, po przywołaniu kluczowych elementów rozstrzygnięcia pierwszoinstancyjnego oraz samych twierdzeń wnioskującego o ponowne rozpatrzenie sprawy R. B., w pierwszym rzędzie odniesiono się do trybu wszczęcia postępowania dotyczącego stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Miasta i Gminy P.. Zauważono, że w zawiadomieniu nr [...] z dnia 31 października 2014 r. i w decyzji z dnia [...] r. Kolegium informowało o wszczęciu postępowania z urzędu. Nadto Burmistrz P., jako organ administracji publicznej, nie występuje w postępowaniu jako strona czy też na prawach strony. Podobnie za prowadzeniem postępowania z urzędu miały przemawiać wskazane fragmenty decyzji pierwszoinstancyjnej. Następnie SKO w L. zwróciło uwagę na fakt, że decyzja Naczelnika Miasta i Gminy P. z dnia [...] r. nr [...]nie posiada przymiotu ostateczności, ponieważ z dokumentów sprawy nie wynika aby w związku ze złożeniem, a następnie wycofaniem odwołania od tej decyzji sprawa rozstrzygnięta decyzją była przedmiotem autokontroli organu I instancji, lub też aby była przedmiotem postępowania przed organem odwoławczym. Wskazano także dowody zebrane w aktach administracyjnych potwierdzające fakt złożenia odwołania. Względem samej decyzji uznano, że w sposób rażący narusza ona prawo. Na uzasadnienie zajętego stanowiska organ ponownie rozpatrujący sprawę odwołał się do regulacji prawnych obowiązujących w czasie podejmowania decyzji przez Naczelnika Miasta i Gminy P., a mianowicie wskazywanej już wcześniej ustawy o gospodarce terenami w miastach i osiedlach, ustawy o terenach budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego oraz podziale nieruchomości w miastach i osiedlach a także rozporządzenia Ministra Gospodarki Komunalnej w sprawie trybu oddawania w użytkowanie wieczyste terenów państwowych i sprzedaży położonych na nich budynków. Na tle wskazanych przepisów przypomniano, że zbywanie nieruchomości państwowych było poprzedzane prawomocną decyzją organów administracji państwowej o oddaniu terenu w wieczyste użytkowanie i o sprzedaży lokali w małych domach mieszkalnych i domach wielomieszkaniowych. Prawomocna decyzja stwierdzała, że nieruchomość zbywana jest na cele zgodne z ustawą oraz na rzecz osoby posiadającej uprawnienia do nabycia konkretnej nieruchomości lecz nie była ona źródłem stosunku cywilnoprawnego tylko stanowiła konieczną przesłankę do zawarcia umowy ustanowienia użytkowania wieczystego i sprzedaży domów lub lokali mieszkalnych. Po odwołaniu się do art. 15a ustawy SKO w L. wskazało na zasadę, że w domach wielomieszkaniowych stanowiących własność Państwa mogły być wyodrębnione poszczególne samodzielne lokale i sprzedawane były najemcom tych lokali jako przedmiot odrębnej własności z równoczesnym oddaniem im w użytkowanie wieczyste ułamkowej części terenu, na którym położony jest budynek. Części budynku i inne urządzenia, które nie służyły wyłącznie do użytku właścicieli poszczególnych lokali, stanowiły współwłasność właścicieli lokali w częściach ułamkowych odpowiadających stosunkowi powierzchni użytkowej lokalu do powierzchni użytkowej budynku. W tym samym stosunku określane były ułamkowe części terenu oddawanego w wieczyste użytkowanie nabywcy lokalu. Odnosząc regulacje wynikające z przepisów do badanej sprawy zauważono, że w budynku usytuowanym na działce oprócz dwóch lokali mieszkalnych znajdował się również lokal użytkowy o powierzchni 32,40 m², który istnieje nadal. Powierzchni tego lokalu, nie można było uznać za służącą najemcom lokali mieszkalnych do prawidłowego korzystania z ich odrębnych