II SA/Wa 668/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Werpachowska (spr.), Sędziowie WSA Ewa Kwiecińska, Iwona Maciejuk, Protokolant specjalista Maria Zawada, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 grudnia 2017 r. sprawy ze skargi P. K. na decyzję Ministra Obrony Narodowej z dnia [...] lutego 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję z dnia [...] lutego 2015 r. nr [...] P. K. ur. w [...] r., korzystał do dnia [...] października 2008 r. z wojskowej renty rodzinnej po zmarłym ojcu [...] Wojska Polskiego. Rentę tą przyznano w trybie ustawy z dnia 10 grudnia 1993 r. o zaopatrzeniu emerytalnym żołnierzy zawodowych i ich rodzin. W dniu [...] maja 2013 r. P. K. wystąpił o przyznanie mu renty rodzinnej w trybie wyjątku, wskazując na art. 8 powyższej ustawy. Minister Obrony Narodowej z dnia [...] maja 2014 r. decyzją nr [...] odmówił przyznania tego świadczenia i po rozpatrzeniu wniosku zainteresowanego o ponowne rozpatrzenie sprawy, decyzją z dnia [...] września 2014 r. nr [...] utrzymał w mocy swoje rozstrzygnięcie z dnia [...] maja 2014 r. Od tej decyzji P. K. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Sprawa zawisła pod sygn. akt II SA/Wa 310/15 i postanowieniem z dnia 5 maja 2015 r. została zawieszona do czasu rozpatrzenia wniesionego przez P. K. w dniu [...] października 2014 r. wniosku o stwierdzenie nieważności wyżej opisanych obu decyzji Ministra Obrony Narodowej. Wnioskiem tym P. K. wniósł o stwierdzenie nieważności decyzji Ministra Obrony Narodowej z dnia [...] września 2014 r. nr [...] oraz poprzedzającej jej decyzji Ministra Obrony Narodowej z dnia [...] maja 2014 r. nr [...]. Decyzjom tym zarzucił: naruszenie przepisów prawa materialnego to jest art. 8 ustawy, o zaopatrzeniu emerytalnym żołnierzy zawodowych oraz ich rodzin, poprzez błędną wykładnię, a w konsekwencji brak przeprowadzenia przez Ministra Obrony Narodowej we własnym zakresie postępowania na okoliczność pozbawienia wnioskodawcy prawa do świadczenia w wyniku wystąpienia szczególnych okoliczności, a w konsekwencji przekroczenie granic uznania administracyjnego; naruszenie przepisów postępowania to jest: art. 6, art. 10, art. 24 § 1 pkt, 1, art. 220 i art. 77 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 935) - dalej jako kpa. Po rozpatrzeniu wniosku P. K. z dnia [...] października 2014 r. o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] maja 2014 r.nr [...], Minister Obrony Narodowej decyzją nr [...] z dnia [...] lutego 2015 r. odmówił stwierdzenia nieważności powyższej decyzji. Decyzja z dnia [...] lutego 2015 r. została wydana na podstawie przepisów art. 156 w zw. z art. 157 § 1 i art. 158 § 1 kpa. P. K. wniósł o ponowne rozpatrzenie sprawy. Minister Obrony Narodowej decyzją z dnia [...] maja 2015 r. nr [...], wskazując na art. 156 w zw. z art. 157 § 1 i art. 158 § 1 kpa, odmówił stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] maja 2014 r. nr [...], odmawiającej przyznania P. K. wojskowej renty rodzinnej w drodze wyjątku. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, iż nie podzielił zasadności twierdzeń P. K. odnoście rażącego naruszenia wskazanych przez zainteresowanego przepisów prawa materialnego jak i procesowego, odnosząc się kolejno do tych zarzutów. Na powyższe rozstrzygnięcie P. K. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 24 maja 2016 r. sygn. akt II SA/Wa 1175/15 uchylił zaskarżoną decyzję wskazując, że Minister Obrony Narodowej zamiast w decyzji z dnia [...] maja 2015 r. nr [...]powołać się przede wszystkim na art. 138 kpa i zastosować jedno z przewidzianych w tym przepisie rozstrzygnięć, powołał się jedynie na art. 156 w zw. z art. 157 § 1 i art. 158 § 1 kpa i odmówił stwierdzenia nieważności decyzji nr [...] z dnia [...] maja 2014 r., odmawiającej przyznania P. K. wojskowej renty rodzinnej w drodze wyjątku. Zatem organ w ogóle nie ustosunkował się do swojego wcześniejszego rozstrzygnięcia nadzorczego z dnia [...] lutego 