II OSK 2020/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Stelmasiak (spr.) Sędziowie sędzia NSA Roman Ciąglewicz sędzia del. WSA Bogusław Cieśla Protokolant starszy asystent sędziego Tomasz Godlewski po rozpoznaniu w dniu 19 września 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej A. sp. z o.o. z siedzibą w S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 grudnia 2017 r. sygn. akt IV SA/Wa 2346/17 w sprawie ze skargi A. sp. z o.o. z siedzibą w S. na decyzję Ministra Środowiska z dnia [...] maja 2017 r. nr [...] w przedmiocie zmiany decyzji udzielającej pozwolenia zintegrowanego 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, 2. zasądza od Ministra Środowiska na rzecz A. sp. z o.o. z siedzibą w S. kwotę 580 (pięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z 6 grudnia 2017 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę A. sp. z o.o. z siedzibą w S. (dalej: Spółka) na decyzję Ministra Środowiska z [...] maja 2017 r. w przedmiocie zmiany decyzji udzielającej pozwolenia zintegrowanego. W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że wnioskiem z 28 września 2016 r. Spółka wniosła do Marszałka Województwa Śląskiego wniosek o zmianę pozwolenia zintegrowanego udzielonego decyzją z [...] czerwca 2015 r. dla prowadzenia instalacji dla Zakładu Przetwarzania i Unieszkodliwiania Odpadów Komunalnych zlokalizowanego w Sosnowcu przy ul. [...], m.in. w zakresie zmian co do rodzaju i ilości przetwarzanych odpadów. Decyzją z [...] lutego 2017 r. Marszalek Województwa Śląskiego w części A pkt I-IX zmienił decyzję własną z [...] czerwca 2015 r. udzielającą pozwolenia zintegrowanego. Natomiast w pkt B tej decyzji organ I instancji odmówił zwiększenia wydajności dla instalacji sortowni odpadów komunalnych, kompostowni odpadów oraz kompostowni odpadów ulegających biodegradacji zbieranych selektywnie i wydzielonych ze strumienia odpadów komunalnych. Strona wniosła odwołanie od powyższej decyzji w części odmawiającej dokonania zmiany pozwolenia zintegrowanego (pkt B). Decyzją z [...] maja 2017 r. Minister Środowiska utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Organ odwoławczy zwrócił uwagę, że maksymalne moce przerobowe tzw. przepustowość (największa ilość odpadów, która może być przetworzona w jednostce czasu w normalnych warunkach pracy instalacji) w zakresie zmieszanych odpadów komunalnych (20 03 01), a także innych rodzajów odpadów przyjmowanych do przetworzenia w instalacji Spółki w analizowanej sprawie, nie ulegają zmianie i stanowią niezmienne wartości określone w wojewódzkim planie gospodarki odpadami. Dotyczy to zarówno planu obowiązującego w dacie orzekania przez organ I instancji, jak też w planie obowiązującym w dacie orzekania przez organ odwoławczy. Oddalając skargę Sąd I instancji wyjaśnił, że jako powód odmowy zmiany pozwolenia zintegrowanego, organy obu instancji wskazały niezgodność wojewódzkim planem gospodarki odpadami oraz uchwałą w sprawie wykonania wojewódzkiego planu gospodarki odpadami. Organy obu instancji uznały, że w wojewódzkim planie gospodarki odpadami powinno nastąpić zbilansowanie ilości wytwarzanych odpadów na obszarze regionów gospodarki odpadami komunalnymi z mocami przerobowymi instalacji niezbędnych do ich zagospodarowania. Ujęcie instalacji w wojewódzkim planie gospodarki odpadami, o którym stanowi art. 38a ustawy z 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz.U. z 2013 r., poz. 21 ze zm. – dalej: ustawa o odpadach), oznacza również wskazanie mocy przerobowych przypisanych do poszczególnych instalacji. Jakakolwiek niezgodność ze stałymi określonymi w treści dotychczasowego pozwolenia zintegrowanego ilościami, jest niezgodnością z planem w rozumieniu art. 186 ust. 1 pkt 1 ustawy z 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2016 r., poz. 672 ze zm. – dalej: p.o.