IV SA/Wa 2023/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj (spr.) Sędziowie sędzia WSA Anna Szymańska sędzia WSA Tomasz Wykowski po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 11 października 2016 r. sprawy ze skargi D. K. na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] czerwca 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] z dnia [...] lutego 2016 r. Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2016 r. nr [...], Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.) - dalej k.p.a. oraz art. 60 ust. 1 w związku z art. 53 ust. 4 pkt 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2015 r., poz. 199) - dalej u.p.z.p., po rozpatrzeniu zażalenia D. K. na postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] z dnia [...] lutego 2016 r. znak [...] o odmowie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z budową zjazdu z drogi gminnej na części działek o nr ewid. [...] i [...] (droga gminna) w miejscowości [...], gmina [...], położonej w granicach [...] Parku Krajobrazowego oraz obszaru Natura 2000 [...], utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie przedstawia się w sposób następujący. Wnioskiem z 22 lutego 2016 r. Wójt Gminy [...] wystąpił do Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] o uzgodnienie projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z budową zjazdu z drogi gminnej na części działek o nr ewid. [...] i [...] (droga gminna) w miejscowości [...], gmina [...]. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w [...] postanowieniem z dnia [...] lutego 2016 r. odmówił uzgodnienia przedłożonego projektu decyzji, w uzasadnieniu wskazując, że planowana inwestycja zlokalizowana jest w granicach [...] Parku Krajobrazowego, na terenie którego obowiązują przepisy uchwały Nr [...] Sejmiku Województwa [...] z dnia [...] czerwca 2015 r. w sprawie [...] Parku Krajobrazowego (Dz. Urz. Woj. [...] z 2015 r., poz. [...]), a zamierzenie inwestycyjne jest sprzeczne z jego przepisami. Organ stwierdził, że projektowana decyzja, biorąc pod uwagę wyrysowaną na projekcie nieprzekraczalną linię zabudowy, dopuszcza realizację inwestycji w pasie 100 m od jeziora [...]. Tym samym, planowana inwestycja koliduje z § 4 ust. 1 pkt 6 ww. uchwały. Organ rozważył ponadto możliwość zastosowania odstępstw od naruszonego zakazu i uznał że nie mają one zastosowania w niniejszej sprawie. Zażalenie na powyższe postanowienie wniosła D. K. W uzasadnieniu wskazała, iż nie zgadza się z rozstrzygnięciem podjętym przez organ I instancji. Zdaniem strony, wskazany zakaz nie został naruszony. W złożonym projekcie decyzji o warunkach zabudowy urbanista wyznaczył nieprzekraczalne linie zabudowy w odległości 100 m od linii brzegu jeziora [...] i jeziora [...]. W tych okolicznościach, po rozpatrzeniu zażalenia strony, zostało wydane opisane na wstępie postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] czerwca 2016 r. Organ II instancji podkreślił, że zaskarżone postanowienie zostało wydane na podstawie art. 53 ust. 4 pkt 8 w związku z art. 60 ust. 1 u.p.z.p., zgodnie z którym decyzje o warunkach zabudowy - w odniesieniu do obszarów objętych ochroną na podstawie przepisów o ochronie przyrody innych niż parki narodowe i ich otuliny - wydaje się po uzgodnieniu z regionalnym dyrektorem ochrony środowiska. Stwierdził, że inwestycja, której dotyczy projekt decyzji o warunkach zabudowy, planowana jest do realizacji na części działek o nr ewid. [...] i [...] (droga gminna) w miejscowości [...], gmina [...], położonej w granicach [...] Parku Krajobrazowego, którego funkcjonowanie reguluje ww. uchwała oraz obszaru Natura 2000 [...]). Zauważył, że w przypadku pokrywania się obszarów