V SA/Wa 1514/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Beata Blankiewicz-Wóltańska, Sędzia NSA - Ewa Wrzesińska-Jóźków, Sędzia WSA - Tomasz Zawiślak (spr.), Protokolant st. specjalista - Justyna Macewicz, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 września 2017 r. sprawy ze skargi [...] na informację Mazowieckiej Jednostki Wdrażania Programów Unijnych zawartą w piśmie z dnia [...] sierpnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie oceny wniosku o dofinansowanie realizacji projektu oddala skargę Przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej jest ocena wniosku o dofinansowanie realizacji projektu złożonego przez Gminę ... (dalej jako: "skarżąca" lub "Gmina") w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa ... na lata 2014-2020 (RPO WM 2014-2020), Oś Priorytetowa VI: Jakość Życia, Działanie 6.2 Rewitalizacja obszarów zmarginalizowanych dokonana przez [...] Jednostką Wdrażania Programów Unijnych (dalej jako: "MJWPU" lub "organ"). Stan faktyczny sprawy przedstawia się następująco: Skarżąca złożyła wniosek o dofinansowanie realizacji projektu pt. "...", który został złożonego w ramach konkursu nr ... i otrzymał nr ... Pismem z ... lipca 2017r., nr ... organ poinformował Gminę, że wniosek o dofinansowanie realizacji projektu został odrzucony z przyczyn formalnych. Wskazano, że wniosek nie spełnia kryterium dostępu nr 1 "Program rewitalizacji". Wyjaśniono, że przedłożony wniosek o dofinansowanie nie został wpisany do Wykazu programów rewitalizacji województwa .... MJWPU stwierdziła, że projekt powinien znajdować się na liście projektów głównych/podstawowych lub wśród przedsięwzięć pozostałych/uzupełniających w obowiązującym właściwym miejscowo programie rewitalizacji, a ww. program powinien być wpisany do Wykazu Programu rewitalizacji województwa .... Rozpoznając sprawę na skutek złożonego protestu MJWPU pismem z ... sierpnia 2017r., nr ... poinformowała stronę, że protest nie został uwzględniony. Organ przytoczył opis kryterium, którego niespełnienie było przyczyną odrzucenia projektu i wyjaśnił, że warunek wskazany w tym opisie nie został spełniony. Podkreślił, że na dzień złożenia wniosku, tj. 4 maja 2017 r. właściwy miejscowo program rewitalizacji nie został wpisany do Wykazu programów rewitalizacji województwa .... Wpis bowiem nastąpił dnia ... maja 2017 r. MJWPU powołała się na zapisy Wytycznych w zakresie rewitalizacji w programach operacyjnych na lata 2014-2020, wydanych przez Ministra Rozwoju (Rozdział 5 Wybór projektów rewitalizacyjnych, pkt. 2a, str.19), w których wskazano, że propozycje kryteriów dotyczą konieczności potwierdzenia, że składany projekt rewitalizacyjny wynika z obowiązującego (na dzień składania wniosku o dofinansowanie) programu rewitalizacji. Natomiast za dzień złożenia wniosku należy uznać dzień złożenia go po raz pierwszy w ramach naboru i w tym dniu wniosek powinien spełniać kryteria dostępu. Pismem z [...] sierpnia 2017r. skarżąca złożyła skargę na ww. rozstrzygnięcie wnosząc o uwzględnienie skargi i stwierdzenie, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ. Ponadto wniosła o zasądzenie kosztów postępowania. Rozstrzygnięciu zarzucono przeprowadzenie oceny formalnej projektu w sposób naruszający prawo w zakresie: 1) Kryterium formalnego dostępu nr 1 "Program rewitalizacji", poprzez błędną interpretację, co skutkowało odrzuceniem projektu z przyczyn formalnych, 2) Regulaminu Konkursu ... dział 2 Typy projektów punkt 24 str. 9, poprzez błędną interpretację, co skutkowało odrzuceniem projektu z przyczyn formalnych, 3) przeprowadzenie oceny formalnej projektu w sposób dowolny, nierzetelny, z pominięciem okoliczności podawanych we wniosku i jego załącznikach oraz bez należytego uzasadnienia odrzucenia wniosku. W uzasadnieniu skargi Gmina wskazała, że zarówno w opisie Kryterium nr 1 jak i Regulaminie konkursu nie ma jednoznacznej