2014 r., nie ustosunkował się do wniosku skarżącego o ponowne rozpatrzenie sprawy (odwołania). W istocie zamiast decyzji kontrolującej wcześniejsze rozstrzygnięcie nadzorcze, organ w dniu [...] maja 2015 r. ponownie wydał decyzję o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] maja 2014 r. o odmowie przyznania świadczenia w drodze wyjątku. Tak więc, w wyniku rozpatrzenia środka odwoławczego w taki sposób przez organ, w obrocie prawnym zaistniały dwie decyzje nadzorcze (z dnia [...] lutego 2015 r. i z dnia [...] maja 2015 r.), rozstrzygające zagadnienie nieważności wcześniejszej decyzji o odmowie przyznania świadczenia. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Minister Obrony Narodowej decyzją z dnia [...] lutego 2017 r. nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 kpa, po rozpatrzeniu wniosku P. K. o ponowne rozpatrzenie sprawy utrzymał w mocy decyzję Ministra Obrony Narodowej z dnia [...] lutego 2015 r. nr [...]. Minister wskazał, że zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 kpa organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która została wydana z rażącym naruszeniem prawa lub bez podstawy prawnej. W doktrynie podkreśla się, iż decyzja jest wydana "bez podstawy prawnej", gdy albo nie ma przepisu prawnego, który umocowuje administrację do działania, albo przepis jest, ale nie spełnia wymagań podstawy prawnej działania organów tej administracji, polegającego na wydaniu decyzji administracyjnych i postanowień rozumianych jako indywidualne akty administracyjne zewnętrzne. Ponadto w świetle utrwalonego orzecznictwa sądowo-administracyjnego o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze, czyli skutki, które wywołuje decyzja. Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności między treścią rozstrzygnięcia a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji, jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa. Rażące naruszenie prawa oznacza wadliwość decyzji, będącą skutkiem naruszenia norm prawnych regulujących działanie administracji publicznej w indywidualnych sprawach, w szczególności przepisów prawa procesowego oraz materialnego, o szczególnym ciężarze gatunkowym. W ocenie organu administracji publicznej, zarówno decyzja z dnia [...] września 2014 r. nr [...], jak i decyzja z dnia [...] maja 2014 r. nr [...]odmawiająca P. K. przyznania wojskowej renty rodzinnej w drodze wyjątku - nie są obarczone wadą, o której mowa w art 156 kpa. Decyzja Ministra Obrony Narodowej z dnia [...] lutego 2017 r. nr [...] stała się przedmiotem skargi P. K. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Zarzucając naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy: tj. art. 156 kpa poprzez jego błędne zastosowanie, a w konsekwencji uznanie, że nie zachodzą przesłanki do jego zastosowania, art. 8 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym i rentowym poprzez uznanie, iż nie zachodzą przesłanki wskazane w przepisie, wniósł o uwzględnienie skargi i uchylenie w całości zaskarżonej decyzji. W ocenie skarżącego organ od chwili wszczęcia postępowania nie zapoznał się w całości z wyjątkowością sytuacji skarżącego, tym samym - w jego ocenie - w dalszym ciągu w obrocie prawnym istnieje decyzja wydana z rażącym naruszeniem prawa. W odpowiedzi na skargę Minister Obrony Narodowej wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację podniesioną w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Stosownie do art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1369), dalej jako P.p.s.a., sądy administracyjne w zakresie swojej właściwości sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Zgodnie zaś z treścią art. 134 § 1 P.