Natura 2000 z innymi formami ochrony przyrody, organ ochrony przyrody przy uzgadnianiu inwestycji tam zlokalizowanych winien w pierwszej kolejności zbadać, czy realizacja przedsięwzięcia nie naruszy zakazów, zawartych w aktach prawa miejscowego ustanawiających (wyznaczających) inne, niż Natura 2000 obszary ochrony przyrody. Następnie organ ten powinien uwzględnić wpływ danej inwestycji na obszary Natura 2000. Wskazana kolejność postępowania przy uzgadnianiu warunków zabudowy pozwala uniknąć przeprowadzania oceny oddziaływania przedsięwzięcia na obszary Natura 2000 w sytuacji, gdy inwestycja na danym terenie nie może zostać zrealizowana z uwagi na naruszenie obowiązujących tam zakazów. Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska wskazał, że w niniejszej sprawie istotne było zatem wyjaśnienie w pierwszej kolejności, czy planowana inwestycja nie stoi w sprzeczności z regulacjami ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (t.j. Dz. U. z 2015 r. poz. 1651 ze zm.), wynikającymi z utworzenia [...] Parku Krajobrazowego, w szczególności w kontekście obowiązujących na tym obszarze zakazów związanych z ochroną przyrody. Organ uznał, że okoliczność, na którą powołał się organ I instancji w zakresie położenia nieruchomości przeznaczonej pod planowaną inwestycję w pasie 100 m od linii brzegu jeziora [...] i jeziora [...], a którą kwestionuje skarżąca, wynika bezpośrednio z map sytuacyjno-wysokościowych, stanowiących załączniki graficzne do przedłożonego projektu decyzji. Zgodnie z treścią tych map, teren działki o nr ewid. [...] położony jest częściowo w pasie 100 m od linii brzegu ww. zbiorników wodnych. Wskazał, że o ile w odniesieniu do jeziora [...] nieprzekraczalną linię zabudowy wyznaczono w sposób prawidłowy, o tyle pas szerokości 100 m od jeziora [...] jest wyznaczony błędnie, ponieważ linię wyznaczono od granicy jeziora (lustra wody), a nie od linii brzegu jeziora. Organ stwierdził, że w przypadku gdyby powyżej ustalona linia brzegowa jeziora [...] nie odpowiadała wskazanemu przez skarżącą faktycznemu jej położeniu, posiada ona interes prawny do żądania jej ustalenia w trybie określonym w art. 15 ustawy - Prawo wodne. Zgodnie z tym przepisem, linię brzegu ustala się w drodze decyzji, na wniosek mającego interes prawny lub faktyczny. Ustawa nie dopuszcza innej możliwości jej ustalenia. Organ zauważył, że gdyby w wyniku ustalenia linii brzegowej jeziora, w ramach powyżej wskazanej procedury, odległość projektowanej inwestycji przekraczała odległość ustanowioną w ww. uchwale ustanowioną dla ochrony jezior, wówczas skarżąca mogłaby złożyć nowy wniosek w sprawie ustalenia warunków zabudowy. Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska rozważył możliwość zastosowania odstępstw od zakazu wskazanego w § 4 pkt. 6 ww. uchwały oraz stwierdził, iż nie jest możliwe w okolicznościach niniejszej sprawy zastosowanie odstępstw od ww. zakazu, dotyczących obiektów służących turystyce wodnej, gospodarce wodnej lub rybackiej. Bezspornym jest, że planowana inwestycja polegająca na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego, nie jest obiektem służącym turystyce wodnej, gospodarce wodnej lub rybackiej, co wynika wprost z samego charakteru inwestycji. Ponadto, organ II instancji rozważał, czy możliwe jest w okolicznościach niniejszej sprawy zastosowanie odstępstw od ww. zakazu, określonych w § 4 ust. 3 uchwały stanowiących, iż zakaz ten nie dotyczy: 1) obszarów zwartej zabudowy miejscowości w granicach określonych w studiach uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin oraz miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego, gdzie dopuszcza się uzupełnianie zabudowy mieszkaniowej, usługowej