I SA/Wa 1093/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Dorota Apostolidis Sędziowie: Sędzia WSA Joanna Skiba Sędzia WSA Bożena Marciniak (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Aleksandra Borkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 października 2015 r. sprawy ze skargi [...] S.A. na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] maja 2015 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji uwłaszczeniowej oddala skargę. Decyzją z dnia [...] maja 2015 r., znak: [...], Minister Infrastruktury i Rozwoju utrzymał w mocy decyzję tego samego organu z dnia [...] grudnia 2013 r., znak: [...] o stwierdzeniu nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] marca 2005 r., znak [...], dotyczącej uwłaszczenia Przedsiębiorstwa Państwowego [...] w [...]. działkami nr [...],[...],[...], [...],[...],[...]i [...] w obrębie [...]. - w części odnoszącej się do działek nr [...]i [...]. Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyły [...] S.A. w [...]. Skarga została złożona w następującym stanie faktycznym i prawnym: Decyzją z dnia [...] marca 2005 r., znak [...], Wojewoda [...], działając na podstawie art. 200 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2000 r., Nr 46, poz. 543 ze zm.), § 4 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 lutego 1998 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczania osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu (Dz. U. Nr 23, poz. 120 ze zm.), art. 37 ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe" (Dz. U. Nr 84, poz. 948 ze zm.) oraz art. 8 ustawy z dnia 28 marca 2003 r. o transporcie kolejowym (Dz. U. Nr 86, poz. 789, ze zm.), stwierdził nabycie z mocy prawa z dniem [...] grudnia 1990 r. przez przedsiębiorstwo państwowe "[...]" w [...]. prawa użytkowania wieczystego zabudowanego gruntu, będącego własnością Skarbu Państwa, położonego w gminie [...]., oznaczonego w ewidencji gruntów jako działki nr [...]o pow. [...] m2, [...]o pow. [...] m2, [...]o pow. [...] m2, [...]o pow. [...] m2, [...]o pow. [...] m2, [...]o pow. [...] m2 i nr [...]o pow. [...] m2, zapisanego w księdze wieczystej KW Nr [...] oraz prawa własności budynków, budowli i urządzeń znajdujących się na tym gruncie. Wnioskiem z dnia [...] listopada 2009 r. Starosta Powiatu [...] wystąpił z wnioskiem o stwierdzenie nieważności ww. decyzji z dnia [...] marca 2005r., w części odnoszącej się do działek nr [...]i [...]wskazując, iż działki te są zajęte pod drogę publiczną - na dzień [...] grudnia 1998 r. ww. działki stanowiły teren niezbędny pod pas drogowy drogi powiatowej nr [...] o nazwie ul. [...][...]. w [...].. Decyzją z dnia [...] grudnia 2013 r., znak: [...], Minister Infrastruktury i Rozwoju stwierdził nieważność decyzji Wojewody [...] z dnia 18 marca 2005r. znak [...] dotyczącej uwłaszczenia Przedsiębiorstwa Państwowego [...] w [...]. działkami nr [...],[...],[...],[...], [...],[...]i [...] w obrębie [...] - w części odnoszącej się do działek nr [...]i [...]. W uzasadnieniu wskazał, iż działki nr [...]i [...], stanowiły w dniu [...] grudnia 1990 r. drogę publiczną, co stało na przeszkodzie uwłaszczenia tymi działkami [...]. Z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej ww. decyzją z dnia [...] grudnia 2013 r. wystąpiły [...] w [...]. zarzucając jej naruszenie: - art. 156 § 1 pkt 2 kpa, poprzez uznanie, że ww. decyzja w części odnoszącej się do działek nr [...] i [...]została wydana z rażącym naruszeniem prawa; - art. 7 i 8 kpa w zw. z art. 16 § 1 kpa poprzez wyeliminowaniu z obrotu decyzji, w sytuacji gdy nie została ona wydana z rażącym naruszeniem prawa; - art. 77 i 107 kpa w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 kpa poprzez przeprowadzenie postępowania dowodowego - dokumentów dołączonych do wniosku o stwierdzenie nieważności ww. decyzji w sytuacji, gdy organ nie był do tego upoważniony w trybie postępowania nieważnościowego; - art. 107 § 3 kpa, przejawiające się w