II OSK 508/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Teresa Kobylecka Sędziowie: Sędzia NSA Paweł Miładowski (spr.) Sędzia del. WSA Krzysztof Dziedzic po rozpoznaniu w dniu 6 grudnia 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej N. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 października 2016 r. sygn. akt IV SA/Wa 1907/16 w sprawie ze skargi N. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] maja 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy pozbawienia statusu ochronnego lasu oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 26 października 2016 r., sygn. akt IV SA/Wa 1907/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, oddalił skargę N. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego, zwanego dalej "SKO", w W. z dnia [...] maja 2016 r., nr [...], w przedmiocie odmowy pozbawienia statusu ochronnego lasu. W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy. Decyzją z dnia [...] maca 2016 r., Nr [...], Starosta L., na podstawie art. 16 ust. 1a ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach, art. 9 ust. 3 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych oraz § 2 rozporządzenia Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa z dnia 25 sierpnia 1992 r. w sprawie szczegółowych zasad i trybu uznawania lasów za ochronne oraz szczegółowych zasad prowadzenia w nich gospodarki leśnej – odmówił pozbawienia statusu ochronnego lasu położonego na terenie gminy N., obręb [...], wchodzącego w skład działki ewidencyjnej nr [...] o pow. gruntów leśnych 0,4329 ha. W uzasadnieniu Starosta wskazał, że las na działce [...] w sołectwie J., posiada status lasu ochronnego, a jego ochronność wynika z faktu położenia w odległości do 10 km od granic Warszawy oraz z porastania wydm śródlądowych lub terenów bezpośrednio obok nich. Wydmy te wymagają ochrony przed rozwiewaniem piasku, z którego się składają. Las na przedmiotowej działce stanowi fragment większego, cennego przyrodniczo i krajobrazowo kompleksu leśnego. Las ten może pełnić funkcje ochronne przed hałasem. Odwołanie od powyższej decyzji wniosła N. W.. Zaskarżoną decyzją SKO w W. utrzymało w mocy ww. decyzję Starosty. Organ odwoławczy stwierdził, że zamiar zabudowy ww. działki nie stanowi uzasadnienia dla pozbawienia lasu charakteru ochronnego, tym bardziej, że las ten stanowi fragment większego, cennego przyrodniczo i krajobrazowo kompleksu leśnego, a także gdy nie ustała żadna z przyczyn ustanawiająca funkcję ochronną lasu. Powyższą decyzję zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie N. W., domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji. Zaskarżonej decyzji skarżąca zarzuciła naruszenie art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 107 § 3 "K.p.k." przez niepoczynienie następujących ustaleń: czy na działce o nr ew. [...] należącej do skarżącej w sytuacji pozbawienia lasu statusu ochronnego i wybudowania na niej domu – działka ta ulegnie istotnym zmianom powodującym utratę jej walorów związanych z położeniem w kompleksie leśnym; niedokonanie żadnych ustaleń faktycznych dotyczących sytuacji, w której w przypadku zajęcia na budowę domu małego fragmentu działki, piaski wydmowe jakie znajdują się na jej terenie zostaną w jakikolwiek sposób pobudzone do przemieszczania się, a to wszystko przy założeniu, że większość drzew na działce i tak pozostanie nie wycięta; nie dokonanie ustaleń dotyczących tego, czy na sąsiednich działkach lasy zostały pozbawione statusu ochronnego i zostały one zabudowane domami bez wpływu na środowisko naturalne w tym wydmy. W odpowiedzi na skargę SKO w W. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 26 października 2016 r., sygn. akt IV SA/Wa 1907/16, oddalając skargę, powołał się na treści art. 15, art. 16 ust. 1 i 1a ustawy o lasach oraz rozporządzenia Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa z dnia 25 sierpnia 1992 r. w sprawie szczegółowych zasad i trybu uznawania lasów za ochronne oraz szczegółowych zasad prowadzenia w nich gospodarki leśnej (Dz. U. Nr 67, poz. 337). W ocenie Sądu, w przedmiotowej sprawie, organy administracji publicznej kierowały się wskazanymi przez ustawodawcę zasadami pozbawienia lasu statusu ochronnego, przy jednoczesnym uwzględnieniu