i letniskowej pod warunkiem wyznaczenia nieprzekraczalnej linii zabudowy od brzegu wód, określonej poprzez połączenie istniejących budynków na przylegających działkach w rozumieniu ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r. poz. 647 ze zm.); 2) siedlisk rolniczych w zakresie uzupełniania istniejącej zabudowy o obiekty do prowadzenia gospodarstwa rolnego, pod warunkiem nie przekraczania dotychczasowej linii zabudowy od brzegów wód; 3) terenów ogólnodostępnych kąpielisk, plaż i przystani wodnych; 4) istniejących obiektów letniskowych, mieszkalnych, usługowych oraz o funkcji mieszanej nie kolidującej z podstawowym i uzupełniającym przeznaczeniem terenu, zrealizowanych na podstawie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, które utraciły moc przed dniem 1 stycznia 2004 r., gdzie dopuszcza się ich odbudowę, rozbudowę lub nadbudowę w rozumieniu ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r. poz. 1409 ze zm.) w celu poprawy standardów ochrony środowiska oraz walorów estetyczno- krajobrazowych, pod warunkiem nie przybliżania zabudowy do brzegów wód, a także zwiększania istniejącej powierzchni zabudowy: a) o nie więcej niż 10m2 w przypadku budynków o powierzchni mniejszej lub równej 100m2, b) o nie więcej niż 10% w przypadku budynków o powierzchni powyżej 100m2; 5) zbiorników wodnych pochodzenia antropogenicznego o powierzchni nie większej niż 0,5 ha i o głębokości nie większej niż 3 m. Zdaniem organu, odstępstwo określone w § 4 ust. 3 pkt 1 nie ma zastosowania w przedmiotowej sprawie, bowiem teren, na którym znajduje się inwestycja, nie stanowi obszaru zwartej zabudowy. Dla tego terenu nie obowiązują aktualnie ustalenia żadnego studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Ponadto dla omawianego terenu nie obowiązuje aktualnie miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego gminy. W ocenie organu, w przedmiotowej sprawie nie można także zastosować odstępstwa określonego w § 4 ust. 3 pkt 2 ww. uchwały, bowiem przedmiotowa inwestycja nie stanowi uzupełnienia istniejącej zabudowy siedliskowej o obiekty służące do prowadzenia gospodarstwa rolnego. Przedmiotowe przedsięwzięcie polegać ma na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego. Organ podkreślił, że ww. odstępstwo odnosi się do sytuacji, gdy na danej działce znajdują się już obiekty budowlane związane z prowadzeniem gospodarstwa rolnego, których sposób użytkowania związany jest z produkcją rolną. Możliwe jest wówczas uzupełnienie zabudowy o obiekty niezbędne do prowadzenia gospodarstwa rolnego. Ponadto, zdaniem organu bezsprzecznym jest, iż w okolicznościach niniejszej sprawy nie ma możliwości zastosowania wyjątków określonych w § 4 ust. 3 pkt 3 ww. uchwały. Przedmiotowa inwestycja nie jest obiektem budowlanym niezbędnym do prowadzenia funkcji plaż, kąpielisk ani przystani. Zastosowania w sprawie nie znajduje również odstępstwo określone w § 4 ust. 3 pkt 4 ww. uchwały, z uwagi na okoliczność, iż przedmiotem postępowania jest budowa nowego obiektu budowlanego, a nie odbudowa, rozbudowa lub nadbudowa istniejącego obiektu letniskowego, mieszkalnego, usługowego lub o funkcji mieszanej. Również odstępstwo określone w § 4 ust. 3 pkt 5 ww. uchwały nie ma zastosowania w niniejszej sprawie, ponieważ zbiorniki wodne, od których należy wyznaczyć pas 100 m, nie stanowią urządzeń wodnych w rozumieniu ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne o powierzchni do 0,5 ha wykonanych na podstawie pozwoleń wodnoprawnych - są to jeziora [...] i jezioro [...]