II OSK 1604/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędziowie sędzia NSA Jerzy Stelmasiak (spr.) sędzia del. WSA Tomasz Świstak po rozpoznaniu w dniu 18 czerwca 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej P.W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 6 grudnia 2017 r. sygn. akt II SA/Gd 556/17 w sprawie ze skarg P.W., A.N. i H.B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Słupsku z dnia [...] maja 2017 r. nr [...] w przedmiocie nieważności decyzji w sprawie środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia 1. oddala skargę kasacyjną; 2. prostuje wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 6 grudnia 2017 r. sygn. akt II SA/Gd 556/17 w ten sposób, że w miejsce słów "oddala skargę" wpisać słowa "oddala skargi". Wyrokiem z 6 grudnia 2017 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargi P.W. (dalej: skarżący), A.W. i H.B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Słupsku z [...] maja 2017 r. w przedmiocie nieważności decyzji w sprawie środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia. W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności decyzji Wójta Gminy [...] z [...] października 2011 r. w przedmiocie ustalenia środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia polegającego na budowie zespołu elektrowni wiatrowych U1 [...] wraz z infrastrukturą towarzyszącą. Decyzja ta została wydana na wniosek [...] sp. z o.o. w [...] (dalej: inwestor). Decyzją z [...] stycznia 2017 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Słupsku (dalej: organ) odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy [...] z [...] października 2011 r. Skarżący wniósł o ponowne rozpatrzenie sprawy. Decyzją z [...] maja 2017 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Słupsku utrzymało w mocy własną decyzje z [...] stycznia 2017 r. W ocenie organu, decyzja Wójta Gminy [...] z [...] października 2011 r. nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa, o którym stanowi art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Decyzja ta została wydana na podstawie przepisów ustawy z 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2008 r., nr 25, poz. 150 ze zm. – dalej: p.o.ś.) w związku z art. 153 ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnieniu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. z 2008 r. Nr 199, poz. 1227 ze zm. – dalej: ustawa środowiskowa), ponieważ postępowanie w sprawie zostało wszczęte we wrześniu 2008 r. Organ wyjaśnił, że postanowieniem z [...] lipca 2008 r. Wójt Gminy [...] nałożył na inwestora obowiązek sporządzenia raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko. W ocenie organu, brak jest podstaw do stwierdzenia, że raport z maja 2008 r. oraz jego uzupełnienie z marca 2009 r., jest niekompletny w stopniu uzasadniającym stwierdzenie rażącego naruszenia art. 52 p.o.ś. Raport zawiera elementy wynikające z treści tego przepisu. Podnoszone we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy uwagi skarżącego w zakresie oddziaływania turbin wiatrowych lub braku przeprowadzenia w raporcie badań dotyczących nietoperzy i ich występowania w okolicach wsi [...] były już przedmiotem analizy w toku postępowania przed Wójtem Gminy [...]. Organ podkreślił, że w postępowaniu nieważnościowym nie prowadzi ponownie postępowania dowodowego. Zarzuty dotyczące nieustalenia faktycznego oddziaływania elektrowni, czyli zarzuty wskazujące na naruszenie przez Wójta Gminy [...] przepisów postępowania administracyjnego w zakresie nieprzeprowadzenia prawidłowego, wyczerpującego postępowania dowodowego, są niezasadne, ponieważ te kwestie nie mogą być skutecznie podnoszone w nadzwyczajnym trybie postępowania, jakim jest postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności. Organ odwoławczy wskazał, że Wójt Gminy [...], wykonując wytyczne Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku zawarte w wyroku z 31 stycznia 2011 r. sygn. akt II SA/Gd 331/10, zlecił przeprowadzenie analizy raportu. W sporządzonej przed dra Z.C. "Odpowiedzi na wnioski i uwagi do opinii dot. raportu o oddziaływaniu na środowisko projektowanego zespołu elektrowni wiatrowych [...]" wyjaśniono, że w wielu krajach (tak jak w Polsce) elementem decydującym o odległości turbin wiatrowych od zabudowań są ustalone normy hałasu dla ich danej kategorii w terenie. Spełnienie tych norm jednoznacznie określa możliwość lokalizacji elektrowni wiatrowych. Przyjęcie w Polsce odległości 1500 m oznaczałoby praktycznie brak możliwości lokalizacji farm wiatrowych. W odniesieniu natomiast do kwestii nietoperzy autor analizy wskazał, że nietoperze z pewnością występują w rejonie lokalizacji projektowanego zespołu elektrowni wiatrowych. Jednak rejon ten jest znacznie uboższy w chiropterofaunę w porównaniu z innymi regionami