II SAB/Wa 300/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Góraj (spr.), Sędziowie WSA Maria Werpachowska, Ewa Kwiecińska, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 21 października 2016 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia [...] z siedzibą w W. na bezczynność Krajowej Komisji Etycznej do Spraw Doświadczeń na Zwierzętach w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] stycznia 2016 r. o udzielenie informacji publicznej 1. zobowiązuje Krajową Komisję Etyczną do Spraw Doświadczeń na Zwierzętach do rozpoznania wniosku z dnia [...] stycznia 2016 r. w zakresie udostępnienia dokumentów, które zostały złożone przez kandydatów zakwalifikowanych do lokalnych komisji etycznych, w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, 2. stwierdza, że bezczynność Krajowej Komisji Etycznej do Spraw Doświadczeń na Zwierzętach nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Wnioskiem z dnia [...] stycznia 2016 r. S. zwróciła się do Krajowej Komisji Etycznej do Spraw Doświadczeń na Zwierzętach, o udostępnienie, w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej, dokumentów, które zostały złożone przez kandydatów, którzy zostali zakwalifikowani do lokalnych komisji etycznych (kadencja 2015-2016) oraz protokołów wraz z załącznikami z posiedzeń, na których dokonano wyboru ww. członków. Reagując na wniosek pytany podmiot przekazał wnioskodawcy skany protokołów z posiedzeń komisji w dniach 18 grudnia 2015 r. i 22 stycznia 2016 r. oraz poinformował, że dokumenty złożone przez kandydatów do lokalnych komisji etycznych nie stanowią informacji publicznej. W dniu 31 marca 2016 r. S. wywiodła do tutejszego Sądu skargę na bezczynność Krajowej Komisji Etycznej do Spraw Doświadczeń na Zwierzętach, wnosząc o zobowiązanie pytanego podmiotu do załatwienia wniosku z [...] stycznia 2016 r. W uzasadnieniu skargi zarzucono organowi naruszenie art. 61 Konstytucji RP i błędne przyjęcie, że sporne dokumenty mają charakter prywatny. W odpowiedzi na skargę Krajowa Komisja Etyczna do Spraw Doświadczeń na Zwierzętach wniosła o jej oddalenie podnosząc, że dokumenty żądane we wniosku inicjującym niniejsze postępowanie, są dokumentami prywatnymi w rozumieniu art. 245 K.c., a także dodając, że § 8 ust. 2 rozporządzenia Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z 5 maja 2015 r. w sprawie Krajowej Komisji Etycznej do Spraw Doświadczeń na Zwierzętach (...) wprowadza odmienny tryb dostępu do spornej informacji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, sprawowaną pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Skarga analizowana pod tym kątem zasługiwała na uwzględnienie. Wskazać należy, że ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej określa informację publiczną bardzo szeroko, jako każdą informację w sprawach publicznych. Zgodnie z jej art. 1 ust. 1 i art. 61 Konstytucji RP informację publiczną stanowi każda wiadomość wytworzona przez szeroko rozumiane władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które tę władzę realizują bądź gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa w zakresie tych kompetencji. Ustawa powyższa nie definiuje pojęcia sprawy publicznej. W związku z tym, dla wyjaśnienia pojęcia sprawy publicznej, należy kierować się treścią art. 61 ust. 1 Konstytucji RP, zgodnie z którym obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Na prawo do informacji publicznej, zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, składa się również uprawnienie do wglądu do dokumentów urzędowych, których definicja zawarta jest w art. 6 ust. 2 cytowanej ustawy. Tak więc informacją publiczną jest treść dokumentów i innych materiałów wytworzonych przez organy władzy publicznej i podmioty niebędące organami administracji publicznej, które na gruncie tej ustawy zostały zobowiązane do udostępnienia informacji, które mają walor informacji publicznej, treści wystąpień, opinii