sprzeczności osnowy decyzji z jej uzasadnieniem; - art. 22 ust. 1 ustawy o drogach publicznych w zw. z art. 200 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez dokonanie wykładni ww. przepisów, co jest niedopuszczalne w sytuacji orzekania w postępowaniu nadzorczym, - art. 200 ustawy o gospodarce nieruchomościami w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 kpa poprzez stwierdzenie wydania decyzji z rażącym naruszeniem prawa. Decyzją z dnia [...] maja 2015 r., znak: [...], Minister Infrastruktury i Rozwoju utrzymał w mocy decyzję tego samego organu z dnia [...] grudnia 2013 r. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, iż celem postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest jedynie ustalenie, czy decyzja dotknięta jest jedną z wad enumeratywnie wymienionych w przepisie art. 156 § 1 Kpa. Następnie organ zacytował treść art. 200 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami z dnia [...] sierpnia 1997 r. i wskazał, że z odpisu księgi wieczystej nr [...] wynika, iż działki nr [...]i [...]w dniu [...] grudnia 1990 r. stanowiły własność Skarbu Państwa na podstawie przepisów ustawy z dnia stycznia 1946r. o przejęciu na własność Państwa podstawowych gałęzi gospodarki narodowej (Dz. U. nr 3, poz. 17 ze zm.). Podniósł ponadto, iż na prawo zarządu [...]nad ww. działkami wskazuje decyzja Naczelnika Gminy [...]. z 1986 r., znak [...], ustalająca Dyrekcji Okręgowej Kolei Państwowych w [...]. opłaty z tytułu zarządu gruntem położonym w [...]. Minister podniósł, iż zgromadzony w sprawie materiał dowodowy obrazuje jednak, że w dniu [...] grudnia 1990 r. działki [...]i [...]zajęte były pod drogę publiczną oznaczoną nr [...][...]. o przebiegu [...]. (por. kopie map zasadniczych z dnia [...] lipca 2013 r., z dnia [...] lipca 2010 r. i z [...] lipca 2009 r. oraz pismo [...] S.A. z dnia [...] grudnia 2013 r. znak [...] wraz z kopią mapy przyjętej do kolejowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w 1985 r. i zaewidencjonowanej pod nr [...]). Powyższa droga zaliczona została do kategorii dróg publicznych wojewódzkich na podstawie rozporządzenia Ministra Komunikacji z dnia [...] lipca 1986 r. w sprawie zaliczenia dróg do kategorii dróg wojewódzkich w województwach białostockim, bielskim, ciechanowskim, częstochowskim, katowickim, kieleckim, krośnieńskim, łomżyńskim, nowosądeckim, ostrołęckim, pilskim, piotrkowskim, poznańskim, przemyskim, siedleckim, sieradzkim, suwalskim, rzeszowskim, tarnowskim, zielonogórskim (Dz. U. z 1986 r. Nr 30, poz. 151 ze zm.), a następnie wyżej wymieniony ciąg komunikacyjny uzyskał status drogi publicznej powiatowej. W dalszej kolejności Minister wskazał, iż zgodnie zaś z art. 22 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. Nr 14, poz. 60 ze zm.), w brzmieniu obowiązującym w dniu [...] grudnia 1990 r., zarząd gruntami zajętymi pod drogi publiczne sprawują właściwe organa drogowe. Zarząd tymi drogami powstał z mocy prawa. Takie stanowisko przyjął również Sąd Najwyższy w uchwale z dnia 16 listopada 1990r. sygn. III AZP 10/90 (publ. OSNC 1991/4/39). Odnosząc się zaś do podnoszonej przez PKP kwestii zajęcia części przedmiotowych działek pod przejazd kolejowy organ przywołał orzecznictwo NSA wskazujące na to, iż utrzymanie dróg i obowiązki wynikające z art. 20 ustawy o drogach publicznych nie należą do [...] S.A., co wynika z ustawy z dnia [...] marca 2003 r. o transporcie kolejowym. W ocenie organu, analogiczne rozważania znajdą odniesienie do skrzyżowania drogi publicznej z drogą szynową w jednej płaszczyźnie. Powołując się na powyższe organ podniósł, iż choć art. 28 ustawy o drogach publicznych zawiera zamknięty katalog obowiązków zarządu kolei, to nie wyłącza on zarządu drogowego w odniesieniu do gruntów zajętych pod drogi publiczne. Również w orzecznictwie Naczelnego Sadu Administracyjnego wskazuje się, iż 28 ww. ustawy określa katalog zamknięty zadań zarządu kolei w stosunku do skrzyżowań dróg z liniami