informacji w jakiej dacie Program rewitalizacji musi znajdować się w Wykazie programów rewitalizacji prowadzonych przez IZ RPO WM. Skarżąca stanęła na stanowisku, że jeżeli MJWPU interpretowała wymóg z Kryterium dostępu nr 1 w taki sposób, że Program rewitalizacji musi być wpisany do Wykazu programów rewitalizacji województwa ... na dzień składania wniosków o dofinansowanie, to w dokumencie Regulamin Konkursu powinien być jasny i przejrzysty zapis, który wskazywałby na taką jednoznaczną interpretację i nie budziłby wątpliwości. Podkreśliła także, że z treści dokumentacji aplikacyjnej nie wynika jednoznacznie, czy dotyczy to składania wniosku jako wniosku po raz pierwszy czy składania wniosku poprawnego, tj. po dokonaniu uzupełnienia i poprawieniu błędów. Mając na uwadze fakt dużego doświadczenia MJWPU w przygotowaniu dokumentacji konkursowej Gmina postawiła zarzut braku precyzji w dokumentacji aplikacyjnej. Zauważyła, że podjęła z dużym wyprzedzeniem podjęła działania mające na celu sporządzenie Programu Rewitalizacji Gminy ... i tylko z powodu opieszałości urzędników Urzędu ... program został wpisany dopiero ... maja 2017r. do Wykazu programów rewitalizacji województwa .... Stwierdziła także, że występowała do MJWPU z prośbą o przedłużenie terminu zakończenia konkursu dla działania 6.2, argumentując trwającą oceną dokumentu: Lokalny Program Rewitalizacji Gminy ... na lata 2017-2023. Występowała również do różnych organów o podjęcie analiz i działań z pozytywnym skutkiem w przedmiotowej sprawie. Zatem w ocenie skarżącej ocena formalna wniosku została przeprowadzona w sposób dowolny, nierzetelny, z pominięciem okoliczności podawanych we wniosku i jego załącznikach oraz bez należytego uzasadnienia odrzucenia wniosku. W odpowiedzi na skargę MJWPU wniosła o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest niezasadna i nie zasługuje na uwzględnienie. Uprawnienie sądu administracyjnego do rozstrzygania w niniejszej sprawie wynika z art. 61 ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 (t.j. Dz.U. z 2016 r. poz. 217 ze zm., dalej: ustawa wdrożeniowa) w zw. z art. 3 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2016r., poz. 718 ze zm., dalej: p.p.s.a.). W myśl art. 61 ust. 8 ustawy wdrożeniowej sąd administracyjny dokonuje oceny legalności rozstrzygnięć przewidzianych w systemie realizacji projektu operacyjnego, skoro w przepisach tych przewidziano uwzględnienie skargi w wypadku stwierdzenia, że: a) ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny, przekazując jednocześnie sprawę do ponownego rozpatrzenia przez właściwą instytucję, o której mowa w art. 39 ust. 1, b) pozostawienie protestu bez rozpatrzenia było nieuzasadnione, przekazując sprawę do rozpatrzenia przez właściwą instytucję, o której mowa w art. 55 albo art. 39 ust. 1. Wprowadzając w art. 61 ust. 8 pkt 1 lit. a ustawy wdrożeniowej kryterium "naruszenia prawa", prawodawca przesądził jednocześnie w art. 50, że do postępowań w zakresie ubiegania się o dofinansowanie oraz udzielania dofinansowania na podstawie ustawy nie stosuje się przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, z wyjątkiem przepisów dotyczących wyłączenia pracowników organu, doręczeń i sposobu obliczania terminów. Wyklucza to weryfikację zaskarżonego aktu z perspektywy rozwiązań przyjętych w k.p.a. Z drugiej strony może budzić wątpliwości kwestia dopuszczalnej sądowej oceny procesu weryfikacji wniosków o dofinansowanie zamierzonych przedsięwzięć. Praktyka sądów administracyjnych wypracowana na podstawie ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (Dz. U. z 2014 r., poz. 1649 ze zm.) wskazywała, że przy interpretacji przepisów ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, przyjąć należy stanowisko, które dopuszcza możliwość posługiwania się, w ramach sądowej kontroli ocen projektów ubiegających się o dofinansowanie – postanowieniami systemu realizacji programu, łącznie z odpowiednimi przepisami prawa powszechnie obowiązującego. W ocenie sądu tę wypracowaną praktykę należy stosować także w odniesieniu do rozpoznawania spraw na podstawie ustawy o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014 - 2020, z uwzględnieniem zmian wskazanych w tej ustawie. Uznać zatem należy, że prawo jako wzorzec kontroli sądowej, wedle którego badana jest legalność oceny projektu, to nie tylko przepisy prawa wspólnotowego, i ustawy, ale także postanowienia systemu realizacji programu operacyjnego. Kontrolując w takim zakresie legalność oceny projektu dokonanej przez MJWPU, jak również legalność działań podejmowanych w toku procedury odwoławczej, które znalazły ostateczny wynik w informacji z ... sierpnia 2017 r., stwierdzić wypada, że odpowiadają one prawu. Ocena sądu sprowadza się do zbadania zgodności postępowania MJWPU z prawem, w tym zgodności m.in. z: - ustawą z 11 lipca 2014r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014 – 2020 (t.j. Dz.U. z 2016 r. poz. 217 ze zm., dalej: ustawa wdrożeniowa); - Regulaminem konkursu ... Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa ... na lata 2014-2020, Oś priorytetowa VI Jakość życia, Działanie 6.2 Rewitalizacja obszarów zmarginalizowanych, Typ projektów Rozwój infrastruktury technicznej na obszarach rewitalizowanych w celu ich aktywizacji społecznej i gospodarczej (dalej: Regulamin konkursu); - Kryteriami wyboru projektów stanowiącymi załącznik do Regulaminu konkursu. Dokonując oceny zaskarżonej informacji w pierwszej kolejności należy zauważyć, że projekt skarżącej nie spełnił kryterium dostępu nr 1 "Program rewitalizacji". Kryterium to oceniane jest 0/1 (spełnia, nie spełnia). Zatem uzyskanie oceny 0 (zero) oznacza, że projekt musiał zostać wykluczony z dalszej oceny (patrz pkt 9.2 i 9.3 Regulaminu konkursu), tak jak to zostało uczynione z projektem Gminy W opisie kryterium nr 1 wskazano, że cyt. "zgodnie z RPO WM 2014 - 2020, projekt znajduje się na liście projektów głównych lub przedsięwzięć uzupełniających / pozostałych w obowiązującym właściwym miejscowo programie rewitalizacji. Ww. program wpisany jest do Wykazu programów rewitalizacji województwa ...". W punkcie 2.1 Regulaminu konkursu wskazano, że warunkiem ubiegania się o wsparcie projektów jest ich wynikanie z aktualnych programów rewitalizacji. Program rewitalizacji, z którego wynika projekt i dla których przeprowadzono z wynikiem pozytywnym weryfikację spełnienia wymogów dotyczących cech i elementów programów, musi znajdować się w Wykazie programów rewitalizacji prowadzonych przez IZ RPO WM, wraz z datą ich uchwalenia. Procedura umożliwiająca wpisanie Programu Rewitalizacji do ww. wykazu znajduje się na stronie internetowej www.funduszedlamazowsza.eu/rewitalizacja. Tym samym prawidłowo organ wskazał, że warunkiem ubiegania się o przyznanie dofinansowania było uchwalenie właściwego miejscowo programu rewitalizacji oraz wpisanie właściwego miejscowo programu do Wykazu programów rewitalizacji województwa ... o na dzień złożenia wniosku. Dzień ten wynika wprost z cyt. pkt 2.1 Regulaminu konkursu, w którym wskazuje się, że jest to warunek ubiegania się o wsparcie. Skoro na dzień złożenia wniosku dany program nie był zarówno uchwalony (Lokalny Program Rewitalizacji Gminy ... na lata 2017-2023 został uchwalony dopiero ... maja 2017r. – patrz skarga) jak i wpisany do Wykazu programów rewitalizacji województwa ... powoduje niespełnienie powyższego warunku. Późniejsze uchwalenie oraz wpisanie tego programu do Wykazu nie konwaliduje już braku formalnego, gdyż w dacie złożenia wniosku warunek ten nie był spełniony. Trzeba także zauważyć, że każdy potencjalny beneficjent sporządza wniosek o dofinansowanie kierując się kryteriami oceny, a skoro w jednym z kryteriów oceny jest wpis danego lokalnego programy rewitalizacji do Wykazu