ś.). Sąd I instancji podzielił powyższą ocenę organów. W ocenie Sądu I instancji, przepisy dotyczące planów gospodarki odpadami uniemożliwiają samowolną budowę lub rozbudowę instalacji wymienionych w art. 38a ustawy o odpadach i zwiększenie mocy przerobowych instalacji do przetwarzania, wymienionych w tym przepisie odpadów bez uwzględnienia takich działań w wojewódzkim planie gospodarki odpadami. Oznacza to, że w przypadku instalacji wymienionych w art. 38a ustawy o odpadach, konieczne jest zachowanie spójności między wojewódzkim planem gospodarki odpadami, a decyzją udzielająca pozwolenia zintegrowanego lub jego zmianą. Ponadto Sąd I instancji wskazał, że art. art. 38a ustawy o odpadach wszedł w życie 6 lutego 2015 r. na podstawie art. 1 pkt 7 ustawy z 15 stycznia 2015 r. o zmianie ustawy o odpadach oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2015 r., poz. 122). W ocenie Spółki, przepis art. 38a ustawy o odpadach nie znajduje zastosowania, w stosunku do instalacji, o których mowa w art. 16 ust. 3 ustawy z 1 lipca 2011 r. o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 152, poz. 897, ze zm.), jeżeli budowę instalacji rozpoczęto przed dniem wejścia ustawy nowelizującej (art. 4 ust. 1 tej ustawy). Norma z art. 16 ust. 3 ustawy z 1 lipca 2011 r. dotyczy natomiast budowy instalacji spełniającej wymagania dotyczące regionalnej instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych, dla której przed dniem wejścia w życie tej ustawy (tj. przed dniem 1 stycznia 2012 r.) wydano decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach lub decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Budowa instalacji rozpoczęła się na podstawie decyzji Prezydenta Miasta Sosnowca z 21 sierpnia 2012 r. oraz w oparciu o zawiadomienie o rozpoczęciu robót budowlanych z 18 września 2012 r. Decyzja ta została więc wydana po dniu wejścia w życie ustawy z 1 lipca 2011 r., a zatem zarówno art. 16 ust. 3 tej ustawy, jak i art. 4 ust. 1 ustawy z 15 stycznia 2015 r. nowelizującej ustawę o odpadach, nie mają zastosowania. Zastosowanie ma natomiast w tej sprawie art. 38a ustawy o odpadach. Ponadto Sąd I instancji nie stwierdził naruszenia przez organ przepisów postępowania. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Spółka. W pierwszej kolejności Spółka zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego. Po pierwsze, art. 186 "ust. 1" p.o.ś. w związku z obowiązującą uchwałą Sejmiku Województwa Śląskiego w sprawie przyjęcia "Planu Gospodarki Odpadami dla Województwa Śląskiego na lata 2012 - 2017", a także w związku z uchwałą nr 88 Rady Ministrów w sprawie "Krajowego Planu Gospodarki Odpadami 2022". Polegało to na ich błędnej wykładni i błędnym zastosowaniu, przy uwzględnieniu art. 7 w związku z art. 31 ust. 2 i w związku z art. 87 ust. 1 i 2 Konstytucji RP. Po drugie, art. 38a ustawy o odpadach w związku z art. 4 ust. 1 ustawy z 15 stycznia 2015 r. o zmianie ustawy o odpadach oraz niektórych innych ustaw oraz w związku z art. 16 ust. 3 ustawy z 1 lipca 2011 r. o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 152, poz. 897). Polegało to na błędnym uznaniu, że art. 38a ustawy o odpadach powinien znaleźć zastosowanie w tej sprawie. Po trzecie, art. 38a ustawy o odpadach przez błędną wykładnię i błędne zastosowanie, polegające na uznaniu, że w tej sprawie stanowi on podstawę do odmowy zmiany pozwolenia zintegrowanego w zakresie wnioskowanym przez Spółkę. Ponadto polegało to na niewłaściwej interpretacji pojęcia "ujęcie" regionalnych instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych w wojewódzkim planie gospodarki odpadami. Spółka zarzuciła także naruszeniu przepisów postępowania. Po pierwsze, art. 133 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 – dalej: p.p.s.a.) przez brak rozpoznania istoty sprawy i pominięcie najistotniejszych kwestii, tj. charakteru prawnego planów gospodarki odpadami, rozumienia wyrażenia "zamierzony sposób gospodarowania odpadami" z art. 186 p.o.