VII SA/Wa 387/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krystyna Tomaszewska, , Sędzia WSA Agnieszka Jędrzejewska – Jaroszewicz, (spr.), Sędzia WSA Izabela Ostrowska, , Protokolant sekr. sąd. Katarzyna Zychora, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 grudnia 2017 r. sprawy ze skargi W. W. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2016 r. znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę VII SA/Wa 387/17 UZASADNIENIE Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] października 2017 r. znak: [...], odmówił stwierdzenia na wniosek W.W. nieważności decyzji Starosty [...] nr [...], z dnia [...] marca 2016 r., udzielającej M. W. pozwolenia na budowę budynku usługowego wraz z instalacjami wodno-kanalizacyjną i elektryczną, w miejscowości [...], przy ul. [...], obręb [...], dz. nr [...]. W uzasadnieniu decyzji Wojewoda [...] podkreślił, że stosownie do art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Wskazał, na przesłanki prawne warunkujące zastosowanie tego przepisu. W wyniku ich analizy Wojewoda [...] stwierdził naruszenie przez Starostę [...] przepisu 28 ust. 2 Prawa budowlanego określającego krąg osób, które są stronami w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę. Starosta [...] w sposób wadliwy nie przyznał W. W. statusu strony w kwestionowanym przez niego postępowaniu zwykłym dotyczącym pozwolenia na budowę, chociaż jego działka znajduje się bezspornie w obszarze oddziaływania inwestycji. Jednakże zdaniem organu II instancji naruszenie to nie wypełniało przesłanki rażącego naruszenia obowiązujących norm prawnym, o których mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Zdaniem Wojewody decyzja Starosty [...] nr [...] z dnia [...] marca 2016 r. pozbawiona była wad wymienionych w art. 156 k.p.a., albowiem nie stwierdzono wydania decyzji z naruszeniem przepisów o właściwości, rozstrzygnięciu nie można również zarzucić, że dotyczy sprawy już wcześniej rozstrzygniętej ostateczną decyzja (art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a.), zostało skierowane do osoby niebędącej stroną w sprawie (art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a.), lub jego wykonanie wywołałoby czyn zagrożony karą (art. 156 § 1 pkt 6 k.p.a.), ewentualnie, że zawiera wadę powodująca jego nieważność z mocy prawa (art. 156 § 1 pkt 7 k.p.a.). Wojewoda [...] zauważył, że jako organ architektoniczno - budowlany w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej, dokonuje oceny kontrolowanego aktu w zakresie prawidłowości jego wydania, tj. zgodności z obowiązującymi przepisami prawa. Podkreślił, że dla przeprowadzenia kontroli przestrzegania i stosowania przepisów prawa budowlanego, pod kątem zgodności wykonania robót budowlanych z przepisami oraz założeniami projektu budowlanego właściwe są organy nadzoru budowlanego. Od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] października 2017 r. znak: [...] W.W. złożył odwołanie. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] grudnia 2016 r. utrzymał wskazaną decyzję w mocy. W uzasadnieniu decyzji stwierdził, że decyzja Starosty [...] z dnia [...] marca 2016 r. nr-[...] nie jest obarczona żadną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a., tj. decyzja nie została wydana z naruszeniem przepisów o właściwości, bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem przepisów obowiązujących w dniu jej wydania, w tym przepisów ustawy Prawo budowlane oraz aktów wykonawczych. Ponadto zdaniem organu II instancji decyzja nie dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną; nie została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie; nie była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność nie miała charakteru trwałego, w razie jej wykonania nie wywołałaby czynu zagrożonego karą oraz nie zawiera wady powodującej jej nieważność z mocy prawa. Jednocześnie Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wyjaśnił, że brak udziału strony w postępowaniu może stanowić wyłącznie przesłankę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.), a nie stwierdzenia nieważności decyzji, gdyż zgodnie z orzecznictwem sądowo-administracyjnym przesłanka do wznowienia postępowania nie może być badana w postępowaniu nieważnościowym. Pismem z dnia [...] stycznia 2017 r. W. W. złożył na wskazaną decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Skarżący domagał się stwierdzenia nieważności decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2016 r. znak: [...] oraz dokonania rozbiórki obiektu, której dotyczy decyzja. Obszernie argumentował, o konieczności stwierdzenia nieważności w/w decyzji twierdząc, że budynek objęty przedmiotowym postępowaniem pełni funkcję produkcyjno-magazynową, a nie usługową jak wynika z pozwolenia na budowę, zatem został wybudowany niezgodnie z Miejscowym Planem Zagospodarowania Przestrzennego. Pismem z dnia [...] listopada 2017 r. uczestnik postępowania M. W. wniósł o oddalenie skargi, jako niezasadnej, udzielając wyjaśnień dotyczących inwestycji dokonanych na działce [...] popartych obszerną dokumentacją zdjęciową. Pismem z dnia [...] listopada 2017 r. skarżący uzupełnił skargę. Skarżący stwierdził, że w postępowaniu prowadzonym przed organem I instancji winni być uwzględnieni, jako uczestnicy postępowania także R. W., jako właścicielka działki [...] oraz S.D., jako właściciel działki [...]