programów rewitalizacji województwa ..., to należy przyjąć, że strona miała świadomość, że datą kluczową jest data złożenia wniosku (w tej dacie to kryterium winno być spełnione). Słusznie w tym zakresie organ także powołał się na Wytyczne w zakresie rewitalizacji w programach operacyjnych na lata 2014-2020. Wytyczne te zostały wydane przez Ministra Rozwoju (dokument nr ... z ... sierpnia 2016r.) na podstawie art. 5 ust. 1 pkt 11 ustawy wdrożeniowej oraz z uwzględnieniem przepisów rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1303/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiającego wspólne przepisy dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności, Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich oraz Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego oraz ustanawiającego przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności i Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego oraz uchylającego rozporządzenie Rady (WE) nr 1083/2006 (Dz. Urz. UE L 347 z 20.12.2013 r., str. 320, z późn. zm.), a także przepisów rozporządzenia delegowanego Komisji (UE) nr 480/2014 z dnia 3 marca 2014 r. uzupełniającego rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1303/2013 ustanawiające wspólne przepisy dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności, Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich oraz Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego oraz ustanawiające przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności i Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego (Dz. Urz. UE L 138 z 13.05.2014 r., str. 5, z późn. zm.). Zgodnie z art. 5 ust. 1 pkt 11 ustawy wdrożeniowej Minister właściwy do spraw rozwoju regionalnego wykonujący zadania państwa członkowskiego, w celu zapewnienia zgodności sposobu realizacji programów operacyjnych z prawem Unii Europejskiej w zakresie wdrażania funduszy strukturalnych i Funduszu Spójności oraz spełniania wymagań określanych przez Komisję Europejską w tym zakresie, a także w celu zapewnienia jednolitości sposobu realizacji programów operacyjnych i prawidłowości realizacji zadań i obowiązków określonych ustawą, może wydać wytyczne horyzontalne dotyczące innych kwestii związanych z realizacją i zamknięciem programów operacyjnych. W myśl pkt 1 i 2 Rozdziału 5 "Wybór projektów rewitalizacyjnych" (str. 14-15) ww. Wytycznych Instytucja Zarządzająca (IZ), przed rozpoczęciem procedur związanych z wyborem projektów rewitalizacyjnych do dofinansowania, opracowuje propozycje kryteriów wyboru tych projektów, które przedstawia właściwemu Komitetowi Monitorującemu (KM). IZ może przedłożyć do akceptacji KM także inne kryteria, poza wynikającymi z niniejszych Wytycznych, dotyczące warunków prowadzenia rewitalizacji w danym programie operacyjnym. W pkt 2 podano, że propozycje kryteriów dotyczą konieczności potwierdzenia, że: a) składany projekt rewitalizacyjny wynika z obowiązującego (na dzień składania wniosku o dofinansowanie) programu rewitalizacji; b) program rewitalizacji, z którego wynika składany projekt rewitalizacyjny, spełnia wymagania określone w niniejszych Wytycznych, tj. posiada określone cechy i elementy. Tym samym także ten dokument wprost wskazuje, na datę w której warunek określony w kryterium dostępu nr 1 winien zostać spełniony i jest nim dzień złożenia wniosku. Innymi słowy dany właściwy miejscowo program rewitalizacji musi być wpisany do Wykazu programów rewitalizacji województwa ... na dzień złożenia wniosku. W sprawie wniosek został złożony w dniu ... maja 2017r. (ostatni dzień na złożenie wniosku), program rewitalizacyjny został ostatecznie uchwalony w dniu ... maja 2017 r. (w tym dniu dokonano określonych zmian do już istniejącego programu – patrz strona 4 skargi), a wpis tego programu nastąpił dnia ... maja 2017 r. Mimo, że ww. Wytyczne nie stanowią wprost źródła prawa