lokali. Powierzchnia ta nie mogła stanowić przedmiotu współwłasności, lecz pozostała własnością Państwa, a po komunalizacji - Gminy P.. W spornej decyzji zawarto rozstrzygnięcie, że sprzedaż dwóch lokali następuje wraz z udziałem wynoszącym 1/2 części "pozostałych elementów tego budynku" oraz, że oddaje się grunty działki nr [...] w użytkowanie wieczyste nabywcom położonych "na tym terenie" lokali w stosunku procentowym do ich udziałów we własności budynku w "1/2 całości". Zważywszy na wskazaną okoliczność SKO przypomniało stanowisko zajęte w decyzji z dnia [...] r., gdzie problematyka powierzchni użytkowych lokali została wyjaśniona w oparciu o uchwałę Sądu Najwyższego. Przyjmując z kolei regulację zwartą w art. 15 lit. a ustawy o gospodarce terenami w miastach i osiedlach jako bezwzględnie obowiązującą i ograniczającą zasadę wolności umów przyjęto, że strony nie mogły w inny sposób określić wielkości udziału właściciela mieszkania we współwłasności części wspólnych budynku i we współwłasności (współużytkowaniu wieczystym) działki, niż wskazywał to ustęp 2 tego artykułu. W innym przypadku umowa w tej części była nieważna. Odnośnie decyzji Naczelnika Miasta i Gminy P. z dnia [...] r. nr [...]przyjęto, że rażąco narusza ona art. 14 w związku z art. 15a ustawy o gospodarce terenami w miastach i osiedlach, ponieważ pomimo istotnej różnicy powierzchni sprzedawanych lokali (49,2 m² - lokal nr 1 i 74,3 m² - lokal nr 2) oraz nieobjęcia sprzedażą lokalu użytkowego o pow. 34,20 m² - przedmiotem sprzedaży były udziały, po 1/2 części "pozostałych części budynku" - grunty działki nr [...] zostały oddane w użytkowanie wieczyste na rzecz nabywców lokali nr 1 i nr 2 - w udziałach po 1/2 części. Wskazując na dowody istnienia lokalu użytkowego w przedmiotowym budynku organ podał także okoliczności jakie przyjął przy nieuwzględnieniu stanowiska strony dotyczącego nieistnienia lokalu użytkowego w dacie wydania kwestionowanej decyzji. Uznano zatem, że przedmiotowa decyzja Naczelnika Miasta i Gminy P. rażąco narusza prawo lecz wywołała ona nieodwracalne skutki prawne, co stanowi przeszkodę do stwierdzenia jej nieważności. W skardze na decyzję SKO w L. z dnia [...] r., nr [...] jaką złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu działający przez profesjonalnego pełnomocnika R. B. wniesiono o jej uchylenie i zasądzenie od organu na rzecz strony kosztów postępowania sądowego według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Na uzasadnienie wniosków procesowych podniesiono zarzuty naruszenia: - art. 15a ust. 1 ustawy o gospodarce terenami w miastach i osiedlach poprzez wskazanie, iż Naczelnik Miasta i Gminy P. powinien stwierdzić także samodzielność trzeciego lokalu (sklepu), a przez to ustalić inną wielkość udziałów, w sytuacji gdy pomieszczenie (sklep) to nie ma charakteru mieszkalnego, a tylko lokale mieszkalne, wcześniej wynajmowane (tj. lokale służące przebywaniu i zamieszkiwaniu przez ludzi), na podstawie w/w przepisu, mogły być wyodrębniane (z budynku wielomieszkaniowego), natomiast błędna konstatacja w tym zakresie SKO w L., spowodowała błędną subsumpcję prawną polegająca na wskazaniu, iż decyzja Naczelnika Miasta i Gminy P. z dnia [...] r., nr [...]została wydana z rażącym naruszeniem prawa; - 15a ust. 2 o gospodarce terenami w miastach i osiedlach poprzez wskazanie, iż pozostałe części budynku, które nie służą wyłącznie do użytku właścicieli poszczególnych lokali, nie stanowią współwłasności właścicieli lokali w częściach ułamkowych, odpowiadających stosunkowi powierzchni użytkowej lokalu do