ś. oraz wyrażenia "ujęcie w wojewódzkim planie gospodarki odpadami" z art. 38a ustawy o odpadach. Ponadto Sąd I instancji nie rozważył kwestii odpadów zielonych, ponieważ omówił wyłącznie zwiększenie mocy przerobowych instalacji MBP w zakresie odpadów zmieszanych. Po drugie, art. 141 § 4 p.p.s.a. przez brak należytego i wszechstronnego wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia, jak i brak pogłębionej analizy prawnej w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Ponadto Sąd I instancji w sposób niepełny i błędny ustalił stan faktyczny będący przedmiotem skargi. W szczególności pominął treść krajowego planu gospodarki odpadami i wojewódzkiego planu gospodarki odpadami. Sąd nie uwzględnił, że w aktach tych rekomenduje się zagospodarowanie odpadów zielonych w częściach biologicznych MBP, a wojewódzki plan gospodarki odpadami jedynie wskazuje informacje o mocach produkcyjnych na podstawie decyzji obowiązujących na koniec 2015 i 2016 r. (a zatem w przeszłości a nie na przyszłość). Po trzecie, art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2017 r. poz. 2188 – dalej: p.u.s.a.) oraz art. 3 § 1, art. 134 § 1, art. 135, art. 151 i art. 153 p.p.s.a. w związku z art. 186 pkt 1 p.o.ś. Polegało to na niezgodnej z prawem kontroli zaskarżonej decyzji i błędnym przyjęciu, że zamierzony sposób gospodarowania odpadami jest niezgodny planem. Po czwarte, art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. oraz art. 3 § 1, art. 134 § 1, art. 135, art. 151 i art. 153 p.p.s.a. w związku z art. 38a ustawy o odpadach. Spółka zarzuciła brak ustalenia, że instalacja Spółki została ujęta w planie. Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, a także zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm prawem przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie, chociaż nie wszystkie podniesione w niej zarzuty są usprawiedliwione. W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. Po pierwsze, na uwzględnienie nie zasługuje zarzut naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. Spółka zarzuciła bowiem Sądowi I instancji brak rozpoznania istoty sprawy i pominięcie najistotniejszych kwestii, tj. charakteru prawnego planów gospodarki odpadami, rozumienia wyrażenia "zamierzony sposób gospodarowania odpadami" z art. 186 p.o.ś. oraz wyrażenia "ujęcie w wojewódzkim planie gospodarki odpadami" z art. 38a ustawy o odpadach. Ponadto, w ocenie Spółki, Sąd I instancji nie rozważył kwestii odpadów zielonych, ponieważ omówił wyłącznie zwiększenie mocy przerobowych instalacji MBP w zakresie odpadów zmieszanych. Natomiast naruszenie określonej w art. 133 § 1 p.p.s.a. zasady orzekania na podstawie akt sprawy może stanowić podstawę kasacyjną np. w sytuacji oddalenia skargi mimo niekompletnych akt sprawy, pominięcia istotnej części tych akt, przeprowadzenia postępowania dowodowego przez sąd z naruszeniem przesłanek zawartych w art. 106 § 3 p.p.s.a. lub oparcia orzeczenia na własnych ustaleniach sądu, tzn. dowodach lub faktach nieznajdujących odzwierciedlenia w aktach sprawy, o ile nie znajduje to umocowania w art. 106 § 3 p.p.s.a. Do tego rodzaju naruszeń w tej sprawie nie doszło, a powołane przez Spółkę okoliczności nie mieszczą się we wskazanych podstawach uwzględnienia zarzutu naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. Po drugie, w świetle uchwały składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 lutego 2010 r. sygn. akt II FPS 8/09 (ONSAiWSA 2010, nr 3, poz. 39), norma z art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną, jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia. Nie ulega wątpliwości, że