II OSK 1140/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Jerzy Stelmasiak po rozpoznaniu w dniu 7 maja 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej E.K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 grudnia 2018 r. sygn. akt VIII SA/Wa 790/18 w sprawie ze sprzeciwu E.K. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Radomiu z dnia [...] września 2018 r., nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji w sprawie środowiskowych uwarunkowań oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z 28 grudnia 2018 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił sprzeciw E.K. (dalej: skarżąca) od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Radomiu z [...] września 2018 r. w przedmiocie uchylenia decyzji w sprawie środowiskowych uwarunkowań. W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że wnioskiem z 30 września 2016 r. G.Z. (dalej: inwestor) wystąpił do Wójta Gminy Jedlnia-Letnisko o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia polegającego na rozbudowie i modernizacji fermy trzody chlewnej położonej na działce nr ew. [...] obręb [...]. Decyzją z [...] sierpnia 2018 r. Wójt Gminy Jednia-Letnisko odmówił ustalenia środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia. Odwołanie od powyższej decyzji złożył inwestor. Decyzją z [...]września 2018 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Radomiu uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W ocenie organu odwoławczego, Wójt Gminy Jedlnia-Letnisko nie wykazał przesłanek uzasadniających wydanie decyzji odmownej. Organ odwoławczy wyjaśnił, że Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w Radomiu pozytywnie zaopiniował realizację przedsięwzięcia i wskazał środowiskowe uwarunkowania jego realizacji (opinia sanitarna z 3 marca 2017 r.). Następnie opinią z 14 czerwca 2018 r. negatywnie zaopiniował jego realizację. Powtórna opinia została wydana w związku ze sporządzeniem na zlecenie organu I instancji "Opinii w sprawie zapachowego oddziaływania przedsięwzięcia polegającego na rozbudowie i modernizacji fermy trzody chlewnej położonej na działce nr ew. [...]" z 14 września 2017 r., autorstwa Pracowni Zapachowej Jakości Powietrza Zachodniopomorskiego Uniwersytetu Technologicznego w Szczecinie. Zdaniem organu odwoławczego, organ I instancji oparł się bezkrytycznie na negatywnej opinii sanitarnej, nie dokonując jej oceny zgodnie z zasadami przewidzianymi w k.p.a. Negatywne stanowisko Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Radomiu zostało oparte na uciążliwości zapachowej (odorowej) przedsięwzięcia dla otoczenia, w tym dla ludzi, co może prowadzić do powstania konfliktów społecznych. W raporcie określono sposoby zapobiegania uciążliwościom zapachowym, co nie zostało szczegółowo zweryfikowane przez organ I instancji. Ponadto Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Warszawie w pozytywnym uzgodnieniu zawarł szereg warunków mających zapewnić dotrzymanie dopuszczalnych poziomów substancji w powietrzu. Dodatkowo, sprzeciw mieszkańców gminy nie może stanowić podstawy prawnej do wydania negatywnej decyzji środowiskowej. Organ odwoławczy wskazał także, że po sprecyzowaniu przez inwestora kwestii dotyczącej zaopatrzenia w wodę, organ I instancji nie wezwał wnioskodawcy do zmodyfikowania treści raportu. Spowodowało to, że nie uwzględniono w raporcie własnego ujęcia w wodę, a wiec dokument ten nie zawiera niezbędnych informacji pozwalających na ocenę przedsięwzięcia. Nie zostało to również uwzględnione w postanowieniu uzgodnieniowym Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Warszawie z [...]czerwca 2018 r. Sprzeciw od powyższej decyzji wniosła skarżąca. Oddalając sprzeciw Sąd I instancji podzielił stanowisko organu odwoławczego. Sąd I instancji wskazał przesłanki odmowy wydania decyzji środowiskowej. W ocenie Sądu I instancji, sama negatywna opinia Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Radomiu nie mogła być podstawą odmowy wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Ponadto opinia ta nie zwalniała organu I instancji od przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko. Organ I instancji miał obowiązek dokonania oceny nie tylko w kontekście negatywnej opinii Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego, ale także raportu, zgromadzonego materiału dowodowego, wyników uzgodnień oraz wyników postępowania z udziałem społeczeństwa. Ponadto Sąd I instancji wyjaśnił, że w piśmie z 13 grudnia 2016 r. inwestor wskazał, że woda na cele technologiczne pochodziła będzie z planowanego własnego ujęcia na działce o nr ew. [...], a studnia będzie posiadała ustalone zasoby i pobór poniżej 10 m³/h. Uzupełnienie to nie zawiera jednak identyfikacji oraz podpisów osób, które je sporządziły. Kwestia ta wymagała wyjaśnienia, w tym ewentualnego uzupełnienia raportu, ponieważ inwestor rozszerzył zakres planowanego przedsięwzięcia. Ponadto brak uwzględnienia w raporcie własnego ujęcia wody powoduje, że nie zawiera on kompletnych informacji pozwalających na ocenę przedsięwzięcia i jego oddziaływania. Raport powinien wskazywać szczegółowe parametry studni oraz oceniać jak wpływ na elementy środowiska (np. środowisko gruntowo-wodne) ma jej realizacja. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła skarżąca. Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 80 ust. 1 pkt 1 ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2017 r. poz. 1405 ze zm. – dalej: ustawa środowiskowa), przez przyjęcie, że wyniki opinii sanitarnej nie powinny być brane pod uwagę przy rozstrzyganiu spawy i nie mogą być podstawą odmowy wydania decyzji środowiskowej. Ponadto skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów postępowania tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w związku z art. 64e ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm. – dalej: p.p.s.a.) przez brak uwzględnienia skargi pomimo naruszenia przez organ art. 138 § 2 k.p.a. Polegało to na braku uwzględniania sprzeciwu pomimo, że organ I instancji nie naruszył przepisów postępowania. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazane sprawy do ponownego rozpatrzenia Sądowi I instancji, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku oraz zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Radomiu z [...]września 2018 r. Ponadto skarżąca wniosła o zasądzenie od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Radomiu zwrotu kosztów postępowania, w tym zwrotu kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżony wyrok pomimo częściowo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. Zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną jedynie, gdy postępowanie w I instancji zostało przeprowadzone z naruszeniem norm prawa procesowego, a więc gdy organ I instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w takim zakresie, że miało to istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia. Natomiast w sytuacji gdy organ odwoławczy ma możliwość skorzystania z art. 136 § 1 k.p.a., to braki dowodowe nie mogą stanowić podstawy do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. Dopiero gdy wykazane zostanie, że prowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego w oparciu o art. 136 § 1 k.p.a. okaże się niewystarczające, należy uchylić zaskarżoną decyzję oraz przekazać sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Norma z art. 136 k.p.a. uprawnia bowiem organ odwoławczy do przeprowadzenia na żądanie strony lub z urzędu dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecenia przeprowadzenia tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Po pierwsze, Sąd I instancji prawidłowo stwierdził, że brak uwzględnienia w raporcie własnego ujęcia wody powoduje, że nie zawiera on kompletnych informacji pozwalających na ocenę przedsięwzięcia i jego oddziaływania. Kwestia ujęcia wody została wyjaśniona lakonicznie przez inwestora w piśmie z 13 grudnia 2016 r., gdzie wskazano, że woda na cele technologiczne pochodziła będzie z planowanego własnego ujęcia na działce o nr ew. [...], a studnia będzie posiadała ustalone zasoby i pobór poniżej 10 m³/h. Ujęcie to nie jest jednak w żaden sposób przewidziane w raporcie i jego dalszych uzupełnieniach, a wskazane wyżej pismo z 13 grudnia 2016 r. nie odwołuje się do żadnych szczegółowych parametrów, w tym przede wszystkim nie zawiera oceny środowiskowej tego rodzaju zmiany sposobu realizacji i eksploatacji planowanego przedsięwzięcia. Na wcześniejszym etapie postępowania inwestor przewidywał bowiem wykorzystanie gminnej sieci wodociągowej, co jednak okazało się niemożliwe ze względu na ograniczenia przepustowości tej sieci. Trafnie ponadto Sąd I instancji dostrzegł za organem odwoławczym, że uzgodnienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Warszawie nie uwzględnia zmienionego przez inwestora sposobu poboru wody. Kwestia ta może mieć wpływ na rozstrzygnięcie sprawy uwzględniając specyfikę planowanego przedsięwzięcia oraz ewentualne środowiskowe uwarunkowania jego oddziaływania na środowisko wodno-gruntowe po zrealizowaniu własnego ujęcia wody. W tym zakresie organ I instancji naruszył zatem przepisy postępowania dotyczące zasad zebrania i oceny materiału dowodowego (w tym oceny raportu), a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy miał istotny wpływ na rozstrzygnięcie. Uzasadniało to wydanie przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., co trafnie ocenił Sąd I instancji. Kwestia ta miała istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy i w tej części zarzuty kasacyjne dotyczące naruszenia art. 64e p.p.s.a. w związku z art. 138 § 2 k.p.a. nie zasługiwały na uwzględnienie. Drugorzędne znaczenie miało natomiast, że uzupełnienie raportu z 13 grudnia 2016 r. nie zawiera identyfikacji oraz podpisów osób je sporządzających. Kwestia ta mogła zostać uzupełniona w trybie art. 136 k.p.a. przez