II SA/Bd 601/17

Dnia 6 grudnia 2017 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Anna Klotz Sędziowie: sędzia WSA Renata Owczarzak (spr.) sędzia WSA Grzegorz Saniewski Protokolant: asystent sędziego Magdalena Gadecka-Kauczor po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 grudnia 2017 roku sprawy ze skargi E. Operator S.A. w G. Oddział w T. na decyzję Wojewody K.-P. z dnia [...] marca 2017 r. nr [...] w przedmiocie udostępnienia nieruchomości oddala skargę. Decyzją z dnia [...] września 2016 r. nr [...].AJ Starosta [...], na podstawie art. 124b ustawy z dnia [...] sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2015 r., poz. 1774 ze zm. dalej: "u.g.n.") oraz art. 3 pkt 8 ustawy z dnia [...] lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 290 ze zm., dalej: "p.b.") odmówił zobowiązania M. W. do udostępnienia nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków jako działka nr [...] o powierzchni 2,5200 ha, położonej w obrębie M. , gmina L., zapisanej w księdze wieczystej [...] w celu przeprowadzenia remontu istniejącej linii napowietrznej SN 15 kV relacji GPZ L.- R.. W uzasadnieniu organ wskazał, że E. – O. S.A. z siedzibą w G., Oddział w T. wystąpiła z wnioskiem o udostępnienie ww. nieruchomości celem przeprowadzenia remontu istniejącej linii napowietrznej SN 15 kV relacji GPZ L.-R.. Uzasadnieniem wniosku był zły stan techniczny posadowionych urządzeń energetycznych, który wymaga dokonania prac eksploatacyjnych i remontowych. Remont miał obejmować wymianę wszystkich słupów, fundamentów, izolatorów i przewodów. Trasa remontowanej linii pozostałaby bez zmian. Właściciel nieruchomości odmówił zgody na udostępnienie nieruchomości. W ocenie Starosty wymiana wszystkich słupów, fundamentów, izolatorów i przewodów nie znajduje oparcia w art. 124b ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Remont nie może polegać na rozbiórce obiektu, a następnie jego wzniesieniu od nowa. Remontowany obiekt musi istnieć aby mówić o remoncie. Zakres planowanych prac świadczy o robotach, które nie są objęte dyspozycją art. 124b ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Odwołanie od powyższej decyzji wniosła E. O. S.A. z siedzibą w G., Oddział w T., zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenie art. 124 b u.g.n. w związku z art. 3 ust. 8 ustawy Prawo budowlane. W ocenie odwołującej się organ pierwszej instancji dokonał wadliwej interpretacji obowiązujących przepisów stwierdzając, że planowane przedsięwzięcie inwestycyjne nie jest remontem istniejącej sieci energetycznej. Planowane przedsięwzięcie inwestycyjne polega na wymianie istniejących elementów sieci energetycznej na nowe i dotyczy działań związanych z istniejącą linią energetyczną. Takie działanie, zdaniem odwołującej się zawiera się zarówno w potocznym rozumieniu remontu jak i legalnej definicji zawartej w przepisie art. 3 pkt 8 p. b. Odwołująca się podniosła, że w przypadku realizacji inwestycji nie nastąpi zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, co jest cechą charakterystyczną dla dokonania przebudowy. Decyzją z dnia [...] marca 2017 r. nr [...], Wojewoda K. – P., na podstawie art. 9a i art. 124b u.g.n. utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Wojewoda zwrócił uwagę na znajdujące się w aktach sprawy "Wytyczne programowe na remont kapitalny linii SN-15kV GPZ L.-R. wraz z odgałęzieniami", z których wynika, że długość linii objętej remontem w zakresie linii głównej to 10 km, natomiast w zakresie odgałęzień 26 km. Na spornej nieruchomości ma nastąpić wymiana wszystkich słupów, izolatorów i przewodów. Wymienione na nowe będą słupy betonowe typu Dana, ALA i drewniane (93 sztuki w ramach linii głównej oraz 234 w ramach odgałęzień). Wymianie będą też podlegać przewody z typu AFL 25 mm i AFL 50 mm na AFL 70 mm na linii głównej oraz na odgałęzieniach wymiana przewodów AFL 25 mm na 35 mm i 50 mm. Ocena czy mamy do czynienia z remontem jest uzależniona od zakresu planowanych prac. Przy remoncie nie powinno dochodzić do realizacji nieistniejących uprzednio elementów obiektu ani do zmiany położenia obiektu i jego gabarytów. Nie ma przy tym decydującego znaczenia fakt, czy gabaryty te uległy zwiększeniu, czy też zmniejszeniu. Prace takie nie będą bowiem mieściły się w definicji remontu. Demontaż istniejącej linii L.