takie stanowisko rozstrzygnięcie Sądu I instancji w niniejszej sprawie zawiera. Jednocześnie jednak z uzasadnienia zaskarżonego wyroku w sposób jednoznaczny nie wynikają motywy, jakimi kierował się Sąd I instancji oddalając skargę. Rozważania prawne Sądu I instancji są lakoniczne i ograniczają się do ponownego przytoczenia okoliczności faktycznych sprawy oaz zarzutów skargi, jak również ogólnych rozważań dotyczących pozwolenia zintegrowanego, które to rozważania nie zostały w żaden sposób odniesione do przedmiotowej sprawy. W tym zakresie zarzut naruszenia art. 141 § 4 zasługiwał na uwzględnienie. Po trzecie, na uwzględnienie zasługiwał zarzut naruszenia art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. oraz art. 3 § 1, art. 134 § 1, art. 135, art. 151 i art. 153 p.p.s.a. w związku z art. 186 pkt 1 p.o.ś. (błędnie powołanego w zarzutach kasacyjnych jako "art. 186 ust. 1). Wynika to, z tego, że Sąd I instancji dokonał błędnej wykładni art. 186 pkt 1 p.o.ś. Polegało to na nieprawidłowym przyjęciu, że interpretacja pojęcia prawnego "sposób gospodarowania odpadami" nie ma znaczenia w tej sprawie oraz podzieleniu stanowiska organu wyrażonego w tym zakresie. Przesłanki odmowy wydania pozwolenia zintegrowanego określa art. 186 p.o.ś. Przepis ten stosuje się odpowiednio w przypadku zmiany pozwolenia zintegrowanego, co oznacza, że nie można zmienić dotychczasowego pozwolenia zintegrowanego, jeżeli zaistniały przesłanki negatywne, które uniemożliwiałyby jego wydanie. Zgodnie z art. 186 pkt 1 p.o.ś., organ właściwy do wydania pozwolenia zintegrowanego odmówi jego wydania, [...] jeżeli zamierzony sposób gospodarowania odpadami jest niezgodny z planami gospodarki odpadami, o których mowa w ustawie o odpadach. Należy przy tym podkreślić, że charakter prawny i kontrowersje związane z planami gospodarki odpadami, są bez znaczenia w tej sprawie, ponieważ powołany wyżej art. 186 pkt 1 p.o.ś. w sposób jednoznaczny uzależnia możliwość wydania bądź zmiany pozwolenia zintegrowanego od zgodności zamierzonego sposobu gospodarowania odpadami z aktem kierownictwa wewnętrznego, jakim jest wojewódzki plan gospodarki odpadami. Wbrew twierdzeniu Sądu I instancji, znaczenie ma natomiast prawidłowa wykładnia użytego w tym przepisie pojęcia prawnego "sposób gospodarowania odpadami". "Gospodarowanie odpadami" zostało zdefiniowane w art. 3 pkt 2 ustawy o odpadach, zgodnie z którym ilekroć w ustawie jest mowa o gospodarowaniu odpadami, rozumie się przez to zbieranie, transport, przetwarzanie odpadów, łącznie z nadzorem nad tego rodzaju działaniami, jak również późniejsze postępowanie z miejscami unieszkodliwiania odpadów oraz działania wykonywane w charakterze sprzedawcy odpadów lub pośrednika w obrocie odpadami. Oznacza to, że "sposób gospodarowania odpadami", to nic innego jak sposób w jaki wykonywane są czynności polegające na zbieraniu, transporcie lub przetwarzaniu odpadów, a więc metoda w jaki wykonywane są te czynności, a nie parametry tych czynności. Rozszerzająca wykładnia tego pojęcia w sposób nieuzasadniony "usztywnia" regulacje wojewódzkich planów gospodarki odpadami, które są przecież prognozami i nie powinny uniemożliwiać prawidłowej gospodarki odpadami na terenie danego województwa w okresie objętym ich obowiązywaniem. Zauważyć przy tym należy, że przedmiotowe moce przerobowe instalacji zostały wskazane jako prognozowane oraz wynikają nie bezpośrednio z wojewódzkiego planu gospodarki odpadami, ale z załącznika do tego planu w postaci planu inwestycyjnego, o którym stanowi art. 35a ustawy o odpadach. Odmienna interpretacja art. 186 pkt 1 p.o.