na podstawie, którego dokonuje się oceny wniosku, to niewątpliwie mają ogromne znaczenie w interpretacji zapisów Regulaminu konkursu, gdyż dany regulamin musi być zgodny z tymi Wytycznymi. Celem bowiem Wytycznych było ujednolicenie warunków i procedur wdrażania programów operacyjnych na lata 2014-2020 w zakresie projektów realizujących cele i procesy rewitalizacji. Wytyczne określają, jak należy rozumieć pojęcie rewitalizacji w odniesieniu do działań współfinansowanych ze środków EFRR, EFS, FS w perspektywie finansowej 2014-2020, wskazują instrumenty realizacji projektów rewitalizacyjnych w ramach programów operacyjnych oraz zapewniają ich spójność oraz kompleksowość (pkt 1 i 3 Rozdziału 2 "Cel i zakres Wytycznych"). Skarżąca w skardze wskazuje, że dokumentacja konkursowa w zakresie daty dotyczącej wpisania właściwego miejscowo program rewitalizacji do Wykazu programów rewitalizacji województwa ... jest niejednoznaczna. Z tezami tymi wobec powyższej argumentacji nie sposób się zgodzić. Co więcej także sama Gmina doskonale zdawała sobie sprawę, jak data dotycząca wpisu do Wykazu programów rewitalizacji województwa ... będzie brana pod uwagę podczas oceny kryterium dostępu nr 1. O powyższym ewidentnie świadczy dalsze uzasadnienie skargi, gdzie skarżąca podaje, że w kwestii przedłużenia terminu naboru wniosków w konkursie ... występowała do Dyrektora MJWPU (pismo z ... lutego 2017r. oraz z ... maja 2017r. – prośba o możliwość późniejszego uzupełnienia wniosku o dofinansowanie w zakresie uzyskania wpisu spornego programu do Wykazu programów rewitalizacji województwa ...), a także zwracała się do innych wskazanych w skardze organów z wnioskiem o przyjęcie i nie odrzucanie wniosku Gminy z powodu braku wpisu na dzień złożenia wniosku. Tym samym również ewidentnie skarżąca znała reguły panujące w konkursie i się do nich nie dostosowała, gdyż mimo braku wpisu programu rewitalizacji do Wykazu programów rewitalizacji złożyła wniosek. A więc zupełnie bezzasadne są zarzuty wskazujące na niejasność reguł panujących w tym konkursie. Zarówno organ jak i sama skarżąca składając wniosek wiedzieli o regułach panujących w konkursie. Bez zasadniczego znaczenia w sprawie miały twierdzenia skarżącej odnoszące do trudności (przeciągające się procedury) związanych z dokonaniem wpisu projektu rewitalizacji sporządzonego przez Gminę do Wykazu projektów rewitalizacyjnych województwa .... Na obecnym etapie liczy się jedynie obiektywny fakt, że na dzień złożenia wniosku projekt skarżącej nie był wpisany do wskazanego Wykazu. Nie mają natomiast znaczenia przyczyny dla, których ten projekt do dnia złożenia wniosku nie został wpisany, gdyż dokumentacja konkursowa z takimi przyczynami nie wiąże żadnych skutków prawnych, za wyjątkiem konieczności odrzucenia wniosku o dofinansowanie projektu. Na marginesie trzeba zaważyć, że skarżąca zdaje się zapomniała, że to ona z własnej nieprzymuszonej woli przystępowała do ogłoszonego konkursu. Zatem winna zastosować się do reguł obowiązujących w tym konkursie. Reguły były równe dla wszystkich ewentualnych beneficjentów i skoro obowiązkiem było legitymowanie się przez Gminę na datę złożenia wniosku wpisem do Wykazu projektów rewitalizacyjnych województwa ..., to skarżąca nie może obecnie żądać złamania tych reguł. Byłoby to sprzeczne z zasadą równości i mogłoby to spowodować, że podmioty, które nie posiadały wpisu do wskazanego Wykazu i z tego powodu nie złożyły wniosku o dofinansowania byłyby w gorszej sytuacji niż Gmina, która wbrew regułom taki wniosek złożyła i zostałby on np. pozytywnie oceniony. Reasumując sąd dokonując kontroli podjętego w sprawie rozstrzygnięcia stwierdza, że ocena projektu został przeprowadzona w sposób prawidłowy. Z tych wszystkich względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na zasadzie przepisu art. 61 ust. 8 pkt 2 ustawy wdrożeniowej orzekł jak w sentencji.