Polski, zwłaszcza południowymi (mniejsza liczba gatunków oraz liczebności populacji). Podkreślił także, że przy ocenie raportu uwzględniono uwarunkowania, jakie występowały w okresie jego sporządzania (w szczególności stosowane metody i zalecane wówczas wytyczne). Przyjęte w raporcie metody i przesłanki do przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko były zasadne, ponieważ dopiero po 2008 r. wdrożono m.in. "Tymczasowe wytyczne dotyczące oceny oddziaływania elektrowni wiatrowych na nietoperze." Z tego względu w decyzji Wójta Gminy [...] zawarto warunek prowadzenia trzyletniego monitoringu oddziaływania przedsięwzięcia na stan środowiska (głównie ornitofauny, nietoperzy i ssaków związanych z polami od momentu uruchomienia siłowni wiatrowych, a w przypadku stwierdzenia ewentualnych negatywnych oddziaływań, podjęcie działań w celu ich eliminacji). Ponadto w decyzji zawarto warunek, że w przypadku stwierdzenia w wykonanej analizie porealizacyjnej niedotrzymania standardów emisyjnych w zakresie hałasu, należy ograniczyć poziom mocy akustycznej elektrowni w celu wyeliminowania ponadnormatywnej emisji. Organ wyjaśnił ponadto, że strony zostały poinformowane o wydaniu decyzji Wójta Gminy [...] w formie publicznego ogłoszenia z art. 49 k.p.a. w związku z art. 46a p.o.ś. Z akt administracyjnych sprawy wynika, że zawiadomienie w drodze obwieszczenia o wydaniu przez Wójta Gminy [...] decyzji nastąpiło zgodnie z powołanymi przepisami. Zawiadomienie zostało umieszczone m.in. na tablicy ogłoszeń miejscowości [...] i [...] (obszar planowanego przedsięwzięcia) oraz na tablicy ogłoszeń w Urzędzie Gminy [...] w dniach od 4 października 2011 r. do 19 października 2011 r. (14 dni). Ponadto organ wskazał, że zarzut pozbawienia strony możliwości udziału w postępowaniu może stanowić podstawę wznowienia postępowania, a nie stwierdzenia nieważności decyzji. W ocenie organu, decyzja Wójta Gminy [...] została wydana zgodnie z art. 56 p.o.ś. , w tym zawiera wszystkie elementy wymagane przez art. 56 ust. 2 i 3 tej ustawy. Skarżący wniósł skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku (sygn akt II SA/Gd 556/17). Skargę tożsamej treści wnieśli także A.N. i H.B. (sygn. akt II OSK 557/17). Postanowieniem z 6 września 2017 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku połączył skargi do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia. Oddalając skargi Sąd I instancji podzielił stanowisko organu, że decyzja Wójta Gminy [...] z [...] października 2011 r. nie była dotknięta wadą kwalifikowaną z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Decyzja ta zawiera wszystkie elementy wymagane przez art. 56 ust. 2 p.o.ś. uwzględniając uzgodnienia organów, o których stanowi art. 48 ust. 2 p.o.ś. oraz ustalenia raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko. Zawiera także odniesienie się do zastrzeżeń wniesionych przez strony postępowania, wyrażone w toku postępowania w formie pisemnej opinii dra Z.C.. Dlatego też w decyzji z [...] października 2011 r. zamieszczono m.in. szczegółowe warunki (zalecenia) bezpośrednio odnoszące się do ochrony przed hałasem, a także odnoszące się do ochrony chiropterofauny. Charakterystyka przedsięwzięcia stanowi załącznik do decyzji z [...] października 2011 r., zgodnie z art. 56 ust. 3 p.o.ś. Sąd I instancji wskazał, że kwestia możliwości zrealizowania przedsięwzięcia była wnikliwie analizowana w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności. Zawarte w decyzji Wójta Gminy [...] z [...] października 2011 r. warunki (zalecenia) odnoszące się do ochrony okolicznych mieszkańców uzgodnione zostały z Państwowym Powiatowym Inspektorem Sanitarnym w Słupsku i Starostą Słupskim. Warunki te uwzględniają ustalenia w tym zakresie wynikające z raportu. Na obecnym etapie postępowania nie jest natomiast dopuszczalne kwestionowanie sposobu i zakresu przeprowadzenia postępowania dowodowego. W ocenie Sądu I instancji, skarżący nie podważył skutecznie ustaleń raportu dotyczących oddziaływania danego przedsięwzięcia na środowisko jako całości, jak i jego poszczególnych elementów. Ponadto Sąd I instancji wskazał, że zarzut publicznego udostępnienia decyzji z [...] października 2011 r. na okres jedynie 7 dni nie może być kwalifikowany, jako rażące naruszenie prawa. Natomiast naruszenie warunków realizacji przedsięwzięcia nie stanowi o wadliwości decyzji środowiskowej. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł skarżący. Skarżący zarzucił naruszenie przepisów postępowania przez błędną interpretację i w konsekwencji niezastosowanie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. W ocenie skarżącego, decyzja nie odpowiada wymogom zarówno prawa materialnego, jak i proceduralnego, jest wadliwa i została wydana z rażącym naruszeniem prawa materialnego tj. art. 52, art. 53 i art. 56 p.o.