ś. mogłaby ponadto powodować w praktyce liczne trudności, ponieważ wykluczałyby w okresie obowiązywania wojewódzkiego planu gospodarki odpadami jakiekolwiek zmiany parametrów instalacji, nawet jeżeli prowadziłyby one do usprawnienia gospodarki odpadami. Po czwarte, na uwzględnienie zasługiwał także zarzut naruszenia art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. oraz art. 3 § 1, art. 134 § 1, art. 135, art. 151 i art. 153 p.p.s.a. w związku z art. 38a ustawy o odpadach. Sąd I instancji stwierdził bowiem, że "budowa instalacji rozpoczęła się na podstawie decyzji Prezydenta Miasta Sosnowca z 21 sierpnia 2012 r. oraz w oparciu o zawiadomienie o rozpoczęciu robót budowlanych z 18 września 2012 r. Decyzja ta została więc wydana po dniu wejścia w życie ustawy z 1 lipca 2011 r., a zatem zarówno art. 16 ust. 3 tej ustawy, jak i art. 4 ust. 1 ustawy z 15 stycznia 2015 r. nowelizującej ustawę o odpadach, nie mają zastosowania. Zastosowanie ma natomiast w tej sprawie art. 38a ustawy o odpadach." Stanowisko to ogranicza się zatem wyłącznie do określenia momentu rozpoczęcia budowy instalacji z pominięciem brzmienia powołanych przepisów nowelizujących. Zgodnie z art. 38a ustawy o odpadach, jeżeli instalacja, przeznaczona do przetwarzania zmieszanych odpadów komunalnych, odpadów zielonych oraz przeznaczonych do składowania pozostałości z sortowania odpadów komunalnych i pozostałości z procesu mechaniczno-biologicznego przetwarzania zmieszanych odpadów komunalnych, nie została ujęta w wojewódzkim planie gospodarki odpadami, odmawia się wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, pozwolenia na budowę, pozwolenia zintegrowanego lub zezwolenia na przetwarzanie odpadów w tej instalacji. Przepis ten wszedł w życie na skutek nowelizacji ustawy o odpadach wynikającej z ustawy z 15 stycznia 2015 r. o zmianie ustawy o odpadach oraz niektórych innych ustaw, która weszła w życie 6 lutego 2015 r. Zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy nowelizującej ustawę o odpadach, "przepisu art. 38a ustawy o odpadach nie stosuje się do instalacji, o których mowa w art. 16 ust. 3 ustawy z 1 lipca 2011 r. o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz niektórych innych ustaw, jeżeli budowę instalacji rozpoczęto przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy". Nie ulega wątpliwości, że budowę instalacji rozpoczęto przed dniem wejścia w życie ustawy nowelizującej. Ustalenia zatem wymagało, czy jest to instalacja, o której stanowi art. 16 ust. 3 ustawy nowelizującej ustawę o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Z treści tego przepisu wynika, że "w przypadku zakończenia budowy instalacji spełniającej wymagania dotyczące regionalnej instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych, dla której przed dniem wejścia w życie ustawy wydano decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach lub decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, instalację tę uwzględnia się w uchwale w sprawie wykonania wojewódzkiego planu gospodarki odpadami lub dokonuje się zmiany w tej uchwale". Dla oceny, czy zastosowanie w tej sprawie znajdzie art. 38a ustawy o odpadach nie jest zatem wystarczające ustalenie, kiedy rozpoczęto budowę instalacji, ale również czy dla tej instalacji wydano przed dniem wejścia w życie nowelizacji ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia (nowelizacja ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach weszła w życie 1 stycznia 2012 r., natomiast według Spółki decyzję taką wydano 29 czerwca 2009 r.) oraz czy na skutek zakończenia budowy instalacja została uwzględniona w uchwale w sprawie wykonania wojewódzkiego planu gospodarki odpadami lub czy dokonano zmiany w tej uchwale. Tego rodzaju oceny w tej sprawie zabrakło, co powoduje, że zarzut naruszenia art. 38a ustawy o odpadach jest uzasadniony, a przeprowadzona w tym zakresie przez Sąd I instancji kontrola zaskarżonej decyzji była nieprawidłowa. Z tych względów i na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a.