powierzchni użytkowej budynku, w sytuacji gdy niewyodrębnione pomieszczenie (sklep) było częścią wspólną budynku właścicieli wyodrębnionych lokali mieszkalnych, natomiast teren oddany w użytkowanie wieczyste stanowił ułamkową część właścicieli wyodrębnionych lokali (po 1/2); - naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. - poprzez uznanie, iż decyzja Naczelnika Miasta i Gminy P. z dnia [...] r., nr [...], w przedmiocie oddania w użytkowanie wieczyste gruntów w granicach działki nr [...] o pow. 285 m². położonej w P. przy ul. G. oraz sprzedaży budynku mieszkalnego na rzecz R. i D. B. oraz J. i M. B., została wydana z rażącym naruszeniem prawa, w sytuacji gdy w/w decyzja nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa; - art. 157 § 2 k.p.a. w związku z art. 28 k.p.a. - poprzez wszczęcie przez SKO w L. postępowania administracyjnego na podstawie żądania organu tj. Burmistrza P. (a nie strony), który wydał decyzję obarczoną wadą, określoną w art. 156 § 1 pkt 2 (w postaci wydania jej z rażącym naruszeniem prawa), w sytuacji gdy postępowanie w takim zakresie można wszcząć tylko na podstawie żądania strony (albo z urzędu). Uzasadniając swoje stanowisko autor skargi podał, że jego zdaniem decyzja Naczelnika Miasta i Gminy P. z dnia [...] r., nr [...]jest prawidłowa. Wskazując na art. 15a ust. 1 ustawy o gospodarce terenami w miastach i osiedlach zauważono, iż w domach wielomieszkaniowych stanowiących własność Państwa mogą być wyodrębnione poszczególne samodzielne lokale i sprzedawane najemcom tych lokali jako przedmiot odrębnej własności z równoczesnym oddaniem im w użytkowanie wieczyste ułamkowej części terenu, na którym położony jest budynek. Zatem na podstawie wskazanego przepisu, wyodrębniane mogły być tylko poszczególne samodzielne lokale, ale mające status mieszkalny. Nie mógł być wyodrębniony żaden inny lokal nie będący lokalem mieszkalnym w szczególności taki, który przed wyodrębnieniem służył najemcom do zaspokajania ich potrzeb mieszkalnych. Zatem Naczelnik Miasta i Gminy P. zanim wydał decyzję przeprowadził inwentaryzację budynku wielomieszkaniowego i przy udziale biegłego rzeczoznawcy wskazał, że w budynku tym znajdują się 2 lokale mieszkalne, to w tej decyzji nie miał prawa wyodrębnić trzeciego lokalu, gdyż pomieszczenie to nie ma statusu lokalu mieszkalnego. Dodatkowo w skardze zamieszczono twierdzenia podobne jak w postępowaniu zainicjowanym wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy, tj. wszczęcia postępowania nadzwyczajnego wobec nieostatecznej decyzji na wniosek Burmistrza P.. SKO w L. w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zajęte w oprotestowanej skargą decyzji. Na rozprawie w dniu 21 października 2015 r. pełnomocnik skarżącego podtrzymał skargę i wnioski w niej zawarte, a nadto wniósł o rozważenie przez Sąd możliwości zawieszenia postępowania ze względu na prowadzenie przez Sąd Rejonowy w G. sprawy opatrzonej sygn. akt [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Na początku należy wskazać, że zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647) Sąd ten sprawuje w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej. W świetle § 2 wspomnianego przepisu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Z brzmienia zaś art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm. – w dalszej części uzasadnienia -,,p.p.s.a.") wynika, że w przypadku, gdy Sąd stwierdzi bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Przy tym z mocy art. 134 § 1 p.p.s.a. tejże kontroli legalności dokonuje także z