stanowiska właściciela nieruchomości. W rozpatrywanej sprawie organy nie naruszyły granic uznania administracyjnego, wykonując nałożony na nie ustawowy obowiązek uznania lasu za ochronny lub pozbawienia go takiego charakteru. Postępowanie dowodowe zostało przeprowadzone w sposób prawidłowy. Organy wyjaśniły stan faktyczny niezbędny do załatwienia sprawy. W toku postępowania administracyjnego organy ustaliły wystąpienie dwóch niezależnych od siebie przesłanek do uznania lasu za las ochronny, tj. jego położenia w granicach administracyjnych miast i w odległości do 10 km od granic administracyjnych miast liczących ponad 50 tys. mieszkańców (art. 15 pkt 7 lit. a ustawy o lasach) oraz to, że las ma funkcję glebochronną będąc lasem położonym na wydmach śródlądowych, obejmujących obszary piasków wydmowych wykazujących, po odsłonięciu, skłonność do przemieszczania się oraz na terenach bezpośrednio do nich przylegających (§ 1 pkt 1 lit. b ww. rozporządzenia). Sąd podzielił stanowisko Kolegium, że pozbawienie charakteru ochronnego lasu może mieć miejsce jedynie w sytuacji, gdy las utracił charakter ze względu na który ustanowiony został jako ochronny. Organy prawidłowo ustaliły, że w odniesieniu do lasu położonego na terenie ww. działki okoliczności takie nie wystąpiły, albowiem działka jest położona w odległości do 10 km od granic administracyjnych Warszawy i jednocześnie jest zlokalizowana na wydmach obejmujących obszary piasków wydmowych, wykazujących po odsłonięciu skłonność do przemieszczania się oraz na terenach bezpośrednio do nich przylegających, a nadto leży w granicach Warszawskiego Obszaru Chronionego Krajobrazu i jest fragmentem większego, cennego przyrodniczo i krajobrazowo kompleksu leśnego. Powyższe pozwala stwierdzić, że las położony na ww. działce nie utracił swojego charakteru ochronnego, a co za tym idzie nie było podstaw do pozbawienia tego lasu funkcji ochronnej. Odnośnie podnoszonej w skardze kwestii pominięcia przez organy planowanego na ww. działce zamierzenia inwestycyjnego Sąd wyjaśnił, że nie ma to wpływu na rozstrzygnięcie postępowania prowadzonego w sprawie pozbawienia charakteru ochronnego lasu. Organ prowadzący postępowanie w przedmiocie pozbawienia lasu statusu lasu ochronnego nie był zobowiązany do dokonywania ustaleń w tym zakresie. Inny jest bowiem zakres postępowania dot. pozbawienia lasu charakteru ochronnego, inny zaś wyrażenia zgody na przeznaczenie lasów ochronnych na inne cele niż ochronne i inne. Ponadto Sąd wyjaśnił, że na mocy decyzji Marszałka Województwa [...] z dnia [...] lipca 2014 r., Nr [...], 5,7000 ha działek leśnych zlokalizowanych w sołectwie J. zmieniono przeznaczenie na działki budowlane, w rzeczywistości rozstrzygnięcie tej decyzji jest przeciwne, tj. spośród wnioskowanego o wyrażenie zgody na zmianę przeznaczenia na cele nieleśne gruntów leśnych obszaru gruntów o łącznej powierzchni 5,7000 ha objętych projektem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części obszaru sołectwa J. - rejon [...] w gminie N., Marszałek Województwa [...] o wyraził zgodę na przeznaczenie na cele nieleśne gruntów leśnych o łącznej powierzchni 0,5193 ha, równocześnie odmawiając wyrażenia przedmiotowej zgody co do pozostałych gruntów leśnych o łącznej powierzchni 5,1807 ha, w tym również w odniesieniu do działki ewidencyjnej nr [...] w zakresie w jakim przeznaczona ona była w projekcie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że jedynie w odniesieniu do gruntów leśnych przeznaczonych pod poszerzenie istniejących już dróg oraz pod zabudowę usług oświaty zostały spełnione obie przesłanki określone w art. 9 ust. 3 u.o.g.r.l. umożliwiające wydanie zgody na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne. Przesłanki te z kolei nie zostały spełnione w odniesieniu do gruntów leśnych przeznaczonych pod tereny zabudowy usługowej, zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i usługowej oraz zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i zieleni wysokiej. Sąd wskazał, że organ odwoławczy niezasadnie zarzucił skarżącej brak załączenia szczegółowego uzasadnienia dotyczącego pozbawienia lasu charakteru ochronnego oraz skutków społecznych, przyrodniczych i ekonomicznych ewentualnej decyzji pozbawiającej lasu charakteru