ś. i prawa proceduralnego tj. art. 49 i art. 10 k.p.a. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku do ponownego rozpatrzenia. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. Zarzuty skargi kasacyjnej nie zasługują na uwzględnienie. Postępowanie prowadzone na podstawie art. 156 § 1 k.p.a., jest nadzwyczajnym trybem postępowania i stanowi wyjątek od zasady stabilności decyzji, wyrażonej w art. 16 k.p.a. Celem tego postępowania nie jest merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, bowiem naruszałoby to zasadę dwuinstancyjności postępowania, lecz przeprowadzenie weryfikacji decyzji z jednego punktu widzenia, a więc, czy decyzja jest dotknięta jedną z wad kwalifikowanych wskazanych w art. 156 § 1 pkt 1 - 7 k.p.a., a w tej konkretnej sprawie zgodnie z wnioskiem skarżącego, kwalifikowanej wady z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Wykazanie, że decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa wymaga zatem wyraźnego wskazania, jaki konkretny przepis został naruszony. W tej sprawie w skardze kasacyjnej skarżący podniósł zarzut naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. W tej sytuacji, podstawowym wymogiem skuteczności skargi kasacyjnej było powiązanie zarzutu naruszenia z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. z zarzutem naruszenia określonych, precyzyjnie wskazanych przepisów prawa materialnego lub procesowego, które w ocenie skarżącego zostały rażąco naruszone przez Wójta Gminy [...] i co uzasadniało stwierdzenie nieważności decyzji tego organu z [...] października 2011 r., a co zostało błędnie ocenione przez Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku. Skarżący powiązał zarzut naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. z zarzutem naruszenia art. 52 i art. 56 p.o.ś., nie wskazując jednak precyzyjnie właściwej jednostki redakcyjnej tych przepisów. W brzmieniu obowiązującym przed wejściem w życie ustawy środowiskowej, znajdujący zastosowanie w tej sprawie art. 52 p.o.ś. dzielił się na 8 ustępów, a art. 52 ust. 1 dzielił się na ponad 20 punktów oraz dodatkowo na kolejne jednostki redakcyjne tj. litery. Natomiast art. 56 p.o.ś. dzielił się na 11 ustępów, które dodatkowo dzieliły się na punkty. Brak precyzyjnego wskazania przepisu, który w ocenie skarżącego został rażąco naruszony przy wydawaniu decyzji środowiskowej uniemożliwia rozpoznania tego zarzutu kasacyjnego, ponieważ Naczelny Sąd Administracyjny nie ma kompetencji doprecyzowania w zastępstwie skarżącego zarzutów skargi kasacyjnej. Jedynie na marginesie zauważyć należy, że do prawidłowości zastosowania w tej sprawie konkretnych norm z art. 52 i art. 56 p.o.ś. odniósł się Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku. Zgodnie z art. 53 p.o.ś., organ właściwy do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zapewnia możliwość udziału społeczeństwa w postępowaniu, w ramach którego sporządzany jest raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko. Przepis ten stanowi ogólną zasadę udziału społeczeństwa w postępowaniu mającym na celu ustalenie środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia. W skardze kasacyjnej nie wskazano, na czym polegało rażące naruszenie tego przepisu. Skarżący odnosi się jedynie do prawidłowości obwieszczenia o wydaniu decyzji środowiskowej, co stanowiło realizację obowiązku z art. 46a ust. 5 p.o.ś. w związku z art. 49 k.p.a. Obwieszczenie to stanowiło uproszczoną formę doręczenia decyzji stronom tego postępowania, natomiast nie stanowiło formy udziału społeczeństwa w postępowania. Na uwzględnienie nie zasługiwał również zarzut naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w powiązaniu z art. 10 i art. 49 k.p.a. Zarzut ten dotyczy naruszenia uprawnień strony w postępowaniu, co mogło stanowić podstawę domagania się przez skarżącego wznowienia postępowania administracyjnego, a nie stwierdzenia nieważności decyzji. Sąd I instancji prawidłowo podzielił stanowisko organu wyrażone w tym zakresie. Tryby nadzwyczajne postępowania administracyjnego z art. 145 § 1 k.p.a. (wznowienie postępowania) i z art. 156 § 1 k.p.a. (stwierdzenie nieważności decyzji) nie są trybami konkurencyjnymi i możliwość ich zastosowania uzależniona jest od wystąpienia precyzyjnie sformułowanych przesłanek. Pozbawienie strony możliwości udziału w postępowaniu może ewentualnie stanowić przesłankę wznowienia postępowania, o której stanowi art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. (strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu), natomiast nie może stanowić podstawy stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej w trybie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Z tych względów i na podstawie art. 184 w związku z art. 182 § 2a ustawy p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.