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Z brzmienia art. 145 § 1 P.p.s.a. wynika natomiast, że w przypadku, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas w zależności od rodzaju naruszenia uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Zaskarżona decyzja może ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy też procesowego, jeżeli miało ono, bądź mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Uwzględniając powyższe, Sąd uznał, że skarga w niniejszej sprawie zasługuje na uwzględnienie. Sądowa kontrola legalności, przeprowadzona stosownie do wskazań zawartych w art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2016 r. poz. 1066), wykazała bowiem, że zaskarżona decyzja nie odpowiada wymogom prawa. Zaskarżona decyzja została wydana w szczególnym trybie postępowania – w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji. Postępowanie takie, prowadzone na podstawie art. 156 i nast. kpa, jest nadzwyczajnym trybem postępowania i stanowi wyjątek od zasady stabilności decyzji ostatecznej wyrażonej w art. 16 kpa. Z tego względu ustalenie podstawy do stwierdzenia nieważności musi być niewątpliwe i oczywiste, co uzasadnia ścisłą interpretację przesłanek określonych w art. 156 § 1 kpa Pewność obrotu prawnego wymaga, aby ostateczne decyzje administracyjne były stabilne i aby można je było wzruszyć tylko w nadzwyczajnych sytuacjach i z ważnych powodów. Działanie organu administracyjnego w trybie nadzoru na podstawie art. 156 kpa wymaga innego podejścia do sprawy niż w postępowaniu zwykłym – w pierwszej instancji lub przed organem odwoławczym. Organ ocenia bowiem kwestie czysto prawne, które winny być rozstrzygane według zasad stosowanych przy kasacji. Z tego względu organ nie może podejmować czynności zmierzających do załatwienia sprawy co do istoty, tak jak w postępowaniu zwykłym. Celem postępowania nadzorczego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji nie jest bowiem merytoryczne, ponowne rozstrzygnięcie sprawy w jej całokształcie, lecz przeprowadzenie weryfikacji ostatecznej decyzji z jednego tylko punktu widzenia, a mianowicie, czy decyzja jest dotknięta jedną z wad kwalifikowanych wskazanych w art. 156 § 1 pkt 1-7 kpa. Postępowanie to jest zatem ograniczone do weryfikacji samej decyzji administracyjnej z wyłączeniem możliwości ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, której dotyczy weryfikowane rozstrzygnięcie. Stąd, w ramach postępowania nieważnościowego organ nie może dokonywać nowych lub dodatkowych ustaleń faktycznych ani przeprowadzać nowych dowodów, które miałyby na celu podważanie, czy też kwestionowanie stanu faktycznego sprawy zakończonej decyzją ostateczną. W postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji organ zasadniczo dokonuje ocen przez pryzmat akt postępowania zwykłego, mając na względzie, iż ewentualne wady prowadzące do stwierdzenia nieważności decyzji muszą tkwić w samej decyzji (por. wyrok SN z 7 marca 1996 r., sygn. akt III ARN 570/95, publ. OSNP 1996/18/258, wyrok NSA z 16 stycznia 2014 r., sygn. akt II GSK 1617/12, publ. LEX nr 1452703). Postępowanie w niniejszej sprawie zostało zainicjowane wnioskiem skarżącego z [...] października 2014 r. o stwierdzenie nieważności decyzji Ministra Obrony Narodowej z dnia [...] września 2014 r. nr [...] utrzymującej w mocy decyzję Ministra Obrony Narodowej nr [...] z [...] maja 2014 r. odmawiającej przyznania skarżącemu wojskowej renty rodzinnej w drodze wyjątku Jak zatem wynika z powyższego wniosek o stwierdzenie nieważności dotyczył decyzji wydanej w trybie zwykłym. Należy zwrócić uwagę, że we wniosku z dnia [...] października 2014 r., skarżący wskazał podstawę jako żądania stwierdzenia nieważności art. 156 § 1 pkt 2 kpa, tj. rażące naruszenie prawa materialnego - art. 8 ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym żołnierzy zawodowych i ich rodzin oraz przepisów postępowania w tym art. 24 § 1 pkt 1 kpa, jednakże nie wskazał na czym miałaby polegać wada kwalifikowana decyzji utrzymującej decyzję o odmowie przyznania wojskowego świadczenia w drodze wyjątku. W takiej sytuacji obowiązkiem organu było zbadanie, czy nie występuje kwalifikowana wada prawna, na którą powołuje się skarżący. Organ z obowiązku tego nie wywiązał się