. Organ dodał, że w związku z charakterem planowanej do realizacji inwestycji nie jest możliwe zastosowanie żadnego z odstępstw określonych w art. 17 ust. 2 pkt 1-4 ustawy o ochronie przyrody stanowiących, iż zakazy wymienione w § 3 ust. 1 ww. uchwały nie dotyczą: 1) wykonywania zadań wynikających z planu ochrony, zadań ochronnych lub planu zadań ochronnych; 2) wykonywania zadań na rzecz obronności kraju i bezpieczeństwa państwa; 3) prowadzenia akcji ratowniczej oraz działań związanych z bezpieczeństwem powszechnym; 4) realizacji inwestycji celu publicznego w rozumieniu art. 2 pkt 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2015 r. poz. 199 ze zm.). Reasumując, organ II instancji stwierdził, że planowane przedsięwzięcie narusza zakaz określony w § 4 pkt 6 ww. uchwały, a także nie jest możliwym zastosowanie odstępstw od tego zakazu. Z uwagi na fakt, iż realizacja rzeczonej inwestycji stoi w sprzeczności z ww. zakazem, Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska odstąpił od badania wpływu omawianej inwestycji na obszar Natura 2000 [...] Skargę na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła D. K. Zaskarżonemu postanowieniu zarzuciła naruszenie § 4 ust. 1 pkt 6 uchwały nr [...] z dnia [...] czerwca 2015 r. w sprawie [...] Parku Krajobrazowego poprzez jego wadliwą wykładnię i zastosowanie, tj. wadliwe przyjęcie, że odległość 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych, o której mowa w przedmiotowym przepisie, stanowi o granicy dokonywania pomiaru zgodnej z granicą ewidencyjną, podczas gdy przepis stanowi o linii granicy jeziora - zbiornika wodnego. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego je postanowienia organu I instancji. W uzasadnieniu skarżąca podniosła, że linię brzegu wyznacza krawędź brzegu lub linia stałego porostu traw albo linia, którą ustala się według średniego stanu wody z okresu co najmniej ostatnich 10 lat. Linia taka zawsze więc odpowiada pewnemu stanowi faktycznemu w terenie, a nie granicom ewidencyjnym działki. Zdaniem skarżącej, ustalanie granicy jeziora w trybie art. 15 Prawa wodnego jest kwestią zasięgu prawa własności i bezpośrednio nie wpływa na regulację ładu przestrzennego, o czym stanowi decyzja o warunkach zabudowy. W ocenie skarżącej, przeprowadzenie postępowania w kierunku ustalenia linii brzegu jeziora [...] jest niezasadne. Organ dokonując uzgodnienia, a w szczególności uzasadniając rozstrzygnięcie niekorzystne dla strony obowiązany jest wykazać, że planowane przedsięwzięcie nie odpowiada prawnym ograniczeniom, tj. w tej sprawie - w zakresie lokalizacji w odległości krótszej niż 100 m od granicy jeziora. Organ nie wykazał, że dokonał takiego pomiaru (od granicy jeziora). Opieranie się na systemie geopartal, który jest w istocie tylko poglądowym zbiorem danych, a nadto zawierającym liczne niezgodności (w zakresie aktualności danych), nie może być podstawą rozstrzygania o sytuacji indywidualnej skarżącej. W odpowiedzi na skargę Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie oraz wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Na wstępie należy wyjaśnić, że zgodnie z art. 119 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm.), zwanej dalej: "P.p.s.a.", sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie 14 dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. W rozpatrywanej sprawie taka sytuacja zachodzi, gdyż zarówno skarżący jak i organ złożyli wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a uczestnik postępowania nie zażądał przeprowadzenia rozprawy. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi art. 1 § 1 i § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2014 r. poz. 1647) oraz art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst. jedn.: Dz. U. 2012, poz. 270 ze zm., dalej: p.p.s.a.), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Zgodnie z art. 134 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1) lit. a-c, p.p.s.a.) lub stwierdzenia nieważności (art. 145 § 1 pkt 2) p.p.s.a.). W niniejszej sprawie Sąd uznał, że skarga jest zasadna. Przedmiotem rozpoznania w kontrolowanej przez Sąd sprawie jest postanowienie GDOŚ z [...] czerwca 2016 r. utrzymujące w mocy postanowienie RDOŚ w [...] z [...] lutego 2016 r. w przedmiocie odmowy uzgodnienia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego ze zjazdem. Orzekające w sprawie organy uznały, że planowana inwestycja będzie sprzeczna z zakazem zawartym w treści § 4 ust. 1 pkt 6 ww. uchwały z [...] czerwca 2015 r. w sprawie [...] Parku Krajobrazowego. Dokonując kontroli zaskarżonego w sprawie postanowienia. W ocenie Sądu ma rację skarżąca, że orzekające w sprawie organy nie rozpoznały sprawy należycie. W pierwszej kolejności należy wskazać, że zgodnie z przywołanym przez organy § 4 ust. 1 pkt 6 wyżej wskazanej uchwały z [...] czerwca 2015 r. w sprawie [...] Parku Krajobrazowego na objętym ochroną obszarze zabrania się lokalizowania nowych obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych, z wyjątkiem urządzeń wodnych oraz obiektów służących prowadzeniu racjonalnej gospodarki rolnej, leśnej lub rybackiej. Nie ulega wątpliwości, że ww. zakaz odnosi się do rzek, jezior oraz innych zbiorników wodnych a takie 2 w postaci jezior występują na tym terenie. Teren inwestycji położony jest pomiędzy dwoma jeziorami: [...] i [...]. Organ ustalił na podstawie ortofotomapy, że odległość pomiędzy tymi jeziorami wynosi 190 m a działka [...] w północnej części znajduje się w strefie jeziora [...] a południowa część w strefie ochronnej jeziora [...]. Z drugiej strony organ powołał się na mapę do projektu decyzji o warunkach zabudowy oraz część tekstową projektu decyzji jednakże ich przekonująco nie ocenił. Z dokumentów tych wynika, że inwestycję należy zlokalizować poza 100 metrową strefą ochronną od jeziora [...]. W ocenie Sądu organ nie wykazał w tym postępowaniu w sposób nie budzący wątpliwości w jaki sposób doszło do naruszenia zakazu lokowania nowej zabudowy w 100 metrowej strefie ochronnej. Po pierwsze, z projektu decyzji o warunkach zabudowy wynika, że lokalizacja możliwa jest wyłącznie poza tą strefą. Po drugie, z załączonej do projektu decyzji mapy z rysunkiem 100 metrowej odległości nie wynika aby planowana inwestycja była zlokalizowana w tym ochronnym obszarze. Na rysunku linia od strony jeziora [...] wydaje się nie przekraczać nieprzekraczalnej linii zabudowy i podobnie się ma rzecz od strony drugiego jeziora. Biorąc pod uwagę fakt, że projekt decyzji o warunkach stanowczo zabrania lokowania budynku w 100 metrowej granicy trudno zrozumieć argumentację organu dlaczego uznał, że decyzja łamie zakaz nowej zabudowy w strefie ochronnej. Aby można było stwierdzić, że dojdzie do złamania tego zakazu organ musiałby wykazać, że planowana inwestycja tj. zaplanowany do budowy budynek będzie leżał w tej strefie. Organ musiałby ustalić przebieg linii jeziora a nie odsyłać stronę do odrębnego postępowania. Organ, w tym przypadku powinien dokonać samodzielnego ustalenia przebiegu linii jeziora i ustalić jak się ona ma do nieprzekraczalnej linii zabudowy planowanej inwestycji. Tylko wtedy gdy w wyniku pomiarów okaże się, że rzeczywiście nie ma możliwości posadowienia tego budynku poza granicami obszaru można będzie stwierdzić naruszenie zakazu o jakim mowa w § 4 ust. 1 pkt 6 Uchwały. Czynności organów nie doprowadziły do wyjaśnienia tych istotnych okoliczności. Pominięcie w uzasadnieniu postanowienia oceny okoliczności faktycznych, mogących mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy powoduje również