kolejowymi. Zatem, jedynym organem uprawnionym do dysponowania obszarem objętym pasem drogowym jest zarząd drogi (wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 stycznia 1999 r. sygn. akt II SA 1841/98, LEX 46762 oraz z dnia 30 stycznia 2007 r., sygn. akt 1 OSK 366/06 CBOSA). Ponadto, zgodnie z art. 2a ustawy o drogach publicznych drogi krajowe stanowią własność Skarbu Państwa, zaś drogi wojewódzkie, powiatowe i gminne stanowią własność właściwego samorządu województwa, powiatu lub gminy. W orzecznictwie wskazuje się, iż ww. przepis wyłącza z obrotu cywilnoprawnego nieruchomości zajęte pod drogi publiczne, a jedyną dopuszczalna formą obrotu prawami do ww. gruntów jest przenoszenie praw między podmiotami wskazanymi w powołanym art. 2a (wyrok Sądu Najwyższego z dnia 21.09.2011 r. sygn. akt I CSK 719/10; postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 15 lutego 2012 r. sygn. akt I CSK 293/11; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 19.10.2012 r. sygn. akt 11 SA/Kr 1018/12). Tym samym wyłączona jest możliwość ustanowienia na gruncie drogowym prawa użytkowania wieczystego na rzecz podmiotu, który nie jest wskazany w powołanym art. 2a ustawy, jak również nie wykonuje czynności zarządcy drogowego. W konsekwencji, w ocenie organu, skoro uwłaszczenie nie może naruszać praw osób trzecich, to brak było podstaw do wydania przez organ wojewódzki decyzji uwłaszczeniowej w odniesieniu do obszaru stanowiącego w dniu [...] grudnia 1990 r. drogę publiczną. Zatem, decyzja uwłaszczeniowa z dnia [...] marca 2005 r. - w części odnoszącej się do działek nr [...] i [...]- zawiera wadę, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 kpa, gdyż rażąco narusza prawo, tj. art. 200 ust. 4 ww. ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. (prawa osób trzecich). Odnosząc się do zarzutu, iż organ nie dal wiary materiałowi dowodowemu zgromadzonemu w toku postępowania uwłaszczeniowego Minister stwierdził, iż w aktach uwłaszczeniowych znajdują się wypisy z rejestru gruntów m. in. dla przedmiotowych działek, sporządzone w 1998 r., z których wynika, iż działki nr [...] i nr [...] stanowiły użytki drogowe. Z uwagi zaś na konieczność odtworzenia stanu ww. działek na dzień [...] grudnia 1990 r. organ nadzoru zobligowany był uzupełnić ustalenia w tym zakresie w oparciu o materiał dowodowy gromadzony w toku postępowania nadzorczego (skoro organ wojewódzki prowadząc postępowanie uwłaszczeniowe nie wyjaśnił ww. okoliczności). Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosły [...] w [...]. zarzucając jej: 1) naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, tj. art. 138 § 1 pkt 1 i 2 kpa w zw. z art. 127 § 3 kpa poprzez utrzymanie w mocy decyzji Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] grudnia 2013 r. stwierdzającej nieważność decyzji Wojewody [...] z dnia [...] marca 2005 r., w części dotyczącej części działek nr [...]i [...]; 2) naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, tj. art. 156 § 1 pkt 2 kpa poprzez uznanie, że decyzja Wojewody [...] z dnia [...] marca 2005 r. została wydana z rażącym naruszeniem prawa w części dotyczącej działek nr [...]i [...]; 3) naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, tj. art. 7 i 8 kpa w zw. z art. 16 § 1 kpa poprzez wyeliminowanie z obrotu decyzji Wojewody [...] z dnia [...] marca 2005 r. w sytuacji, gdy decyzja ta korzystała z domniemania legalności; 4) naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, tj. art. 77 i 107 k.p.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez przeprowadzenie postępowania dowodowego - dowodu z kopii map zasadniczych z dnia [...] lipca 2013 r., [...] lipca 2010 r. i [...] lipca 2010 r. w sytuacji gdy organ nie był do tego upoważniony w trybie postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji; 5) naruszenie prawa materialnego mające istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, tj. art. 22 ust. 1 ustawy o drogach publicznych z dnia 21 marca 1985 r. w zw. z art. 200 ustawy o gospodarce nieruchomościami w zw. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez dokonanie wykładni tych przepisów w sytuacji, gdy organ działający w trybie nadzoru nie był do tego upoważniony oraz przyjęcie, że w postępowaniu, zakończonym decyzją uwłaszczeniową Wojewody [...] z dnia [...] marca 2005 r. zostały naruszone prawa osób trzecich. Wskazując na powyższe skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości. W uzasadnieniu skargi podniesiono, iż w orzecznictwie sądów administracyjnych należy uznać za utrwalony pogląd, iż postępowanie nieważnościowe nie może przeradzać się w postępowanie merytoryczne, w którym bada się na nowo wszystkie zarzuty strony (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 czerwca 2012 r., II OSK 514/11, Lex 1216741). Tymczasem w przedmiotowym postępowaniu organ nadzoru przeprowadził dowód z dokumentów nie znajdujących się w aktach postępowania zwykłego - dowód z kopii map zasadniczych z dnia [...] lipca 2013 r., [...] lipca 2010 r. oraz [...] lipca 2009 r. Tym samym, pomimo wywodów zawartych w uzasadnieniu decyzji organ przeprowadził nowe postępowanie dowodowe, co powoduje wewnętrzną sprzeczność decyzji i narusza w sposób istotny art. 107 k.p.a. Dopuszczając nowy dowód na etapie postępowania nadzorczego a następnie oceniając sprzeczne ze sobą dowody organ de facto dokonał ponownego rozpoznania sprawy. Skarżący podniósł, iż ujawnienie nowych dowodów, nie znanych w dacie wydania decyzji, mogłoby ewentualnie stanowić podstawę do wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. i tylko w postępowaniu wznowieniowym organ miałby możliwość dokonania oceny sprzecznych ze sobą dowodów. Ponadto, organ nie wyjaśnił z jakiego powodu dał wiarę jedynie wskazanym powyżej dowodom, zaś odmówił mocy dowodowej pozostałym dokumentom, świadczącym o tym, że prawo zarządu przedmiotowymi działkami przysługiwało [...] S.A., których analiza musiała prowadzić do wniosków przeciwnych. Skarżący podniósł również, iż organ w sposób nieuprawniony dokonał wykładni przepisów art. 22 ust. 1 ustawy o drogach publicznych w związku z art. 200 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Analiza orzeczeń dotyczących uwłaszczenia [...] nieruchomościami Skarbu Państwa zarówno na podstawie art. 200 ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, jak i na podstawie art. 34 ustawy o komercjalizacji PKP prowadzi do wniosku, iż w różnych postępowaniach ten sam przepis interpretowany jest odmiennie. W ocenie skarżącego, nie sposób zatem uznać, iż decyzja uwłaszczająca [...] przedmiotowymi działkami gruntu została wydana z rażącym naruszeniem prawa. W sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to znaczy taki, który nie wymaga stosowania wykładni prawa (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 maja 2011 r., I SA/Wa 1969/10, Lex nr 991602). W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Pismem z [...] października 2015 r. przedłożonym na rozprawie dniu 21 października 2015 r. pełnomocnik uczestnika postępowania Starosty [...] w całości poparł stanowisko organu administracji i wniósł o oddalenie skargi jako bezzasadnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego. Oznacza to, że kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy organ administracji wydając zaskarżony akt nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Powyższa ocena dokonywana jest według stanu faktycznego i prawnego na dzień wydania aktu, na podstawie materiału dowodowego zebranego w toku postępowania administracyjnego. Natomiast zgodnie z art. 134 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej "ppsa", Sąd badając legalność zaskarżonego aktu nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Rozpoznając sprawę w ramach wskazanych kryteriów Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zarówno zaskarżona decyzja jak i poprzedzająca ją decyzja Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] grudnia 