urzędu, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W ramach uwag o charakterze ogólnym podkreślić trzeba, że kontroli Sądu w niniejszym postępowaniu nie podlega decyzja Naczelnika Miasta i Gminy P. z dnia [...] r., nr [...]w przedmiocie oddania w użytkowanie wieczyste gruntów w granicach działki nr [...] o pow. 285 m², położonej w P. przy ul. G. oraz sprzedaży budynku mieszkalnego lecz decyzja SKO z dnia [...] r., nr [...] utrzymująca w mocy decyzję SKO z dnia [...] r. nr [...] stwierdzającą, że decyzja Naczelnika Miasta i Gminy P. została wydana z naruszeniem prawa. Zaakcentowania wymaga, że organ wydając zaskarżoną decyzję jak też decyzję ją poprzedzającą działał w trybie nadzwyczajnym określonym art. 156 k.p.a. Zgodnie z art. 156 § 1 K.p.a. Organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która: 1) wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości; 2) wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa; 3) dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną; 4) została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie; 5) była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały; 6) w razie jej wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą; 7) zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa. Ze względu na treść zapadłych w sprawie rozstrzygnięć nie można tracić z pola widzenia regulacji zawartej w art. 158 § 2 k.p.a., a mianowicie konieczności ograniczenia się przez organ do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie stwierdził nieważności decyzji, gdy nie można stwierdzić nieważności decyzji na skutek okoliczności, o których mowa w art. 156 § 2 k.p.a. Zaczynając jednak szczegółową analizę sprawy od przepisów prawa materialnego należy wskazać, że Naczelnik Miasta i Gminy P. orzekając o ustanowieniu prawa użytkowania wieczystego i sprzedaży znajdujących się na działce lokali mieszkalnych działał w oparciu o ustawę o gospodarce terenami w miastach i osiedlach, ustawę o terenach budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego oraz podziale nieruchomości w miastach i osiedlach, rozporządzenie Ministra Gospodarki Komunalnej z 1970 r. w sprawie trybu oddawania w użytkowanie wieczyste terenów państwowych i sprzedaży położonych na nich budynków i przepisy uchwały nr [...] Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w S. z dnia [...] r. w sprawie ustalenia opłat z tytułu korzystania z terenów w P.. Analiza wskazanych przepisów przeprowadzona przez SKO pozwoliła na ustalenie, że decyzja o ustanowieniu prawa użytkowania wieczystego i sprzedaży budynków zgodnie z zasadą wynikającą z art. 15a wydawana była wówczas, gdy w domach wielomieszkaniowych stanowiących własność Państwa mogły być wyodrębnione poszczególne samodzielne lokale i wówczas sprzedawano je najemcom tych lokali jako przedmiot odrębnej własności z równoczesnym oddaniem im w użytkowanie wieczyste ułamkowej części terenu, na którym położony jest budynek. Odnośnie części budynku i innych urządzeń, które nie służyły wyłącznie do użytku właścicieli poszczególnych lokali, orzekano, iż stanowią one współwłasność właścicieli lokali w częściach ułamkowych odpowiadających stosunkowi powierzchni użytkowej lokalu do powierzchni użytkowej budynku. W takim samym stosunku określano ułamkową cześć terenu oddawanego w wieczyste użytkowanie nabywcy lokalu. Przepisy ustawy nie wskazywały jednak na możliwość sprzedaży w tym trybie lokali innych niż mieszkalne. W przedmiotowej sprawie, w aktach administracyjnych znajdują się dokumenty potwierdzające dokonanie szacowania samej