- R. na odcinku 36 km i postawienie w jej miejscu zupełnie nowego urządzenia, nie spełnia przesłanek definicji remontu. Wojewoda zwrócił również uwagę, że na przedmiotowej linii przewody typu AFL 25 i 50 mm zostaną zastąpione przewodami AFL 70 mm na linii głównej, a na odgałęzieniach AFL 25 mm zostaną wymienione na AFL 35 i 50 mm, co oznacza trwałe zwiększenie możliwości przesyłu prądu. Inwestor zapewnia o utrzymaniu parametrów technicznych, ale nie mogą ostać się zapewnienia o wielkości przesyłanej energii a tym samym natężeniu prądu, gdyż takowe umożliwiają większe przekroje przewodów- linek. Zmianie ulegną zatem parametry użytkowe linii, co uniemożliwia zakwalifikowanie robót jako remontu. Jak wskazał Wojewoda, sama wymiana słupów i lin na części trakcji będzie spełniała definicję remontu o ile nie dojdzie do zmiany parametrów technicznych takich jak zmiana napięcia, długości linii napowietrznej, zmiana przebiegu, wysokości, miejsca lub sposobu posadowienia poszczególnych słupów, zwiększenie mocy czy zwiększenie pola elektromagnetycznego. Parametrem charakterystycznym obiektu liniowego, czyli napowietrznej linii 15 kV, jest jego długość i ta w przedmiotowej sprawie, jak zapewnia inwestor, nie ulegnie zmianie. Zmianie ulegają natomiast podstawowe elementy konstrukcyjne linii, tj. słupy jak i przewody, co uniemożliwia zakwalifikowanie robót do kategorii remontu, czy konserwacji. W ocenie organu, w przedmiotowej sprawie miałoby dojść do zmiany parametrów technicznych i użytkowych linii napowietrznej, co potwierdza charakterystyka przewodów. Wojewoda stanął na stanowisku, że do parametrów technicznych linii napowietrznej, poza napięciem i polem elektromagnetycznym, zaliczyć należy między innymi parametry jej podstawowych elementów, czyli słupów i przewodów. Naprawa lub wymiana wszystkich lub prawie wszystkich elementów obiektu budowlanego, w praktyce oznacza rozbiórkę obiektu w znacznej części lub w całości i ponowne wzniesienie, przy zastosowaniu nowych i innych wyrobów budowlanych, niż użyte w stanie pierwotnym, zatem nie może być rozumiana jako remont. Skargę na powyższą decyzję wniosła E. – O. S.A., zarzucając jej naruszenie przepisów postępowania: art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 80, art. 84 oraz art. 107 § 1 i 3 k.p.a. poprzez: utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji w wyniku błędnego uznania planowanych prac za przebudowę, a nie remont, oraz niewystarczające wyjaśnienie w uzasadnieniu decyzji, dlaczego planowane prace nie mogą być zakwalifikowane jako remont i błędne przyjęcie, że planowane prace doprowadzą do zmiany parametrów technicznych linii, oraz naruszenie art. 124b u.g.n. oraz art. 3 pkt 3a, 6, 7a i 8 p.b. poprzez: utrzymanie w mocy decyzji odmawiającej zobowiązania do udostępnienia części nieruchomości w celu wykonania remontu odcinka napowietrznej linii elektroenergetycznej, mimo że na skutek przeprowadzenia prac parametry linii nie ulegną zmianie. W ocenie skarżącej, organy obydwu instancji nie uzasadniły, dlaczego planowane przedsięwzięcie nie mieści się w kategorii remontu, dokonując jednocześnie błędnej oceny argumentu, że parametry linii nie ulegną zmianie, bo – w ocenie skarżącej – nie uzasadnia tego zgromadzony materiał dowodowy. Skarżąca zwróciła uwagę na specyfikę remontu obiektu liniowego. Cechą charakterystyczną takiego obiektu jest długość linii i trakcji i to ten parametr ma najistotniejsze znaczenie. Bezpodstawne jest twierdzenie, że zmiana przekroju przewodów prowadzi do zwiększenia napięcia przesyłanej energii. W ramach planowanych prac nie ulegnie zmianie długości ani napięcie linii. Przedmiotem prac jest odcinek urządzenia liniowego. Zdaniem skarżącej, Wojewoda błędnie ocenił, że na skutek przeprowadzonych prac parametry linii ulegną zmianie. Po remoncie będzie to ta sama linia energetyczna, pracująca z takim samym napięciem i mająca ten sam przebieg, co obecnie. Wojewoda błędnie uznał, że prace polegające na wymianie przewodów linii stanowią jej przebudowę. Zgromadzony materiał dowodowy, dotyczący planowanych prac na nieruchomości nie uzasadnia stanowiska, że parametry linii zostaną zmienione i w miejscu istniejącej linii powstanie nowy obiekt budowlany, czy też, że istniejący obiekt podlega przebudowie. Skarżąca podniosła, że nie jest możliwe dokonanie prac remontowych linii energetycznej bez uprzedniego usunięcia starych elementów linii, jakimi są słupy o