2013 r. nie naruszają przepisów prawa. Na wstępie wskazać trzeba, iż zaskarżona decyzja została wydana w postępowaniu w przedmiocie stwierdzenia nieważności. Postępowanie to, które prowadzi się na podstawie przepisów art. 156-158 kpa, podlega takim samym regułom procesowym jak postępowanie zwykłe, z tym, że odmienny jest przedmiot obu postępowań. W postępowaniu zwykłym organ zmierza do wyjaśnienia stanu faktycznego i rozstrzyga merytorycznie sprawę, zaś w postępowaniu nadzorczym przedmiotem jest decyzja (z reguły ostateczna) i ustalenie czy została ona wydana z wadami, o których stanowi art. 156 § 1 kpa. W postępowaniu prowadzonym w trybie art. 156 § 1 kpa, którego przedmiotem jest wniosek strony o stwierdzenie nieważności decyzji, niezbędna jest ocena rodzaju naruszenia ściśle określonych zasad z punktu widzenia kwalifikowanych podstaw przewidzianych dla tego rodzaju postępowania nadzwyczajnego. Przy ustalaniu wystąpienia przesłanek z art. 156 § 1 kpa organ winien badać nie tylko samą treść decyzji oraz zachowanie przepisów procedury administracyjnej przy jej wydaniu, lecz także ustalić czy weryfikowane rozstrzygnięcie nie narusza rażąco przepisów prawa materialnego stanowiącego podstawę jego wydania. Wymaga to często zabiegów procesowych (tj. sprawdzenia prawidłowości zgromadzenia i oceny materiału dowodowego) prowadzących do ustalenia, czy przy wydawaniu decyzji podlegającej weryfikacji spełnione zostały ustawowe wymagania, warunkujące wydanie rozstrzygnięcia zgodnego z prawem. Kontrolowana w postępowaniu nadzorczym decyzja została wydana, jak wynika z jej treści, na podstawie art. 200 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t. j. Dz. U. z 2000 r., Nr 46, poz. 543 ze zm.), § 4 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 lutego 1998 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczania osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu (Dz. U. Nr 23, poz. 120 ze zm.), art. 37 ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe" (Dz. U. Nr 84, poz. 948 ze zm.) oraz art. 8 ustawy z dnia 28 marca 2003 r. o transporcie kolejowym (Dz. U. Nr 86, poz. 789, ze zm.). Zatem, w aspekcie zgodności z przepisami powołanych ustaw w wersji obowiązującej w dacie wydania kontrolowanej decyzji oraz stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie orzekania należy ocenić wskazaną wyżej decyzję. Stosownie do art. 200 ust. 1 ww. ustawy, grunty stanowiące własność Skarbu Państwa lub gminy, będące w dniu [...] grudnia 1990 r. w zarządzie państwowych i komunalnych osób prawnych oraz Banku Gospodarki Żywnościowej stały się z tym dniem z mocy prawa przedmiotem użytkowania wieczystego, a budynki, inne urządzenia i lokale znajdujące się na tych gruntach stały się własnością tych osób. Decyzja uwłaszczeniowa ma charakter decyzji deklaratoryjnej i odnosi się do stanu istniejącego w dniu [...] grudnia 1990 r. W myśl art. 200 ust. 4 tej ustawy, uwłaszczenie nie może naruszać praw osób trzecich. Przenosząc powyższe na grunt rozpoznawanej sprawy wskazać trzeba, iż z analizy zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, że w dniu [...] grudnia 1990 r. działki nr [...]i nr [...]zajęte były pod drogę publiczną oznaczoną numerem [...][...]. o przebiegu [...]. Świadczy o tym treść następujących dokumentów znajdujących się w aktach sprawy: kopia mapy zasadniczej sporządzonej w dniu [...] lipca 2013 r., kopia mapy zasadniczej z dnia [...] lipca 2010 r. i z dnia [...] lipca 2009 r. oraz pismo [...] S.A. z dnia [...] grudnia 2013 r., znak [...], i załączona do niego kopia mapy przyjętej do kolejowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w 1985 r. i zaewidencjonowanej pod nr [...]