ochronnego. Postępowanie administracyjnego w przedmiocie pozbawienia charakteru ochronnego lasu położonego na terenie gminy Nieporęt, obręb geod. 7, Józefów, na działce oznaczonej nr [...] o pow. gruntów leśnych 0,4329 ha zostało zainicjowane przez Wójta Gminy N., nie zaś przez skarżącą, a to na wnioskodawcy, nie zaś na właścicielu nieruchomości, na mocy § 2 pkt 2 rozporządzenia Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa z dnia 25 sierpnia 1992 r. w sprawie szczegółowych zasad i trybu uznawania lasów za ochronne oraz szczegółowych zasad prowadzenia w nich gospodarki leśnej spoczywał obowiązek szczegółowego uzasadnienia celów uznania pozbawienia lasu charakteru ochronnego, w tym również skutków społecznych, przyrodniczych i ekonomicznych takiej decyzji. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku opartą na przesłance z art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718), zwanej dalej "p.p.s.a.", złożyła N. W., wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku oraz wszystkich decyzji poprzedzających i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji; oraz zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7 K.p.a. w zw. z art. 77 K.p.a. w zw. z art. 107 § 3 K.p.a. przez nie uwzględnienie skargi, podczas gdy z okoliczności podniesionych w skardze wprost wynika, że decyzja została wydana bez ustalenia istotnych okoliczności dla sprawy, w tym poprzez nieuwzględnienie słusznego interesu skarżącej przy jednoczesnym braku wskazania, że wydanie decyzji zgodnie z żądaniem skarżącej stoi na przeszkodzie interes społeczny, co miało istotny wpływ na treść orzeczenia, gdyż bez ww. ustaleń Organ nie mógł prawidłowo rozstrzygnąć konfliktu pomiędzy słusznym interesem skarżącej, a rzekomym interesem publicznym. W uzupełnieniu skargi kasacyjnej strona skarżąca kasacyjnie zrzekła się rozprawy. Strona przeciwna postępowania sądowadministracyjnego nie zażądała przeprowadzenia rozprawy, dlatego przedmiotowa skarga kasacyjna podlega rozpoznaniu w trybie art. 182 § 2 p.p.s.a. na posiedzeniu niejawnym. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał takiej kontroli zaskarżonego wyroku jedynie w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie za niezasadny uznał zarzut skargi kasacyjnej naruszenia prawa procesowego. Wbrew stanowisku zawartemu w skardze kasacyjnej zamiar realizacji inwestycji sam w sobie nie stanowi argumentacji, która w ramach uznania administracyjnego mogłaby uzasadniać pozbawienie lasu charakteru ochronnego. Oczywiście w postępowaniu o pozbawienie statusu ochronnego lasu możliwe jest podniesienie każdej argumentacji. Jednak istotne jest wykazanie czy celowe jest pozbawienie lasu charakteru ochronnego. Zgodnie z regułami uznania administracyjnego organ powinien dokładnie uzasadnić swoje stanowisko, co też w tej sprawie miało miejsce zgodnie z art. 107 § 3 K.p.a.; zaś strona skarżąca nie przedstawiła takiej argumentacji, która podważyłaby stanowisko przyjęte przez organ w zaskarżonej decyzji. Także w skardze kasacyjnej nie przywołano takiej argumentacji, która przy uwzględnieniu specyfiki przedmiotowego postępowania mogłaby wskazywać na wady oceny wypowiedzianej w zaskarżonym wyroku. Należy mieć bowiem na względzie, że lasy ochronne to swoisty rodzaj lasów realizujących funkcje pozaprodukcyjne (w szczególności ekologiczne i społeczne), których podstawowym celem i warunkiem istnienia jest chronienie określonych elementów ożywionych i/lub nieożywionych środowiska naturalnego albo bycie chronionym w sytuacjach wskazanych w ustawie o lasach. Innymi słowy, lasy ochronne to lasy wymagające szczególnej ochrony ze względu na pełnione funkcje lub istniejące zagrożenie, których zamknięty katalog rodzajów określony został w art. 15 ustawy o lasach (por. J. Chmielewski: Lasy ochronne. Przyczynek do rozważań nad administracyjno-prawną problematyką lasów szczególnie chronionych, PPOŚ.2014.4.83, Lex nr 257241/2). Ponadto stronie skarżącej kasacyjnie wyjaśnienia wymaga istota uznania administracyjnego w kontekście jego kontroli w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Otóż kontrola przez sąd administracyjny decyzji wydanej w oparciu o uznanie administracyjne sprowadza się wyłącznie do kontroli tego aktu pod względem