należycie. Skoro przedmiotem postępowania było ustalenie, czy decyzja z dnia [...] września 2014 r. posiada kwalifikowaną wadę prawną, to uzasadnienie powinno odnosić się właśnie do tej kwestii, tj. wykazania, że decyzja ta dotknięta jest taką wadą lub wady takiej nie posiada. Tymczasem organ w uzasadnieniu w sposób obszerny przedstawił historyczny przebieg prowadzonego postępowania, co oczywiście jest w pełni pożądane w sprawie. Następnie przytoczył stanowisko doktryny wyjaśniające pojęcie wydania decyzji bez podstawy prawnej oraz co należy rozumieć przez rażące naruszenie prawa. Powołał też tezy orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych wskazujące, jakimi zasadami organ powinien się kierować, rozpatrując wnioski złożone w trybie stwierdzenia nieważności decyzji. Zdaniem Sądu uzasadnienie powinno odzwierciedlać logiczny ciąg rozumowania wykazujący dlaczego, zdaniem organu, decyzja objęta wnioskiem o stwierdzenie nieważności nie zawiera kwalifikowanej wady prawnej. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji w tym zakresie ograniczone zostało do stwierdzenia, że "po ponownym merytorycznym rozpatrzeniu sprawy, w ocenie organu administracji publicznej zarówno decyzja nr [...] z dnia [...] września 2014 r., jak i decyzja z dnia [...] maja 2014 r. odmawiająca przyznania P. K. wojskowej renty rodzinnej w drodze wyjątku – nie są obarczone wadą, o której mowa w art. 156 kpa". Przytoczony fragment uzasadnienia nie odzwierciedla ani tego, co było przedmiotem kontroli organu, ani też nie pozwala na poznanie toku rozumowania organu co do braku istnienia kwalifikowanych wad prawnych. Z tego też powodu nie poddaje się kontroli sądowoadministracyjnej pod kątem prawidłowości oceny braku istnienia owych wad prawnych. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji sporządzone zostało zatem z naruszeniem art. 107 § 3 k.p.a. Sąd stwierdza, że organ administracyjny właściwy do stwierdzenia nieważności decyzji wydanej w instancji odwoławczej będzie właściwy również do stwierdzenia nieważności decyzji organu I instancji w tej samej sprawie, gdy dotknięta jest ciężkimi wadami, na co wskazuje się w orzeczeniu NSA z 18 sierpnia 1997 r. sygn. akt IV SA 1520/95 (Legalis), wywodząc dopuszczalność takiego zakresu orzekania z przepisów art. 157 § 1 i szczególnie art. 158 § 1 i 2. Takie też stanowisko zajęto w tezie wyroku NSA z 10 stycznia 2001 r. sygn. akt I SA 1790/99 (ONSA 2002, Nr 1, poz. 39) uznając, że z przepisu art. 157 § 1 kpa wynika właściwość do stwierdzenia nieważności decyzji nie tylko organu odwoławczego, lecz jednocześnie decyzji organu I instancji, gdy i ona jest objęta wadą nieważności wymienioną w art. 156 § 1 kpa. (publ. Komentarz Kodeks postępowania administracyjnego, Barbara Adamiak, Janusz Borkowski 13 wydanie, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2014, str. 677). Tymczasem organ w niniejszej sprawie rozpoznając wniosek skarżącego z dnia [...] października 2014 r. o stwierdzenie nieważności decyzji Ministra Obrony Narodowej z dnia [...] września 2014 r. oraz decyzji ją poprzedzającej z dnia [...] maja 2014 r., przeprowadził odrębne postępowania nieważnościowe w stosunku do każdej z nich. Nie stanowi to naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, prowadzącego do uwzględnienia skargi, bowiem w obu przypadkach właściwy jest ten sam organ. Postępowanie takie jest jednak wadliwe, biorąc pod uwagę ekonomikę procedowania, koncentrację materiału dowodowego oraz zasadę słuszności i przejrzystości postępowania organu. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ winien odnieść ocenę występowania kwalifikowanych wad prawnych określonych w art. 156 § 1 k.p.a., na które powołuje się skarżący w kontrolowanej w trybie nadzorczym decyzji oraz przeprowadzić jedno postępowania nadzorcze wobec obu decyzji, tj. decyzji z dnia [...] września 2014 r. oraz decyzji z dnia [...] maja 2014 r. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w wyroku.