. Ponadto, jak wynika z Załącznika nr [...] - drogi na terenie województwa [...] - do rozporządzenia Ministra Komunikacji z dnia [...] lipca 1986 r. w sprawie zaliczenia dróg do kategorii dróg wojewódzkich w województwach białostockim, bielskim, ciechanowskim, częstochowskim, katowickim, kieleckim, krośnieńskim, łomżyńskim, nowosądeckim, ostrołęckim, pilskim, piotrkowskim, poznańskim, przemyskim, siedleckim, sieradzkim, suwalskim, rzeszowskim, tarnowskim, zielonogórskim (Dz. U. z 1986 r. Nr 30, poz. 151, ze zm.), droga oznaczona numerem [...] była w dniu [...] grudnia 1990 r. zaliczona do kategorii dróg publicznych wojewódzkich. Powyższe okoliczności mają zasadnicze znaczenie w niniejszej sprawie ponieważ takie nieruchomości - jako rei extra commercium - wyłączone są z obrotu prawnego z ograniczeniami kręgu podmiotów, które mogą być ich właścicielami. Wskazać należy, że również przed dniem [...] stycznia 1999 r. w orzecznictwie i doktrynie dominował pogląd o wyłączeniu z powszechnego obrotu prawnego dróg publicznych, chociaż brak było wyraźnego przepisu ustawy w tym zakresie. Już rozwiązania prawne przyjęte w ustawie z dnia 10 grudnia 1920 r. o budowie i utrzymaniu dróg publicznych w Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U z 1921 r nr 6 poz.32, ze zm.) ograniczały możliwość obrotu prawnego takimi drogami, wprowadzając m. in. pojęcie kategorii dróg państwowych, powiatowych i gminnych. Kolejne akty prawne dotyczące dróg publicznych przyjmowały podobne rozwiązania. Obowiązująca obecnie ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2013 r. poz. 260, ze zm.) w art. 2a w sposób jednoznaczny stwierdza, że drogi publiczne stanowią - w zależności od kategorii - własność Skarbu Państwa albo właściwego samorządu terytorialnego. Oznacza to, że nie istnieje prawna możliwość aby droga publiczna była własnością jakiegoś innego podmiotu. Przepis ten wprowadzony został na mocy art. 52 pkt 2 ustawy z dnia 24 lipca 1998 r. o zmianie niektórych ustaw określających kompetencje organów administracji publicznej w związku z reformą ustrojową państwa ( Dz. U. nr 106, poz. 668, ze zm.) z dniem [...] stycznia 1999 r. i bezpośrednio koresponduje z art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. nr 133, poz. 872, ze zm.), zgodnie z którym nieruchomości pozostające w dniu [...] grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem [...] stycznia 1999 r. staja się z mocy prawa własnością skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego. Powołany art. 2a ustawy o drogach publicznych, określający własność nieruchomości na których znajdują się drogi publiczne, nawiązuje do rozwiązania przyjętego w prawie rzymskim via publicam eam dicimus, cuius etami solum publicum est – drogą publiczną nazywa się tę, która jest położona na gruncie publicznym - Pieńkos, Praecepta Iuris, Warszawa – Poznań 2010). Jak już wskazano powyżej, publiczny charakter własności tych dróg oznacza wyłączenie ich z obrotu prawnego. Nie podlegają wiec zwrotowi, nie mogą być zbyte, podlegać egzekucji, a więc przejść na własność innego podmiotu. Wobec powyższego brak było podstaw do wydania przez Wojewodę [...] decyzji w sprawie uwłaszczenia Przedsiębiorstwa Państwowego [...]w [...]. w odniesieniu do działek nr [...] i nr [...] stanowiących w dniu [...] grudnia 1990 r. drogę publiczną. W konsekwencji, ww. decyzja Wojewody [...] w części odnoszącej się do przedmiotowych działek zawierała wadę, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 kpa jako wydana z rażącym naruszeniem art. 200 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. Z tych powodów, niezasadne okazały się zarzuty naruszenia art. 138 § 1 pkt 1 i 2 w związku z art. 127 § 3 kpa, art. 156 § 1 pkt 2 kpa oraz art. 7 i 8 w związku z art. 16 § 1 kpa. Odnosząc się zaś do wskazanych przez [...] SA naruszeń zasad postępowania dowodowego w postępowaniu nieważnościowym, to w ocenie Sądu, należy uwzględnić okoliczność, że jakkolwiek organ posiłkował się przedstawionymi w postępowaniu kopiami map zasadniczych, które nie stanowiły materiału dowodowego w postępowaniu pierwotnym, to jednak decydujące znaczenie w sprawie miało wydane - w oparciu o wiążący przepis art. 6 ust. 2 ustawy o drogach publicznych - rozporządzenie