zgodności z prawem bez możliwości kwestionowania, czy ingerowania w uznanie organu. Powyższe oznacza, że to do organu należy wybór jednego z możliwych sposobów rozstrzygnięcia sprawy. Tym samym sąd administracyjny nie może nakazać organowi podjęcia określonego rozstrzygnięcia, jest to bowiem wyłączna kompetencja organu administracji. Kontroli może podlegać czy takie rozstrzygnięcie zostało należycie uzasadnione. Nie można zatem skutecznie organowi zarzucić naruszenia prawa z tego tylko powodu, że nie uwzględnił stanowiska strony skarżącej. Nie każdy bowiem brak wypowiedzi organu może oznaczać, że decyzja wydana w ramach uznania administracyjnego jest wadliwa. Tylko wada istotna, a więc taka która ma wpływ na wynik sprawy podlega uwzględnieniu. Co prawda, w ramach uznania administracyjnego organ powinien kierować się słusznym interesem strony, ale o ile nie stoi temu na przeszkodzie interes społeczny lub inne ustawowe względy. W tej sprawie Sąd prawidłowo ocenił, że kwestia zamiaru inwestycyjnego nie ma znaczenia, a więc badanie wskazywanego przez stronę skarżącą interesu prywatnego w niniejszej sprawie nie odgrywa wiodącej roli, o ile w ogóle ma znaczenia. Strona skarżąca powinna mieć na względzie, że przedmiotem postępowania w niniejszej sprawie jest ustalenie czy zaistniały podstawy do pozbawienia lasu charakteru ochronnego. To w tym zakresie powinny znaleźć zastosowanie reguły postępowania administracyjnego wynikające z art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. Chodzi zatem o wykazanie, czy aktualnie nie zachodzą podstawy do wskazywanej wyżej ochrony określonych elementów środowiska naturalnego, które wymagają utrzymania w ramach lasu ochronnego lub wykazania, że las o statusie ochronnego utracił taki walor. Należy pamiętać, że funkcja ochronna lasu związana jest z istnieniem interesu społecznego, ponieważ utrzymanie środowiska naturalnego w niezmienionej formie jest wartością samą w sobie dla ówcześnie funkcjonujących społeczeństw. Stąd określone prawem rygory z tym związane, które tylko na zasadzie wyjątku pozwalają na odstąpienie od np. celów ochronnych lasu. W żaden sposób nie przystaje do tak zakrojonego zakresu postępowania wskazywany "zamiar inwestycyjny", tym bardziej, że przepisy ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych nie wykluczają możliwości zainwestowania na terenie lasów ochronnych (patrz: art. 9 tej ustawy). Także bez znaczenia jest argumentacja strony skarżącej wskazująca, że jej działka, która posiada status lasu ochronnego, znajduje się w okolicy intensywnie zabudowanej i pomimo tego ma być nadal uznawana za "las niezwykle cenny przyrodniczo". W tym jednak zakresie w skardze kasacyjnej zupełnie pominięto wykazane w sprawie w ramach art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 K.p.a. przesłanki, które wprost odnoszą się kwalifikacji lasu jako ochronnego. Strona skarżąca kasacyjnie nie wykazała bowiem aby przedmiotowy las nie spełniał prawnych przesłanek dających podstawę do uznania, że posiada on status lasu ochronnego. Chodzi o przesłanki z § 1 pkt 1 lit. b i § 1 pkt 7 lit. b ww. rozporządzenia. A zatem skoro w tej sprawie stwierdzono, że mamy do czynienia z lasem na wydmach i w granicach administracyjnych miasta i w odległości 10 km od granic administracyjnych miasta liczącego ponad 50 tys. mieszkańców, to zaistniały podstawy do uznania, że przedmiotowy las nie utracił dotychczasowego swojego waloru jako lasu ochronnego. Wynika z tego, że wbrew stanowisku strony skarżącej kasacyjnie, w okolicznościach tej sprawy nie można przyjąć, że Sąd I instancji błędnie zdefiniował obowiązki ciążące na organie w ramach postępowania dotyczącego pozbawienia lasu jego statusu jako ochronnego. Nie podważono bowiem skutecznie zasadności odmowy pozbawienia statusu ochronnego lasu położonego na terenie gminy Nieporęt, obręb 7 Jozefów, wchodzącego w skład działki ewidencyjnej nr 458/1 o pow. gruntów leśnych 0,4329 ha. Dlatego zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7 K.p.a. w zw. z art. 77 K.p.a. w zw. z art. 107 § 3 K.p.a. nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Z tych względów, na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 2 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.