. Podniósł ponownie argumenty o niezgodności dokonanej inwestycji z Miejscowym Planem Zagospodarowania Przestrzennego, zawarte uprzednio w skardze. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dna 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sąd administracyjny nie rozstrzyga merytorycznie o zgłoszonych przez stronę żądaniach, a jedynie w przypadku stwierdzenia, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1368, dalej: p.p.s.a.), uchyla ją lub stwierdza jej nieważność. Badając legalność zaskarżonej decyzji - stosownie do dyspozycji powołanych przepisów - Sąd stwierdził, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W rozpatrywanej sprawie Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, decyzją z dnia [...] grudnia 2016r., utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] października 2016r., odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...], udzielającej M. W. pozwolenia na budowę budynku usługowego wraz z instalacjami wodno – kanalizacyjną i elektryczną, na działce nr [...], obręb [...], położonej w [...] przy ul. [...]. Na wstępie wskazać należy, że kontrolowana przez Sąd decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego została wydana w postępowaniu nadzorczym. Stwierdzenie nieważności decyzji jest jednym z trybów nadzwyczajnych weryfikacji rozstrzygnięć ostatecznych. Celem tego postępowania jest ustalenie, czy rozstrzygnięcie organu dotknięte jest jedną z wad kwalifikowanych wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Jedną z tych podstaw jest wydanie decyzji bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2). Rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. zachodzi wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że owa decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Nie chodzi tu przy tym o błędy w wykładni prawa, ale o niedopuszczalne przekroczenie prawa zaistniałe w sposób jasny i niedwuznaczny. Podkreślić zatem należy, że rażące naruszenie prawa w rozumieniu ww. art. 156 § 1 pkt 2, stanowi kwalifikowaną postać naruszenia i nie może być interpretowane rozszerzająco. W orzecznictwie prezentowany jest pogląd, że istnieje różnica między "zwykłym" naruszeniem prawa, a naruszeniem, które może być zakwalifikowane jako "rażące". Zarówno w orzecznictwie, jak i piśmiennictwie przyjmuje się także, że niedopuszczalne jest utożsamianie każdego uchybienia z rażącym naruszeniem prawa. Naruszenie przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, nie może być podstawą stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej w postępowaniu prowadzonym w trybie nadzoru, jeżeli nie nosi cech rażącego naruszenia prawa. O rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. decydują natomiast łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze - skutki, które wywołuje decyzja. Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. Z powyższego wynika, że rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., będące podstawą stwierdzenia nieważności decyzji, stanowi kwalifikowaną postać naruszenia prawa i nie może być interpretowane w sposób rozszerzający. Cechą rażącego naruszenia prawa jest to, że treść decyzji pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią przepisu przez proste ich zestawienie ze sobą, a charakter naruszenia prawa powoduje, że decyzja taka nie może być zaakceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa i powinna ulec wyeliminowaniu z obrotu prawnego. Nie chodzi tu bowiem o błędy w wykładni prawa, ale o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 marca 1999 r., sygn. akt V SA 1970/98, Baza Orzeczeń LEX nr 50195). Kierując się powyższym, Sąd uznał, że zaskarżona decyzja jest prawidłowa. Przede wszystkim, w ocenie Sądu, została poprzedzona prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem wyjaśniającym. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego orzekając w sprawie miał bowiem na względzie, że znajduje się w postępowaniu nadzorczym prowadzonym w trybie stwierdzenia nieważności oraz, że z uwagi na tryb w jakim orzeka, obowiązany jest kierować się stanem faktycznym i prawnym z daty badanego aktu. Miał też na względzie, co potwierdza uzasadnienie zaskarżonego orzeczenia, iż w tego rodzaju postępowaniu nadzwyczajnym (samodzielnym i niezależnym od postępowania zwykłego) inne są obowiązki organu, które to ukierunkowane są wyłącznie na kontrolę decyzji w aspekcie wystąpienia przesłanek enumeratywnie wymienionych w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a., w oparciu o zamknięty materiał dowodowy (tj. ten materiał, który posłużył do wydania badanego orzeczenia). W konsekwencji, organ ten słuszne stwierdził, że weryfikowana decyzja nie jest dotknięta wadą nieważności. Prawidłowo przy tym organ przyjął, że zarzuty kierowane pod adresem badanej decyzji w toku postępowania przez Skarżącego, nie wykazały wadliwości kwalifikowanej tego aktu. Rozważając te zarzuty organ dokonał wyczerpującej ich analizy i dał temu wyraz w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, które to zawiera szeroką ocenę badanego orzeczenia spełniając wymogi art. 107 § 3 k.p.a. Ocena ta zawiera pełne odniesienie się do okoliczności faktycznych sprawy. W efekcie, Sąd nie znajduje podstaw do zakwestionowania orzeczenia Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego i podziela ocenę tego organu w zakresie ważności badanej decyzji o pozwoleniu na budowę. Z uwagi na powyższe Sąd w całości akceptuje ustalenia i oceny dokonane w sprawie przez organ drugiej instancji uznając je za własne, a tym samym uważa za zbędne ich ponowne przytoczenie w tym miejscu uzasadnienia. Odnosząc się do zarzutów skargi Sąd uznał, że nie zasługują one na uwzględnienie. W szczególności stwierdzić należy, że nie ma wpływu na zasadność niniejszego rozstrzygnięcia przyjęcie przez Wojewodę [...] w treści decyzji z dnia [...] października 2016r., że budynek objęty pozwoleniem na budowę ma mieć charakter dużej hali (budynku) "usługowej". Wbrew zarzutom skargi organy obu instancji, dokonując analizy w oparciu o dokumenty zgromadzone w aktach sprawy prawidłowo uznały, że zakwalifikowanie omawianego obiektu do kategorii PM tj. produkcyjne i magazynowe w oparciu o § 209 ust.1 pkt.2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny podlegać budynki i ich usytuowanie, nie stoi w sprzeczności z zapisem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który na omawianym terenie przewiduje zabudowę mieszkaniowo – usługową. W projekcie architektoniczno – budowlanym, na str. 11 w pkt.4.1 jako podstawową funkcję budynku wpisano bowiem funkcję usługową – PM. Regulacja § 209 i nast. rozporządzenia i użycie symbolu PM odnosi się natomiast wyłącznie do regulacji związanych z bezpieczeństwem pożarowym. Także osobista ocena Skarżącego, że decydująca o wadliwości kwestionowanej przez niego decyzji o pozwoleniu na budowę jest okoliczność, że przedmiotem inwestycji nie jest " budynek usługowy" lecz " duża hala usługowa" nie wpływa na poprawność oceny dokonanej przez organy nadzorcze. Sąd nie znajduje również podstaw prawnych do uwzględnienia stanowiska Skarżącego, który domaga się nakazania rozebrania omawianej inwestycji budowlanej i wybudowanie jej 7,5 m od jego działki, w celu umożliwienia mu wzniesienia analogicznego budynku na własnej nieruchomości. Podobnie bezzasadne jest żądanie aby na obecnym etapie postępowania dokonać potencjalnej analizy przesłaniania budynku mieszkalnego, gdyby Skarżący zdecydował się taki budynek wybudować 4 m od granicy działki, czyli 7 m od spornego budynku. W odniesieniu do kwestii pozbawienia Skarżącego prawa do udziału w toczącym się postępowaniu administracyjnym zakończonym wydaniem analizowanego obecnie pozwolenia na budowę, Sąd zwraca uwagę, że powyższe stanowi przesłankę wznowienia postępowania w oparciu o treść art.145 § 1 pkt.4 k.p.a. Z tych też przyczyn szczegółowo omówionych przez organ w treści kwestionowanej decyzji, Sąd uznał, że zaskarżone orzeczenie jest zgodne z prawem. Sąd podziela ocenę w nim wyrażoną i zgadza się z Głównym Inspektorem Nadzoru Budowlanego, że w sprawie nie wystąpiła żadna z przesłanek uregulowanych w art. 156 § 1 k.p.a., w tym z art. 156 § 1 pkt 2. W ocenie Sądu, organy prawidłowo przeprowadziły postępowanie w trybie nieważności i orzekły o braku wad powodujących nieważność kontrolowanej decyzji, przy czym decyzje organów obu instancji wydane zostały w zgodzie z zasadami postępowania administracyjnego w szczególności z art. 6-9, art. 77, art. 81, art. 107 § 3 k.p.a. Organy przeanalizowały zebrany w sprawie materiał dowodowy i poddały go prawidłowej analizie oraz subsumpcji prawnej, ta zaś znalazła odzwierciedlenie w szczegółowym i rzetelnym uzasadnieniu sporządzonym w myśl art. 107 § 3 k.p.a. Wobec powyższego Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369) orzekł jak na wstępie.