nieruchomości, przy czym opisane szczegółowo zostały sprzedane następnie lokale mieszkalne jak też części wspólne. Zarówno akta administracyjne jak też decyzja z 1979 r. pomijają pomieszczenie o powierzchni 34,20 m² jako przedmiot sprzedaży, przy czym dokonano podziału udziałów części wspólnych budynku po 1/2 udziału i samego użytkowania wieczystego w analogicznej wartości. Mając na uwadze fakt, że zarówno we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy jak też w samej skardze R. B. konsekwentnie twierdzi, że na skutek decyzji z 1979 r. przedmiotowe pomieszczenie uzyskało status pomieszczenia wspólnego, nie można podzielić takiego poglądu, co zdaje się wynikać z następujących okoliczności. SKO w zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej zasadnie dopatrzyło się rażącego naruszenia treści art. 15a wskazanej ustawy, bowiem dokonując podziału ułamkowej części terenu oddawanego w użytkowanie wieczyste uwzględniono wyłącznie lokale mieszkalne, zaś pomijając w tym zakresie lokal użytkowy o powierzchni 32,40 m² sporządzono wadliwe, bo sprzeczne z treścią przepisu prawa materialnego rozstrzygnięcie. Stanowisko prezentowane przez organ decyzyjny znajduje uznanie składu orzekającego Sądu, bowiem istotnie za naruszenie prawa posiadające kwalifikowany charakter w rozumieniu rażącego naruszenia, należy traktować tego rodzaju rozstrzygnięcie, które nie mieści się w treści zastosowanego przepisu. Art. 15a ustawy o gospodarce terenami w miastach i osiedlach nie przewidywał pominięcia samodzielnego lokalu użytkowego znajdującego się w budynku przy określaniu procentowo użytkowania wieczystego nieruchomości, a sytuacja taka zaistniała w niniejszej sprawie. Co prawda organ nie mógł w treści decyzji zamieścić przedmiotowego lokalu jako np. stanowiącego część wspólną, skoro po pierwsze nie był on nawet przedmiotem szacunku dokonanego przez biegłego, a po wtóre nie sprzedawano na podstawie ustawy lokali użytkowych jak sklep czy sklep z magazynem. Nie może zostać zaakceptowane stanowisko skargi, że organ nie objął decyzją przedmiotowego lokalu użytkowego, gdyż obowiązujące przepisy nie dawały mu takiej możliwości, przy jednoczesnym założeniu jakie wynika ze stanowiska skarżącego, że ów organ (oczywiście pomijając lokal użytkowy) miał prawo ,,rozporządzenia" prawem użytkowania wieczystego uwzględniając tylko i wyłącznie części obiektu stanowiące lokale mieszkalne i części wspólne z pominięciem tej części, które pełniły np. funkcje usługowe. Zdecydowanie powiedzieć należy, że taka ewentualność godziłaby wprost w treść normy prawnej przyjętej za podstawę decyzji Naczelnika Miasta i Gminy P.. Kolejnym zagadnieniem jakie wymaga analizy jest ograniczenie się przez SKO w wydanych decyzjach do stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa z jednoczesnym odstąpieniem od orzekania o stwierdzeniu nieważności samej decyzji. Organ administracyjny w uzasadnieniu decyzji szeroko opisał dualizm postępowania prowadzonego względem przedmiotowej nieruchomości, gdzie ostateczna decyzja o oddaniu gruntu w użytkowanie wieczyste i sprzedaży lokali stanowiła podstawę do sporządzenia umowy. Skoro zatem sama decyzja legła u podstaw czynności cywilistycznej, której rezultatem były zmiany właścicielskie, z całą pewnością możemy mówić o skutkach prawnych decyzji rozumianych jako nieodwracalne. Dość w tym miejscu odwołać się do jednoznacznie ugruntowanego w tym zakresie orzecznictwa sądów administracyjnych, gdzie wskazuje się, że ,,Nieodwracalność skutków prawnych (art. 156 § 2 in fine k.p.a.) oznacza w szczególności