Ministra Komunikacji z 14 lipca 1986 r. w sprawie zaliczenia dróg do kategorii dróg wojewódzkich w województwach białostockim, bielskim, ciechanowskim, częstochowskim, katowickim, kieleckim, krośnieńskim, łomżyńskim, nowosądeckim, ostrołęckim, pilskim, piotrkowskim, poznańskim, przemyskim, siedleckim, sieradzkim, suwalskim, rzeszowskim, tarnowskim, zielonogórskim (Dz. U. z 1986 r. Nr 30, poz. 151 ze zm.). Rozporządzeniem tym droga, pod którą zajęte były w dniu [...] grudnia 1990 r. działki nr [...]i nr [...]została zaliczona do dróg publicznych wojewódzkich jako droga oznaczona nr [...][...] (o przebiegu [...].). W ocenie Sądu, powołane rozporządzenie nie może być utożsamiane z nowym, nieznanym wcześniej materiałem dowodowym, którego organ nie mógłby uwzględnić w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji. Stanowi ono bowiem nie uwzględniony w dacie orzekania przepis prawa. W związku z powyższym, wbrew zarzutowi skargi, w sprawie nie doszło do naruszenia procedury w sposób wymagający uchylenia kontrolowanej decyzji. Ponadto, odnosząc się do zarzutu dokonania przez organ nadzoru w sposób nieuprawniony wykładni art. 22 ust. 1 ustawy o drogach publicznych w związku z art. 200 ustawy o gospodarce nieruchomościami, wskazać trzeba, iż stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej jest instytucją procesową stanowiącą wyjątek od zasady trwałości decyzji ostatecznych, wyrażonej w art. 16 kpa. W związku z powyższym, instytucja ta wymaga jednoznacznego ustalenia zaistnienia przesłanki nieważności, określonej w art. 156 § 1 kpa. Zgodnie z obowiązującym w dacie spornego uwłaszczenia art. 22 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. Nr 14, poz. 60 ze zm.), siecią dróg publicznych zarządzały terenowe organy administracji państwowej. Zarząd drogowy powstawał z mocy samego prawa. Powyższe potwierdziła uchwała Sądu Najwyższego z dnia 16 listopada 1990 r., sygn. III AZP 10/90, OSNC 1991/4/39. Skoro zatem grunt oznaczony jako działki nr nr [...] i nr [...]stanowił w dniu [...] grudnia 1990 r. drogę publiczną, w stosunku do której zarząd sprawowały z mocy prawa właściwe organy administracji, to w jego zakresie nie było podstaw do wydania przez wojewodę decyzji uwłaszczeniowej. Droga publiczna z mocy przywołanych wyżej przepisów ustawy o drogach publicznych była w zarządzie innego niż [...] podmiotu a zatem niezasadne i sprzeczne z prawem było stwierdzenie nabycia przez [...] prawa użytkowania wieczystego w stosunku do ww. działek ze wskazaniem na zarząd sprawowany przez [...]. Wbrew podnoszonym w skardze twierdzeniom, ww. kwestie nie wymagają szczególnej wykładni. Przywołane wyżej przepisy wskazują bowiem, że zarząd drogą publiczną z mocy samego prawa i niezależnie od innych ustanowionych wcześniej stosunków prawnych na danym gruncie – sprawowały określone w ustawie organy administracji. W konsekwencji należy przyjąć, że zarząd (administracja) gruntami zajętymi pod drogi publiczne, a taką była w sprawie niniejszej droga oznaczona numerem [...][...], sprawowany na podstawie ogólnej legitymacji przewidzianej ustawą o drogach publicznych, wyłączał w stosunku do takich gruntów założenie, że zarząd sprawowany był przez inny podmiot na podstawie uprzednio wydanej decyzji. Wobec powyższego, konieczne stało się stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] w części dotyczącej drogi publicznej. Skoro zatem decyzja Wojewody [...] z dnia [...] marca 2005 r. Przedsiębiorstwa Państwowego [...] w [...]. w części odnoszącej się do działek nr [...]i nr [...]rażąco naruszała prawo, to rozstrzygnięcie organu nadzoru uznać należało za prawidłowe. To zaś, wobec niestwierdzenia istotnych naruszeń procedury administracyjnej w toku prowadzonego postępowania nadzorczego oznacza że skarga nie miała usprawiedliwionych podstaw i podlegała oddaleniu. Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( tj. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) orzekł jak w sentencji.