organ odwoławczy i samodzielnie nie mogła stanowić podstawy do wydania decyzji kasacyjnej. Uchybienie to mogło zostać wskazane jedynie ubocznie, uwzględniając, że zaistniały inne przesłanki uchylenia decyzji organu I instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania. Po drugie, Sąd I instancji podzielił stanowisko organu odwoławczego w zakresie bezkrytycznego oparcia decyzji organu I instancji na negatywnej opinii sanitarnej. Stanowisko to nie jest jednak prawidłowe. Przede wszystkim wyjaśnienia wymaga, że zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Radomiu z [...] września 2018 r. i uchylona nią decyzja organu I instancji z [...] sierpnia 2018 r. nie były pierwszymi decyzjami wydanymi na wniosek inwestora. Decyzją z [...] lutego 2018 r. Wójt Gminy Jedlnia-Letnisko odmówił ustalenia środowiskowych uwarunkowań realizacji planowanego przedsięwzięcia. Następnie decyzją z [...] marca 2018 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Radomiu uchyliło decyzję organu I instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania. Przyczyną wydania decyzji kasacyjnej był wówczas między innymi brak ponownego zaopiniowania i uzgodnienia przedsięwzięcia przez organy współdziałające, pomimo sporządzenia na zlecenie organu I instancji opinii Pracowni Zapachowej Jakości Powietrza Zachodniopomorskiego Uniwersytetu Technologicznego w Szczecinie. Organ odwoławczy wskazał wówczas także, że organ I instancji powinien wskazać konkretne przepisy prawa materialnego stanowiące podstawę wydania decyzji odmownej. Przed wydaniem kolejnej decyzji organ I instancji przedstawił wskazaną wyżej opinię organom współdziałającym i uzyskał między innymi negatywną opinię Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Radomiu z [...] czerwca 2018 r. Analiza decyzji organu I instancji z [...] sierpnia 2018 r. nie pozwala na przyjęcie, że organ ten oparł się bezkrytycznie na negatywnej opinii sanitarnej. Obszerne uzasadnienie decyzji z [...] sierpnia 2018 r. w znacznej części dotyczy bowiem właśnie uciążliwości odorowych i to zarówno w kontekście ustaleń raportu, obowiązujących przepisów, przebiegu postępowania oraz opinii sporządzonej na zlecenie organu. Organ I instancji uwzględnił również negatywną opinię sanitarną, a teza o jej bezkrytycznym przyjęciu opiera się wyłącznie na konstrukcji uzasadnienia decyzji pierwszoinstancyjnej. Organ I instancji opisał bowiem szczegółowo przebieg postępowania, swoje stanowisko w zakresie uciążliwości odorowych zaprezentowane już w decyzji z [...] lutego 2018 r., które nie uległo zmianie, a także przesłanki wydania decyzji kasacyjnej z [...] marca 2018 r. Następnie organ I instancji dokonał oceny negatywnej opinii z 14 czerwca 2018 r. Nie oznacza to jednak, że stanowisko organu I instancji ograniczało się jedynie do rozważań opisanych już po wydaniu pierwszej w tej sprawie decyzji kasacyjnej. Dokonując oceny decyzji organu I instancji z [...] sierpnia 2018 r. w części dotyczącej uciążliwości odorowych, organ odwoławczy powinien zatem dokonać własnej, merytorycznej oceny stanowiska Wójta Gminy Jedlnia-Letnisko, przy czym Naczelny Sąd Administracyjny nie przesądza na obecnym etapie postępowania, czy jest to stanowisko prawidłowe. W tym zakresie nie można było natomiast zarzucić organowi I instancji naruszenia przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy nie miał istotnego wpływu na rozstrzygnięcie. Organ I instancji zajął określone, obszerne stanowisko opierając się nie tylko na negatywnej opinii sanitarnej, a więc organ odwoławczy był zobowiązany je ocenić uwzględniając całokształt sprawy. W tej części zarzut naruszenia art. 64e p.p.s.a., a także art. 138 § 2 k.p.a. był więc uzasadniony, jednak ze wskazanych wyżej względów nie mógł odnieść zamierzonego skutku, ponieważ pomimo powyższego uchybienia organ odwoławczy miał przesłanki do wydania decyzji kasacyjnej. Po trzecie, zarzut naruszenia art. 80 ust. 1 pkt 1 ustawy środowiskowej nie zasługiwał na uwzględnienie. Zgodnie z art. 80 ust. 1 pkt 1 ustawy środowiskowej, jeżeli była przeprowadzona ocena oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, właściwy organ wydaje decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach, biorąc pod uwagę wyniki uzgodnień i opinii, o których mowa w art. 77 ust. 1 cytowanej ustawy. Sąd I instancji nie zaprezentował stanowiska, że organy nie powinny brać pod uwagę wyników opinii i uzgodnień, a jedynie, że zarówno opinie, jak i uzgodnienia muszą podlegać ocenie w toku postępowania i nie są bezwzględnie wiążące. Po czwarte, na uwzględnienie nie zasługiwał także zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., ponieważ przepis ten nie znajdował i nie mógł znaleźć zastosowania w tej sprawie. Dotyczy on bowiem uwzględnienia skargi, natomiast przesłanki uwzględnienia sprzeciwu zostały wskazane w art. 151a § 1 p.p.s.a. Z tych względów i na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.