wadliwość rozstrzygnięcia w oparciu o art. 107 § 3 k.p.a., który stanowi, iż uzasadnienie faktyczne powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej orzeczenia, z przytoczeniem przepisów prawa. Prawidłowe uzasadnienie postanowienia ma nie tylko znaczenie prawne, ale i wychowawcze, bowiem pogłębia zaufanie uczestników postępowania do organów administracyjnych, co należy - zgodnie z art. 8 k.p.a. - do podstawowych obowiązków organów administracji. Wskazać należy, że uzgadnianie projektu decyzji o warunkach zabudowy z regionalnym dyrektorem ochrony środowiska ma na celu przede wszystkim zabezpieczenie form ochrony przyrody, w związku z planowaniem realizacji konkretnej inwestycji. Skupienie etapu uzgadniania na zasadniczych celach ochrony przyrody, którym ustawodawca nadał priorytet zwiększa skuteczność wykonywania obowiązków ochronnych przez regionalnego dyrektora ochrony środowiska. W literaturze przyjmuje się, że obowiązek, zakaz i dozwolenie mogą być relatywizowane do pewnego zbioru nakazów np. chroniących przyrodę jako całość lub poszczególne jej elementy. Zakres merytoryczny procesu uzgadniania przez regionalnego dyrektora ochrony środowiska jest związany przede wszystkim zapewnieniem realizacji celów ochrony przyrody. Na podstawie art. 53 ust. 4 pkt 8, w związku z art. 60 ust. 1 u.p.z.p., regionalny dyrektor ochrony środowiska zobligowany jest do rozważenia, czy w oparciu o obowiązujące przepisy z zakresu ochrony przyrody możliwe jest uzgodnienie przedłożonego projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. Przedmiotem uzgodnienia jest projekt decyzji o warunkach zabudowy, a nie wniosek inwestora wszczynający postępowanie w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy. W związku z tym organ dokonujący uzgodnienia nie jest zobligowany do abstrakcyjnego badania czy zamierzona inwestycja może być zrealizowana na określonej działce z punktu widzenia przepisów szczególnych, ale powinien się przede wszystkim skoncentrować na ustaleniu czy sporządzony projekt decyzji o warunkach zabudowy uwzględnia ograniczenia wynikające z tych przepisów ochrony przyrody. Należy podkreślić, że uzgadnianie projektu decyzji o warunkach zabudowy jest jedynym etapem, w którym uczestniczy wyspecjalizowany organ ochrony przyrody, którego zadaniem jest dokonanie weryfikacji zgodności tego projektu z przepisami z zakresu ochrony przyrody a w szczególności celami ustawowymi tej ochrony. W powszechnym rozumieniu ochrona przyrody oznacza zachowanie, właściwe wykorzystanie oraz odnawianie składników i zasobów przyrody, w szczególności roślin i zwierząt, jak również ekosystemów i kompleksów przyrodniczych. Cele ochrony przyrody ustawodawca określił w art. 2 u.o.p. W niniejszej sprawie organ II instancji nie wyjaśnił dlaczego w oparciu o obowiązujące przepisy z zakresu ochrony przyrody nie jest możliwe uzgodnienie przedłożonego projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy w ogóle skoro z projektu decyzji o warunkach zabudowy wynika, że budynek ma być zlokalizowany poza terenem ochronnym. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy obowiązkiem organu będzie dokonanie stosownych, wyżej wskazanych pomiarów i odniesienie ich do projektu decyzji. Uzasadnienie postanowienia winno zawierać tok rozumowania organu zgodnie z wyrażoną w art. 11 K.p.a. zasadą przekonywania. Z tych względów Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i 135 p.p.s.a. uchylił zaskarżone postanowienie wraz z poprzedzającym go postanowieniem organu I instancji uznając, że zakres czynności które ma przeprowadzić organ wykracza poza kompetencję organu II instancji a ich przeprowadzenie mogłoby naruszyć zasadę dwuinstancyjności.