II FSK 3240/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący – Sędzia NSA Jan Rudowski, Sędzia NSA Jerzy Rypina, Sędzia WSA (del.) Bożena Kasprzak (sprawozdawca), Protokolant Katarzyna Nowik, po rozpoznaniu w dniu 6 grudnia 2017 r. na rozprawie w Izbie Finansowej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Szczecinie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 9 września 2015 r. sygn. akt I SA/Sz 522/15 w sprawie ze skargi M. O. i A. O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Szczecinie z dnia 1 kwietnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie łącznego zobowiązania pieniężnego za 2015 r. 1) uchyla zaskarżony wyrok w całości, 2) umarza postępowanie sądowe, 3) odstępuje od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego w całości. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 9 września 2015 r., sygn. akt I SA/Sz 522/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie po rozpoznaniu sprawy ze skargi M. O. i A. O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Szczecinie z dnia 1 kwietnia 2015 r. w przedmiocie łącznego zobowiązania pieniężnego, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta S. z dnia 2 stycznia 2015 r. oraz rozstrzygnął o kosztach postępowania sądowego. Stan faktyczny sprawy przedstawiony przez Sąd pierwszej instancji jest następujący. W dniu 23 marca 2011 r. podatniczka złożyła informację podatkową w sprawie podatku od nieruchomości, w której wskazała do opodatkowania grunty pozostałe o powierzchni 121 m² i 438 m² oraz budynek mieszkalny o powierzchni 364,66 m². W tym samym dniu podatnik A. O. złożył informację podatkową w sprawie podatku rolnego, w której wskazał do opodatkowania grunty orne IVb o powierzchni 0,0121 ha. W dniu 2 stycznia 2015 r. Prezydent Miasta S. wydał decyzję, którą ustalił podatnikom łączne zobowiązanie pieniężne na 2015 rok w kwocie 516 zł. Organ podatkowy I instancji jako przedmiot opodatkowania przyjął budynki mieszkalne o powierzchni 364,66 m², grunty pozostałe o powierzchni 438 m², grunty pozostałe dzierżawione 121 m², grunty rolne niestanowiące gospodarstwa 0,0121 ha (0,0097 ha przel.). Organ podatkowy wskazał, że podatek dotyczy nieruchomości przy ul. [...] w S. oraz działek [...] i [...]. W odwołaniu od ww. decyzji organu I instancji strona wniosła o zmianę zaszeregowania identyfikatora o literze Z na identyfikator o literze N, wskazując przy tym, że nie zgadza się z dokonanym zaszeregowaniem działek o nr [...] i [...], ponieważ działka nr [...] jest sklasyfikowana w ewidencji gruntów jako grunty zabudowane i zurbanizowane, stanowi zatem działkę budowlaną i wobec tego, że ma powierzchnię 438 m² jest działką wiodącą w stosunku do działki nr [...], której obszar wynosi tylko 121 m² i sklasyfikowana jest w ewidencji jako grunt rolny. Odwołujący wnieśli także o zmianę decyzji tak, aby zawierała wszystkie numery geodezyjne działek jakich dotyczy. Po rozpoznaniu odwołania, decyzją z dnia 1 kwietnia 2015 r., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Szczecinie utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta S. z dnia 2 stycznia 2015 r. W uzasadnieniu swojej decyzji Kolegium stwierdziło, że organ podatkowy I instancji wydał właściwą decyzję o ustaleniu łącznego zobowiązania pieniężnego, prawidłowo w niej ustalił rodzaj i powierzchnię gruntów i budynków podlegających opodatkowaniu, kierując się danymi zawartymi w rejestrze gruntów i budynków oraz informacjami podatkowymi złożonymi przez podatników, tym samym organ podatkowy I instancji podjął właściwą decyzję w przedmiotowej sprawie. Kolegium przywołało również dokumenty, w oparciu o które ustaliło stan faktyczny. Organ odwoławczy wyjaśnił, iż zgodnie z art. 21 ust. 1 u.p.g.k. podstawę wymiaru podatków i świadczeń stanowią dane zawarte w ewidencji gruntów i budynków, która jest urzędowym źródłem informacji faktycznych wykorzystywanych w postępowaniach prowadzonych przez organy administracji publicznej, w tym w postępowaniach podatkowych. Wskazując na pogląd judykatury Kolegium podkreśliło, iż organy ustalając wysokość zobowiązań w podatku od nieruchomości nie są uprawnione do przyjęcia innej podstawy wymiaru podatku niż dane wskazane w ewidencji gruntów w danym roku podatkowym. W przypadku, gdy podatnik uważa, że sporne nieruchomości bądź grunty są w ewidencji błędnie zakwalifikowane, to do podatnika należy inicjatywa doprowadzenia zapisów w ewidencji do zgodności z rzeczywistym stanem, nie zaś do organu, który jest związany danymi zawartymi w tej ewidencji. Natomiast określenie na nowo prawidłowych wartości w ewidencji gruntów i budynków stanie się podstawą do ponownego przeliczenia wymiaru podatku od nieruchomości. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie M. O. i A. O. wnieśli o zmianę identyfikatora decyzji z dnia 2 stycznia 2015 r. z identyfikatora Z na identyfikator N, powtarzając argumentację podniesioną wcześniej w odwołaniu od decyzji organu I instancji. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Szczecinie wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie uwzględnił skargę, jednakże z przyczyn innych niż wskazane w skardze. Sąd wskazał, że w uzasadnieniu decyzji Kolegium zachodzi sprzeczność, bowiem w końcowej części uzasadnienia zaskarżonej decyzji Kolegium stwierdziło, że organ podatkowy I instancji wydał właściwą decyzję o ustaleniu łącznego zobowiązania pieniężnego, prawidłowo w niej ustalił rodzaj i powierzchnię gruntów i budynków podlegających opodatkowaniu, kierując się danymi zawartymi w rejestrze gruntów i budynków oraz informacjami podatkowymi złożonymi przez podatników, natomiast we wcześniejszej części uzasadnienia Kolegium twierdziło, że stosownie do przepisu art. 21 ust. 1 u.p.g.k. podstawę wymiaru podatków i świadczeń stanowią dane zawarte w ewidencji gruntów i budynków i od tej reguły nie zostały przewidziane żadne wyjątki. Odnosząc się dalej w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji do opodatkowania podatkiem od nieruchomości, Kolegium jednakże wskazało, że podatkiem tym objęto budynek mieszkalny o powierzchni 364,66 m², zgodnie z oświadczeniem podatniczki zawartym w informacji podatkowej. WSA zauważył, iż z akt administracyjnych sprawy, tj. z wypisu z rejestru gruntów, poświadczonego urzędowo według stanu na dzień 26 stycznia 2015 r., wprost wynika, że działka nr [...] zabudowana jest budynkiem o funkcji "mieszkalny" o powierzchni 184 m², co zdaniem Sądu wskazuje, że Kolegium rozstrzygnęło sprawę pozostając w sprzeczności ze swoim stanowiskiem wyrażonym wcześniej w tym uzasadnieniu, skoro w rozpoznawanej sprawie przyjęło do rozstrzygnięcia dane wynikające z informacji w sprawie podatku od nieruchomości, złożonej przez skarżącą, a nie dane wynikające z ewidencji. WSA podkreślił, iż okoliczność ta stanowiła podstawę uchylenia decyzji organów podatkowych obu instancji, gdyż tą samą wadą dotknięta jest decyzja organu podatkowego I instancji. WSA dodał, iż obowiązujące od dnia 15 listopada 2001 r. brzmienie art. 21 ust. 1 u.p.g.k., zgodnie z którym podstawę wymiaru podatków i świadczeń stanowią dane zawarte w ewidencji gruntów i budynków, nie daje podstaw do podziału tych danych na te, które są wiążące dla organów podatkowych, i te, które takiego waloru nie mają. Zatem ewidencja gruntów i budynków jest obligatoryjnym urzędowym dokumentem. Takim źródłem, stanowiącym podstawę orzekania co do wymiaru podatku od nieruchomości, nie mogą być zatem inne dokumenty, tj. informacja podatkowa złożona przez podatnika, ani też inne dokumenty, np. protokół z oględzin nieruchomości, gdyż przepisy prawa nie przewidują w tym zakresie takiego urzędowego źródła. Zdaniem Sądu, zaskarżona decyzja Kolegium naruszyła w istocie to stanowisko. W tym stanie rzeczy Sąd stwierdził, że decyzje organów podatkowych obu instancji naruszają przepisy prawa materialnego i przepisy postępowania, zaistniała podstawa do ich wyeliminowania z obrotu prawnego, co skutkowało, że przedwczesne było merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy w świetle zarzutów skargi. Nadto decyzje organów podatkowych obu instancji zawierają uzasadnienie faktyczne sprzeczne z dowodami zgromadzonymi w sprawie, co również narusza również zasadę zaufania do organów podatkowych, określonej w art. 121 O.p. Tym samym, w ocenie Sądu, organy podatkowe dopuściły się w niniejszej sprawie naruszenia innych przepisów postępowania (art. 120 O.p. i art. 124 O.p.) w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Szczecinie zaskarżyło wyrok Sądu I instancji w całości, zarzucając w skardze kasacyjnej naruszenie następujących przepisów: - art. 145 § 1 ust. 1 pkt a i c w zw. z art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej jako: P.p.s.a.) poprzez bezpodstawne stwierdzenie przez WSA w Szczecinie naruszenia prawa materialnego i procesowego, które miało mieć wpływ na wynik sprawy, podczas gdy organy podatkowe nie naruszyły przepisów prawa; - art. 145 § 1 ust. 1 pkt a P.p.s.a. w zw. z art. 21 ust. 1 u.p.g.k., w zw. z art. 21 § 5 O.p., w zw. z art. 4 ust. 1 pkt 2 i art. 1a ust. 1 pkt 5 u.p.o.l. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie a po części brak zastosowania; - art. 145 § 1 ust. 1 pkt a i c P.p.s.a. w zw. z art. 120 O.p. i art. 21 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (tj. Dz.U. Nr 79 z 2001r., poz. 856, ze zm.) poprzez ich niewłaściwe zastosowanie. Autor skargi kasacyjnej wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, kosztów postępowania kasacyjnego oraz kosztów postępowania poniesionych przed sądem pierwszej instancji. W uzasadnieniu skarżący kasacyjnie podkreślił, iż zgodnie z przepisami art. 4 ust. 1 pkt 2 i art. 1a ust. 1 pkt 5 u.p.o.l. podstawę opodatkowania budynku stanowi jego powierzchnia użytkowa. Powierzchni użytkowej nie zawierają kartoteki budynków prowadzone w ewidencji gruntów i budynków, bowiem podawana tam powierzchnia budynku stanowi powierzchnię zabudowy, to jest powierzchnię gruntu zajętego pod budynek, oraz ilość kondygnacji budynku. Organy podatkowe były zatem zobowiązane do opierania się przy opodatkowaniu budynku na danych o powierzchni budynku podanych przez podatnika w informacji w sprawie podatku od nieruchomości zgodnie z art. 21 § 5 O.p. Strona skarżąca dodała, iż wprawdzie Kolegium w sposób szczegółowy nie wyjaśniło tej kwestii w uzasadnieniu swojej decyzji, jednakże powyższe nie było w żadnej mierze sporne, a strony nie czyniły i nie czynią tej kwestii przedmiotem zarzutu. W odpowiedzi na skargę M. i A. O. wnieśli o uchylenie wyroku WSA w Szczecinie z dnia 9 września 2015 r. i umorzenie postępowania, gdyż cofają skargę na decyzję z dnia 1 kwietnia 2015 r. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu zaś bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Z akt sprawy nie wynika, żeby zaskarżone orzeczenie zostało wydane w warunkach nieważności, której przesłanki określa art. 183 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zatem rozważania Naczelnego Sądu Administracyjnego mogły uwzględniać jedynie ewentualne naruszenie wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów. W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie przepisów prawa procesowego w powiązaniu z przepisami prawa materialnego. Istotą sporu w rozpoznawanej sprawie jest to, czy organy podatkowe ustalając wysokość łącznego zobowiązania pieniężnego w zakresie dotyczącym podatku od nieruchomości w odniesieniu do budynku mieszkalnego podatników są uprawnione – mając na względzie treść art. art. 4 ust. 1 pkt 2 u.p.o.l. - do dokonywania ustaleń dotyczących powierzchni użytkowej budynku w sytuacji, gdy w ewidencji brak jest tych danych, jest za to wskazana powierzchnia zabudowy, czy też – stosownie do art. 21 ust. 1 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, dalej u.p.g.k. - są związane danymi z ewidencji (bez względu na wynikającą z przepisów u.p.o.l. podstawę opodatkowania). Podstawę opodatkowania budynków lub ich części stanowi powierzchnia użytkowa (art. 4 ust. 1 pkt 2 u.p.o.l.), przy czym na podstawie art. 4 ust. 2 u.p.o.l. – przy ustalaniu podstawy opodatkowania powierzchnię pomieszczeń lub ich części oraz część kondygnacji o wysokości w świetle od 1,40 m do 2,20 m zalicza się do powierzchni użytkowej budynku w 50%, a jeżeli wysokość jest mniejsza niż 1,40 m, powierzchnię tę pomija się. Zgodnie natomiast z art. 1a ust. 1 pkt 5 u.p.o.l., powierzchnia użytkowa budynku lub jego części to powierzchnia mierzona po wewnętrznej długości ścian na wszystkich kondygnacjach, z wyjątkiem powierzchni klatek schodowych oraz szybów dźwigowych; za kondygnację uważa się również garaże podziemne, piwnice, sutereny i poddasza użytkowe. Z kolei przepis art. 21 ust. 1 u.p.g.k. stanowi, że podstawę planowania gospodarczego, planowania przestrzennego, wymiaru podatków i świadczeń, oznaczania nieruchomości w księgach wieczystych, statystyki publicznej, gospodarki nieruchomościami oraz ewidencji gospodarstw rolnych stanowią dane zawarte w ewidencji gruntów i budynków. O tym natomiast, jakie dane dotyczące gruntów i budynków (lokali) są ujawniane w ewidencji, decydują przepisy rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (D.U. 2015.542). Zgodnie z § 63 wskazanego rozporządzenia danymi ewidencji dotyczącymi budynku są – według pkt 13 ww. przepisu - pole powierzchni zabudowy, natomiast według pkt 14 § 63 – pole powierzchni użytkowej budynku ustalone na podstawie : a) obmiarów, b) informacji zawartych w projekcie budowlanym. Rację ma Sąd pierwszej instancji w tej części, w której podnosi, że z uwagi na treść art. 21 Prawa geodezyjnego i kartograficznego organ podatkowy nie może samodzielnie dokonywać ustaleń w zakresie objętym zapisami ewidencji gruntów i budynków. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się, że dane wynikające z ewidencji – w szczególności w przypadku wymiaru podatku od nieruchomości - mają dla organu podatkowego charakter wiążący i nie mogą być przezeń samodzielnie korygowane w ramach postępowania podatkowego, bez zmiany tych wpisów w ewidencji gruntów (por. uchwała 7 sędziów NSA z dnia 27 kwietnia 2009 r., II FPS 1/09, publik. ONSAiWSA z 2009 r. nr 5, poz. 88). Wyjątki od tej zasady związane są z sytuacjami, gdy informacje zawarte w tej ewidencji są sprzeczne z danymi zamieszczonymi w innych rejestrach publicznych, których pierwszeństwo (przed danymi ewidencyjnymi) wynika z regulujących ich prowadzenie bezwzględnie obowiązujących przepisów, lub też w przypadku, gdy posłużenie się wyłącznie danymi ewidencyjnymi musiałoby się wiązać z pominięciem przepisów zawartych w ustawie podatkowej, mających wpływ na wymiar podatku, np. gdy możliwe do zastosowania symbole ewidencyjne nie przewidują oznaczenia dla pewnych przedmiotów opodatkowania, wymienionych wprost w ustawie podatkowej (por. uchwała NSA z 18 listopada 2013 r. sygn. akt II FPS 2/13, publik. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl/). Mając na uwadze powyższe stwierdzić należy, że organ podatkowy jest związany ewidencją. Co do zasady z ewidencji wynika powierzchnia użytkowa budynku. Natomiast w rozpatrywanej sprawie organy mogły przyjąć powierzchnię wskazaną przez stronę, ponieważ ewidencja została wadliwie sporządzona, nie zawierała bowiem danych o powierzchni użytkowej budynku (wskazywała jedynie powierzchnię zabudowy – 184 m² oraz że budynek ma 3 kondygnacje). Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, posłużenie się danymi ewidencyjnymi zawierającymi wyłącznie dane dotyczące powierzchni zabudowy budynku skarżących musiałoby się wiązać z pominięciem przepisów zawartych w ustawie podatkowej, mających wpływ na wymiar podatku, a mianowicie z pominięciem art. 4 ust. 1 pkt 2 u.p.o.l., który mówi wprost, że podstawę opodatkowania dla budynków lub ich części stanowi powierzchnia użytkowa. W takiej sytuacji organ podatkowy był zobowiązany do samodzielnego ustalenia podstawy opodatkowania, co w niniejszej sprawie w sposób prawidłowy uczynił. Reasumując stwierdzić należy, że skarga kasacyjna jest uzasadniona, bowiem Sąd pierwszej instancji pomylił powierzchnię użytkową z powierzchnią zabudowy. Wskazując na powyżej wykazaną wadliwość wniosków wyprowadzonych przez Sąd pierwszej instancji w zaskarżonym wyroku, z niebudzącego wątpliwości stanu faktycznego sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w niniejszej sprawie, uchylając zaskarżony wyrok WSA, za zasadną uznał również konieczność rozpoznania wniesionej skargi uznając istotę sprawy za dostatecznie wyjaśnioną. Przystępując do rozpoznania skargi, Naczelny Sąd Administracyjny miał na względzie oświadczenie podatników, zawarte w ich piśmie z dnia 28 października 2015 r., stanowiącym odpowiedź na skargę kasacyjną, o cofnięciu skargi i ich wniosek o umorzenie postępowania. Zgodnie z art. 60 P.p.s.a. skarżący może cofnąć skargę. Cofnięcie skargi wiąże sąd. Jednakże sąd uzna cofnięcie skargi za niedopuszczalne, jeżeli zmierza ono do obejścia prawa lub spowodowałoby utrzymanie w mocy aktu lub czynności dotkniętych wadą nieważności. W myśl art. 161 § 1 pkt 1 P.p.s.a. sąd wydaje postanowienie o umorzeniu postępowania, jeżeli skarżący skutecznie cofnął skargę. Przeprowadzona przez Naczelny Sąd Administracyjny kontrola cofnięcia skargi z punktu widzenia przytoczonych w art. 60 P.p.s.a. przesłanek jego dopuszczalności wykazała, że cofnięcie skargi w przedmiotowej sprawie nie zmierza do obejścia prawa, ani nie spowoduje utrzymania w mocy aktu dotkniętego wadą nieważności. Zatem cofnięcie skargi było w świetle art. 60 P.p.s.a. dopuszczalne i skuteczne. W tym stanie rzeczy uznając, że istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 P.p.s.a. w związku z art. 161 § 1 pkt 1 P.p.s.a. uchylił wyrok Sądu pierwszej instancji w całości i mając na uwadze zasadę ekonomii postępowania oraz uwzględniając skuteczne cofnięcie skargi umorzył postępowanie sądowe. Na podstawie art. 207 § 2 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny odstąpił od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w tej sprawie, uznając, że zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek, o którym mowa w tym przepisie.