sytuację, w której poprzedni stan prawny nie może zostać przywrócony, gdyż: przestał istnieć przedmiot, którego prawo dotyczyło, lub podmiot, któremu prawo przysługiwało, utracił zdolność do zachowania (wykonywania) owego prawa (odpadło dane prawo po stronie tego podmiotu) albo wygasła instytucja stanowiąca źródło prawa. U podstaw stwierdzenia nieodwracalności skutku prawnego w odniesieniu do aktu wywołującego skutki w sferze prawa cywilnego tkwi właśnie to, że administracja nie dysponuje instrumentami do tego, aby tego rodzaju skutek odwrócić. Szczególnie ma to miejsce w sytuacji, gdy decyzja administracyjna wywarła pośredni skutek w sferze prawa cywilnego, tj. gdy stała się ona podstawą do dokonania (nieodwracalnych dla organu) czynności prawa cywilnego" - patrz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 stycznia 2014 r. (sygn. akt I OSK 1585/12)- LEX nr 1430368. Zdaniem Sądu w składzie orzekającym nie zaistniało również zarzucane w skardze naruszenie art. 157 § 2 k.p.a. w związku z art. 28 k.p.a. Z akt administracyjnych istotnie wynika, pozostająca poza sferą zainteresowań SKO prowadzącego postępowanie w trybie nadzwyczajnym, a w konsekwencji także tutejszego Sądu rozpoznającego skargę na decyzję wydaną w ,,trybie stwierdzenia nieważności", wątpliwość co do ostateczności decyzji Naczelnika Miasta i Gminy P.. Pomijając kwestię ostateczności decyzji z 1979 r. przyjąć trzeba, iż nie podlega najmniejszej wątpliwości, że Burmistrz P. posiadający aktualnie kompetencje ówczesnego Naczelnika Miasta i Gminy P. w piśmie z dnia 6 sierpnia 2014 r. wniósł o stwierdzenie nieważności decyzji, przynajmniej taki literalnie kształt przybrało zawarte we wskazanym piśmie żądanie. Nie oceniając obecnie czy i w jakiej formie właściwy organ odniósł się do tego wniosku, należy zauważyć iż zarówno w zawiadomieniu o wszczęciu postępowania jak też w samych decyzjach SKO w żadnym miejscu nie wskazało aby zakwestionowane przez skarżącego decyzje zostały wydane w postępowaniu wszczętym na wiosek Burmistrza P.. Oczywistym jest także, że organ administracyjny, który poweźmie informację o naruszeniu prawa pozostającego w jego kompetencjach jest uprawniony, a nawet zobowiązany, do wszczęcia w tym zakresie postępowania z urzędu i wydania stosownej decyzji. W takich okolicznościach, skoro w żadnym miejscu nie wskazano aby postępowanie było wszczęte czy prowadzone na wniosek Burmistrza P., któremu w niniejszym postępowaniu nie przysługuje atrybut strony, nie można podniesionego w tym względzie zarzutu skargi uznać za trafny. Odnosząc się do wniosku skarżącego traktującego o rozważenie możliwości zawieszenia postępowania ze względu na toczące się postępowanie przed sądem powszechnym, Sąd w składzie orzekającym nie dostrzegł takiej konieczności. Treść art. 125 § 1 p.p.s.a. nie pozostawia wątpliwości, że zawieszenie postępowania sądowoadministracyjnego z powodu postępowania administracyjnego, sądowoadministracyjnego, sądowego czy przed Trybunałem Konstytucyjnym lub Trybunałem Sprawiedliwości Unii Europejskiej należy do uznania sądu, jako że w przepisie mowa jest o zawieszeniu postępowania z urzędu. W realiach niniejszej sprawy nie stwierdzono jednak aby wynik postępowania prowadzonego przez Sąd Rejonowy w G. pod sygn. akt [...] warunkował rozpoznanie wniesionej skargi. Mając na uwadze fakt, iż w ocenie Sądu zaskarżona decyzja jak i decyzja ją poprzedzająca nie naruszają prawa i uznając, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu orzekł o jej oddaleniu jak w sentencji wyroku, biorąc za podstawę art. 151 p.p.s.a.