i ocen przez nie dokonywanych, niezależnie do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą. Informację publiczną stanowi więc treść wszelkiego rodzaju dokumentów urzędowych, odnoszących się do organu władzy publicznej lub podmiotu niebędącego organem administracji publicznej, związanych z nimi, bądź w jakikolwiek sposób ich dotyczących. Są więc nią też m.in treści dokumentów i materiałów bezpośrednio wytworzonych przez organy. Zgodnie zaś z art. 4 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności: organy władzy publicznej, organy samorządów gospodarczych i zawodowych, podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa, podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego, podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. Wskazać należy, że zgodnie z art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2. Udostępnienie informacji publicznej jest czynnością materialno-techniczną. Żaden przepis prawa nie nakłada na dysponenta takiej informacji obowiązku nadawania tejże czynności szczególnej formy. Ważne także przy tym jest, że dostęp do informacji publicznej realizowany jest w pierwszej kolejności przez wgląd do dokumentów urzędowych (art. 3 ust. 1 pkt 2 ustawy). Oznacza to, że skarżący, zainteresowany uzyskaniem dostępu do wskazanej informacji swoje prawo do informacji publicznej może zrealizować, udając się do organu w celu zapoznania się z treścią tych dokumentów lub też może to nastąpić w inny wskazany przez skarżącego sposób, choćby poprzez wydanie kserokopii dokumentów. Ostatecznie to bowiem wnioskodawca określa formę, w jakiej organ ma mu udostępnić żądaną informację. Tak więc organ administracji publicznej, lub inny podmiot, o jakim mowa w art. 4 ust. 1 omawianej ustawy, rozpatrując wniosek skarżącego, mógł: 1. udostępnić żądaną informację bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku (art. 13 ust. 1), 2. powiadomić stronę w ww. terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim informacja zostanie udostępniona, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (art. 13 ust. 2), 3. udostępnić informację zgodnie z wnioskiem - po upływie 14 dni od dnia powiadomienia wnioskodawcy o wysokości opłaty, związanej z dodatkowymi kosztami spowodowanymi wskazanym we wniosku sposobem udostępnienia, które to powiadomienie winno nastąpić w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku (art. 15 ustawy), 4. odmówić udostępnienia żądanej informacji w drodze decyzji (art. 16 ust. 1 ustawy), 5. powiadomić pismem wnioskodawcę, iż żądana informacja nie ma charakteru publicznego, 6. powiadomić pismem wnioskodawcę, iż nie posiada żądanej informacji. Bezczynność organu na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej polega zatem na tym, że organ zobowiązany do podjęcia czynności materialno-technicznej w przedmiocie informacji publicznej, takiej czynności nie podejmuje m.in. z uwagi na błędne zakwalifikowanie żądanej informacji jako nie posiadającej przymiotu informacji publicznej. Innymi słowy, z bezczynnością organu w zakresie dostępu do informacji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy organ "milczy" wobec wniosku strony o udzielenie takiej informacji. Przechodząc na grunt niniejszej sprawy wskazać należało, iż jej istota sprowadzała się do oceny tego, czy dokumenty żądane we wniosku strony posiadają charakter informacji publicznej. W pierwszej kolejności należało podkreślić, że nie budzi wątpliwości, iż w świetle przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej, podmiot do którego strona skierowała wniosek jest organem zobowiązanym do udzielenia żądanej informacji. Ta materia pozostawała z resztą poza sporem w niniejszej sprawie. Zdaniem tutejszego Sądu również sporne treści oznaczone we wniosku strony, można zakwalifikować jako informację publiczną. Organ kwalifikując w sposób generalny wszystkie dokumenty dołączone do wniosków przez