wyeksploatowanej konstrukcji. Brak jest podstaw dla twierdzenia, że użycie aktualnie stosowanych wyrobów w postaci przewodów i słupów o innych parametrach technicznych, takich jak np. przekrój, wyklucza możliwość zastosowania przepisu art. 124b ust. 1 u.g.n. Remont, jak wskazała skarżąca, może polegać na wymianie niektórych elementów obiektu budowlanego, jakim jest linia elektroenergetyczna. Dopuszczalna jest zatem wymiana starych elementów obiektu i zastąpienie ich nowymi w ramach dokonywanego remontu. Z powyższych względów, zdaniem skarżącej, należało planowane prace zakwalifikować jako mieszczące się w pojęciu remontu linii elektroenergetycznej, co tym samym uzasadniało wydanie, zgodnie z wnioskiem inwestora, decyzji na podstawie art. 124b ust. 1 u.g.n. W odpowiedzi na skargę Wojewoda K. – P. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji w zakresie wynikającym z treści przepisów art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych w zw. z art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd stwierdził, że nie narusza ona obowiązujących przepisów prawa materialnego, ani procesowego. Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowił art. 124b ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 2147 ze zm.). Zgodnie z ust. 1 tego przepisu starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, w drodze decyzji zobowiązuje właściciela, użytkownika wieczystego lub osobę, której przysługują inne prawa rzeczowe do nieruchomości do udostępnienia nieruchomości w celu wykonania czynności związanych z konserwacją, remontami oraz usuwaniem awarii ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń, nienależących do części składowych nieruchomości, służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, a także usuwaniem z gruntu tych ciągów, przewodów, urządzeń i obiektów, jeżeli właściciel, użytkownik wieczysty lub osoba, której przysługują inne prawa rzeczowe do nieruchomości nie wyraża na to zgody. Decyzja o zobowiązaniu do udostępniania nieruchomości może być także wydana w celu zapewnienia dojazdu umożliwiającego wykonanie czynności. Przedmiot sporu w rozpatrywanej sprawie stanowi rozbieżność w ocenie pomiędzy organem i skarżącą spółką, czy planowane roboty budowlane stanowią zgodnie z twierdzeniem skarżącej remont, czy też wykraczają poza definicję remontu i są, jak twierdzi organ przebudową. W świetle art. 124b ustawy tylko remont lub konserwacja uzasadnia wydanie decyzji zobowiązującej podmiot, któremu przysługuje prawo rzeczowe do nieruchomości do jej udostępnienia we wskazanym trybie. Rozstrzygnięcie zaistniałego w sprawie sporu dotyczącego możliwości wydania decyzji zobowiązującej, o której mowa w art. 124b u.g.n., sprowadza się więc do ustalenia, jaki charakter mają prace objęte wnioskiem. Legalną definicję remontu zawiera art. 3 pkt 8 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r., poz. 290 ze zm. ), zgodnie z którym, przez remont należy rozumieć wykonywanie w istniejącym obiekcie budowlanym robót budowlanych polegających na odtworzeniu stanu pierwotnego, a niestanowiących bieżącej konserwacji, przy czym dopuszcza się stosowanie wyrobów budowlanych innych, niż użyto w stanie pierwotnym. Aby określone czynności zakwalifikować jako remont, prace należy wykonać w obiekcie, który już istnieje i nie mogą one prowadzić do zmiany pierwotnego stanu obiektu, (nie będąc jednocześnie jego konserwacją). Remont zatem nie może stanowić ani przebudowy, rozbudowy, nadbudowy czy zmiany przeznaczenia obiektu. Ustawodawca zezwolił przy tym na stosowanie wyrobów budowlanych innych, niż użyto w stanie pierwotnym. Przebudowa natomiast zdefiniowana została w art. 3 pkt 7a p.b. i przez pojęcie to należy rozumieć wykonywanie robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji. Istotnym elementem różnicującym oba pojęcia jest zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, która wyklucza remont, a która stanowi o istocie przebudowy. W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że w wyniku remontu nie może powstać obiekt budowlany o innych parametrach technicznych lub użytkowych, niż obiekt pierwotny (por. wyroki NSA: z 8.04.2011 r., II OSK 610/2010; z 25.01.2008 r., II OSK 1945/2006 - dostępne na stronie http:// orzeczenia.nsa.gov.pl). W ustawie nie występuje legalna definicja parametrów użytkowych lub technicznych. Jako zmianę parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu, posiłkując się wykładnią językową należy przyjąć, że są to wielkości liczbowe wyznaczające stan układu fizycznego albo charakterystyczne wielkości różnych urządzeń, procesów. Parametrem użytkowym i technicznym będą zatem wszelkie wielkości, wyrażane w jednostkach miary czy też wagi elementów użytkowych oraz technicznych, które występują w przypadku danego obiektu budowlanego. Jeżeli zatem w wyniku wykonywanych robót budowlanych nastąpi zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem parametrów charakterystycznych dla kształtu całego obiektu budowlanego, takich jak jego kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość lub liczba kondygnacji, będziemy mieli do czynienia z przebudową. Jeżeli zaś wykonywanie w istniejącym obiekcie budowlanym robót budowlanych polegać będzie na odtworzeniu stanu pierwotnego, nie będąc bieżącą konserwacją, będzie to remont. Jak wynika z treści wniosku inicjującego postępowanie, zamiarem inwestora było wykonanie czynności związanych z modernizacją istniejącej linii napowietrznej polegających na wymianie wszystkich słupów, fundamentów i przewodów służących do przesyłania energii elektrycznej. Na zapytanie organu odwoławczego w przedmiocie udzielenia szczegółowych informacji, czy planowany remont dotyczy całej linii SN 15 kV relacji GPZ L.-R., czy jedynie poszczególnych jej fragmentów oraz jakie parametry techniczne i użytkowe ma obecna linia i w jaki sposób wpłynie na nie planowany remont, inwestor udzielił odpowiedzi, że planowany remont dotyczy tylko fragmentów linii SN -L. R., a wspomniane parametry techniczne nie ulegną zmianie. Załączono również wytyczne programowe. Wynika z nich, że oprócz wymiany słupów, wymianie będą podlegać przewody, i tak, przewody typu AFL 25 i 50 mm zostaną zastąpione przewodami AFL 70 mm na linii głównej, a na odgałęzieniach AFL 25 mm zostaną wymienione na AFL 35 i 50 mm, co oznacza zmianę parametrów w stosunku do poprzednio istniejących. W tych warunkach należy zgodzić się z organem, że zakres i planowany efekt robót budowlanych zamierzonych przez inwestora doprowadzi do zmiany parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego i nie będzie polegać wyłącznie na odtworzeniu stanu pierwotnego istniejącego obiektu budowlanego Organ wskazując na tak określony zakres planowanych słusznie stwierdził, że objęte wnioskiem prace wykraczają poza definicję remontu. W świetle art. 3 pkt 3a p.b. obiekt liniowy stanowi obiekt budowlany. Jeżeli roboty budowlane prowadzone są w stosunku do całego obiektu, a tylko realizowane są etapami w stosunku do poszczególnych jego fragmentów i de facto efektem tych robót będzie demontaż całej linii przesyłowej i zastąpienie jej nową substancją, to tym samym nie można także takich robót kwalifikować jako remontu, lecz jako przebudowę lub odbudowę obiektu budowlanego. Dopuszczalność kwalifikacji robót budowlanych jako remontu dotyczy sytuacji, gdy w wyniku prac polegających na wymianie słupów i lin na części linii czy trakcji elektrycznej nie dojdzie do zmiany parametrów technicznych takich jak zmiana napięcia, długości linii napowietrznej, zmiana jej przebiegu, zmiana wysokości, miejsca lub sposobu posadowienia poszczególnych słupów, zwiększenie mocy lub zwiększenie pola elektromagnetycznego (zmiana tych parametrów oznacza, że nie jest to remont, lecz np. przebudowa w rozumieniu art. 3 pkt 7a p.b.) i gdy zamierzone prace nie dotyczą całego obiektu budowlanego (demontażu całej linii przesyłowej), lecz tylko określonego jego fragmentu (por. wyrok NSA z dnia 6 grudnia 2016 r. sygn. akt I OSK 1509/16). Prace przewidziane do wykonania na całej linii jako obiekcie budowlanym nie mieszczą się w pojęciu remontu (wymiana w ramach całej linii słupów, włącznie ze zmianą ich parametrów technicznych, wysokości, lokalizacji, materiału konstrukcyjnego, wymiana linek, wraz ze zmianą ich przekroju, średnicy). W tym stanie, nie było podstaw do kwalifikacji określonych we wniosku prac jako remontu, a w konsekwencji do wydania decyzji zobowiązującej, o której mowa w art. 124b u.g.n. Zmiana parametrów użytkowych obiektu budowlanego będącego obiektem liniowym stanowi natomiast kwalifikację zamierzonych przez inwestora prac jako mieszczących się w kategorii przebudowy. Z powyżej wskazanych względów Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.