kandydatów do lokalnych komisji etycznych, jako nie posiadające charakteru informacji publicznej, dopuścił się znacznego uproszczenia. Nie wskazał bowiem nawet tego, jakie to są dokumenty i czego dotyczą. Należy zaś pamiętać o tym, że dokumenty prywatne mogą zawierać także informację publiczną będąc jej nośnikiem. Mogą one bowiem zawierać dane, które wpływały na wybór danej osoby do komisji etycznej, która z kolei jest niewątpliwie ciałem działającym w sferze publicznej. Jeśliby zaś dokument prywatny zawierał takie dane, to tym samym byłby nośnikiem informacji publicznej i mógłby podlegać udostępnieniu w razie braku przeciwwskazań opisanych w art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Powyższy pogląd pozostaje w zgodzie z wypracowanym orzecznictwem Sadów administracyjnych, którego przykładem jest m.in. wyrok Naczelnego Sady Administracyjnego z dnia 7 sierpnia 2014 r. wydany w sprawie o sygn. akt I OSK 2799/13, gdzie stwierdzono, iż "dokumenty załączone do wniosku o przyznanie pomocy publicznej, nie są dokumentami urzędowymi, lecz prywatnymi i nie muszą być udostępniane. Organ winien ustalić które z zawartych w tych dokumentach informacji, są informacją publiczną w które dotyczą wyłącznie wnioskodawcy i nie mają wpływu na mechanizmy przyznania pomocy ... Po takim rozróżnieniu, powinna zostać udostępniona informacja publiczna, ale jej treść – a nie postać". Powyższe stanowisko Sądu kasacyjnego tutejszy Sąd w pełni podziela i traktuje jak własne. Przenosząc zaś zaprezentowane rozważania na materię niniejszej sprawy uznać należało, ze organ popadł w bezczynność w zakresie opisanym w pkt 1 wyroku. Nie ustalił i nie wyszczególnił bowiem tego, jakie dokumenty zostały złożone przez kandydatów, o jakich mowa we wniosku inicjującym postępowanie. Nie dokonał też analizy tych dokumentów pod względem umiejscowienia w nich informacji o charakterze publicznym. To zaś pozbawiło zarówno wnioskodawcę, jak i tutejszy Sąd możliwości weryfikacji poprawności działania organu. Na marginesie dodać należało, że wbrew twierdzeniom zawartym w odpowiedzi na skargę, rozporządzenia Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z 5 maja 2015 r. w sprawie Krajowej Komisji Etycznej do Spraw Doświadczeń na Zwierzętach (...) w § 8 ust. 2 nie wprowadza odrębnego trybu dostępu do informacji publicznej. Precyzuje w nim jedynie treści, jakie winny być ujawnione w Biuletynie Informacji Publicznej. Należy zaś pamiętać o tym, że informacje ujawnione w Biuletynie Informacji Publicznej danego organu, nie muszą i z reguły nie wyczerpują całego zakresu informacji publicznej jaką posiada dany organ w związku ze swym działaniem w sferze publicznej. Stad więc, wynikająca z wyżej przywołanego przepisu rozporządzenia konieczność umieszczania w BIP informacji o imionach i nazwiskach członków lokalnych komicji etycznych nie sprawia, że inne dokumenty, w tym m.in. składane przez kandydatów do powyższych komisji w trakcie trwającego naboru, nie będą posiadały statusu informacji publicznej, lub też, nie będą nośnikami informacji o takim charakterze. W świetle powyższego jako zasadna jawiła się konkluzja skarżącego, iż organ, popadł w bezczynność, w zakresie objętym pkt 1 wyroku. W tym stanie sprawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, uznając skargę za zasadną, orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku, na podstawie art. 149 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.). Tutejszy Sąd doszedł też do przekonania, iż stwierdzona bezczynność, nie jawiła się jako bezczynność mająca cechy rażącego naruszenia prawa, o jakiej mowa w art. 149 § 1 zd. ostatnie powołanej ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Należy mieć na względzie fakt, że całokształt sprawy nie wskazuje na intencję organu ukrycia okoliczności objętych żądaniem wniosku, a na odmienną wykładnię przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej.