IV SA/Wa 2104/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Borkowska, Sędziowie Sędzia WSA Małgorzata Małaszewska – Litwiniec (spr.), , Sędzia WSA Tomasz Wykowski, Protokolant starszy sekretarz sądowy Izabela Urbaniak, , po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 listopada 2017 r. sprawy ze skargi E. D. na decyzję Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia [...] czerwca 2017 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wjazdu na granicy 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Komendanta Placówki Straży Granicznej w [...] z dnia [...] marca 2017 r. nr [...] i umarza postępowanie administracyjne. 2. zasądza od Komendanta Głównego Straży Granicznej na rzecz Skarżącej E. D. kwotę 797 (siedemset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. IV SA/Wa 2104/17 UZASADNIENIE Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie decyzją z dnia [...].06.2017 r. nr [...] Komendant Główny Straży Granicznej, utrzymał w mocy decyzję Komendanta Placówki Straży Granicznej w [...] z dnia [...].03.2017 r. nr [...], wydaną E. D. - w sprawie odmowy wjazdu na granicy. Decyzja ta została wydana w następującym stanie sprawy. W dniu [...] marca 2017 r. do kontroli granicznej na kierunku wjazdowym do Polski w przejściu granicznym w [...] zgłosiła się obywatelka [...] , E. D., ur. [...] września 1973 r. legitymująca się paszportem wydanym przez władze R. w dniu [...] października 2016 r., ważnym do dnia [...] października 2026 r. Cudzoziemka nie posiadała ważnej wizy lub innego ważnego dokumentu uprawniającego do wjazdu na terytorium RP i do pobytu na tym terytorium, a zapytana przez funkcjonariusza Straży Granicznej o cel wjazdu na terytorium RP oświadczyła, że jedzie do Polski bo ma problemy przez byłego męża, który mieszka wraz z córką we F. B. organizacja praw człowieka obiecała jej pomoc w przejeździe do Polski i dlatego prosi aby ją przepuścić. Oświadczyła, że była w P., A. i F.. Z F. wyjechała w maju 2016 r. i teraz chce żyć spokojnie w Polsce. Komendant Placówki Straży Granicznej w [...] odmówił Cudzoziemce wjazdu na granicy. Na skutek wniesionego odwołania, Komendant Główny Straży Granicznej, decyzją z [...].06.2017 r. nr [...] , utrzymał w mocy decyzję Organu I. instancji. Na skutek rozpoznania wniesionego odwołania, Komendant Główny Straży Granicznej w swym rozstrzygnięciu wyjaśnił, że Straż Graniczna obowiązana jest przede wszystkim do przeciwdziałania nielegalnej migracji i poprzez prowadzone działania ma uniemożliwiać osobom niespełniającym warunków wjazdu i pobytu, dostęp nie tylko do terytorium RP, ale jednocześnie, z uwagi na brak kontroli na granicach wewnętrznych Unii Europejskiej, do terytorium całej strefy Schengen. Niniejszy obowiązek wynika z przepisów kodeksu granicznego Schengen, w szczególności z art. 13. Organ Straży Granicznej każdorazowo przeprowadza, indywidualną, wnikliwą ocenę konkretnej sytuacji na podstawie rozpytania cudzoziemca odnośnie szczegółów dotyczących celu wjazdu i pobytu. Taka szczegółowa odprawa przeprowadzana jest na drugiej linii kontroli. Jeżeli w trakcie niej cudzoziemiec podaje wyłącznie ekonomiczne lub osobiste - natury rodzinnej przyczyny wjazdu, komendant placówki Straży Granicznej obowiązany jest wszcząć postępowanie w przedmiocie odmowy wjazdu na granicy. Wszystkie działania realizowane przez Straż Graniczną wobec cudzoziemców na drugiej linii kontroli granicznej w trakcie odprawy granicznej uregulowane są w artykule 8 kodeksu. Z chwilą stawienia się cudzoziemca na granicy, funkcjonariusz dokonuje weryfikacji dokumentów uprawniających do wjazdu i pobytu oraz przeprowadza rozpytanie odnośnie celu i warunków wjazdu. W toku takiej weryfikacji prowadzonej wobec E. D. okazało się, że Strona nie posiada ważnej wizy uprawniającej do wjazdu i pobytu. W związku ze stwierdzeniem, że nie spełnia warunków wjazdu i pobytu, Cudzoziemka w celu prowadzenia dalszych czynności z jej udziałem została przekazana na tzw. "drugą linię kontroli". Decyzja o odmowie wjazdu na terytorium RP wydawana jest w trakcie odprawy granicznej osobie, której nie zezwolono na przekroczenie granicy państwowej RP i zostaje przez cudzoziemca wykonana z chwilą jej wydania z mocy ustawy. W sytuacji, gdy cudzoziemiec jest reprezentowany przez pełnomocnika, decyzja jest niezwłocznie doręczana pełnomocnikowi, który ma również możliwość zapoznania się z całością materiałów dotyczących sprawy. Organ odwoławczy podał, że z uwagi na to, iż fakt niespełniania przez E. D. warunków wjazdu nie budził wątpliwości, obowiązkiem Organu było podjęcie określonych w przepisach prawa czynności w kierunku uniemożliwienia Stronie wjazdu i wydanie decyzji administracyjnej w tym zakresie. Takie działanie przede wszystkim ma służyć ochronie interesów państwa oraz ładu i porządku publicznego. Co istotne. Organ administracji nie uniemożliwił stronie zrealizowania uprawnień wynikających z przepisów k.p.a., takich jak udział na całym etapie postępowania administracyjnego, zapoznanie się ze zgromadzonym materiałem w postępowaniu, wypowiedzenie się co do dowodów w sprawie przed wydaniem decyzji, wniesienie odwołania czy ustanowienie pełnomocnika. Strona była obecna w toku wszystkich czynności prowadzonych z jej udziałem, w zrozumiałym dla niej języku, w kolejowym przejściu granicznym w [...] i bezpośrednio w sposób ciągły w nich uczestniczyła. Ze zgromadzonego przez Organ I. instancji materiału nie wynika, aby w toku postępowania lub przed wydaniem decyzji o odmowie wjazdu na granicy wnosiła o udzielenie wyjaśnień lub wnosiła jakiekolwiek uwagi lub żądania mające wpływ na rodzaj wydanego rozstrzygnięcia. Mając to na względzie oraz odnosząc się do argumentacji podniesionej przez pełnomocnika w odwołaniu, Organ odwoławczy wskazał co następuje. Kontrola drugiej linii jest odprawą szczegółową, która w myśl przepisów kodeksu granicznego Schengen może być przeprowadzona w innym miejscu, innym niż to, w którym dokonywana jest odprawa wszystkich osób (pierwsza linia). Takie działania mają na celu m. in. zapewnienie płynności ruchu granicznego. Co istotne, uczestnikami odprawy granicznej - w tym kontroli na drugiej linii - są wyłącznie funkcjonariusze, którzy posiadają stosowne upoważnienia w tym zakresie (w tym dostęp do pomieszczeń służbowych Straży Granicznej i możliwości przetwarzania danych w systemach informatycznych wspomagających czynności odprawy granicznej) oraz podróżny - w tym przypadku cudzoziemiec. Tym samym nie jest możliwe dopuszczenie do udziału w niej osób nie podlegających w tym samym czasie tego typu czynnościom. Cudzoziemiec samodzielnie uzasadnia cel swojego wjazdu a okoliczność ta stanowi jeden z obligatoryjnych elementów warunkujących przekroczenie zewnętrznej granicy Unii Europejskiej. Charakter czynności na drugiej linii oraz miejsce ich prowadzenia (specjalnie wydzielona strefa w infrastrukturze przejścia granicznego) uniemożliwiają na tym etapie realizowania czynności odprawy granicznej dopuszczenie do nich pełnomocnika ustanowionego przez cudzoziemca w ewentualnym postępowaniu w przedmiocie odmowy wjazdu. Zakres działań pełnomocników w tego typu sprawach nie może bowiem powodować zakłóceń płynności odpraw granicznych osób przekraczających granicę w tym samym miejscu i w tym samym czasie. Ponadto, w przypadku, gdy okoliczności niespełniania przez cudzoziemca warunków wjazdu nie budzą wątpliwości a obowiązujące przepisy obligują organ do wydania w danym stanie faktycznym decyzji określonego rodzaju, realizowanie przez organ w toku postępowania administracyjnego pewnych czynności, takich jak np. zapewnienie ustanowionemu pełnomocnikowi możliwości zapoznania się ze zgromadzonym materiałem dowodowym przed wydaniem decyzji oraz zgłoszenia żądań w wyznaczonym terminie prowadziłoby do nieuzasadnionego przedłużania postępowania i wiązałoby się z nawet kilkutygodniowym pobytem cudzoziemca w pomieszczeniach przejścia granicznego do czasu wydania rozstrzygnięcia, co jest prawnie niemożliwe i obiektywnie niewykonalne. Trzeba podkreślić, że decyzja o odmowie wjazdu na terytorium RP wydawana jest w trakcie odprawy granicznej osobie, której nie zezwolono na przekroczenie granicy państwowej RP i zostaje przez cudzoziemca wykonana z chwilą jej wydania z mocy ustawy. W sytuacji, gdy cudzoziemiec jest reprezentowany przez pełnomocnika, decyzja jest niezwłocznie doręczana pełnomocnikowi, który ma również możliwość zapoznania się z całością materiałów dotyczących sprawy. Z uwagi na to, że fakt niespełniania przez E. D. warunków wjazdu nie budził wątpliwości, obowiązkiem Organu było podjęcie określonych w przepisach prawa czynności, w kierunku uniemożliwienia Stronie wjazdu poprzez wydanie decyzji administracyjnej w tym zakresie. Takie działanie ma służyć przede wszystkim ochronie interesów państwa oraz ładu i porządku publicznego. Co istotne, organ administracji umożliwił stronie zrealizowanie uprawnień wynikających z przepisów k.p.a. takich jak: udział na całym etapie postępowania administracyjnego, zapoznanie się ze zgromadzonym materiałem w postępowaniu i wypowiedzenie się co do dowodów w sprawie przed wydaniem decyzji, wniesienie odwołania czy ustanowienie pełnomocnika. Strona była obecna w toku wszystkich czynności prowadzonych z jej udziałem w zrozumiałym dla niej języku w kolejowym przejściu granicznym w [...] i bezpośrednio w sposób ciągły w nich uczestniczyła. Ze zgromadzonego przez organ I instancji materiału nie wynika, aby w toku postępowania lub przed wydaniem decyzji o odmowie wjazdu na granicy wnosiła o udzielenie wyjaśnień lub wnosiła jakiekolwiek uwagi lub żądania mające wpływ na rodzaj wydanego rozstrzygnięcia. Zarzuty, że ze sporządzonej notatki nie wynika jak długo trwały czynności z udziałem Cudzoziemki, czy brała w nich udział osoba porozumiewająca się w języku [...] i jakie zadano cudzoziemce pytania są nieistotne w sprawie. Czynności prowadzone z udziałem cudzoziemców zawsze prowadzone są w zrozumiałym dla nich języku a istotne dla organu administracji jest to, czy uzyskane informacje nie budzą wątpliwości, co do stanu faktycznego sprawy. Mając to na uwadze, oraz odnosząc się do argumentacji podniesionej przez pełnomocnika w odwołaniu oraz w piśmie go uzupełniającym z dnia [...] maja 2017 r., wskazano, że wbrew zarzutom odwołania, w omawianej sprawie nie ma zastosowania przepis art. 28 ust. 2 pkt 2 ustawy o cudzoziemcach. Z rozpytania przeprowadzonego przez funkcjonariusza Placówki Straży Granicznej w [...] wynika, że E. D. w dniu [...] marca 2017 r. podczas odprawy granicznej w przejściu granicznym w [...] oświadczyła, że przyjechała do Polski z powodu problemu z byłym mężem, który mieszka z córką we F., chce żyć spokojnie w Polsce. Strona nie deklarowała chęci ubiegania się o udzielenie ochrony międzynarodowej. Każde rozpytanie odnośnie deklarowanego przez cudzoziemca celu i warunków wjazdu przeprowadzane jest przez funkcjonariusza w języku zrozumiałym dla cudzoziemca. Nie znajdują zatem potwierdzenia ani argumenty sformułowane w odwołaniu, odnośnie deklarowania przez Stronę chęci złożenia wniosku o udzielenie ochrony międzynarodowej, ani zarzuty pod adresem funkcjonariuszy placówki Straży Granicznej, iż przyjęcia takiego wniosku odmówili. Zważywszy zarówno na zasadność generalnego domniemania legalności działania funkcjonariuszy publicznych, jak również mając na względzie rygory prawne w razie przekroczenia uprawnień, czy niedopełnienia obowiązków - określone w art. 231 ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r, Kodeks karny, założenie najwyższej staranności działania funkcjonariusza jest uzasadnione. Odnosząc się do wniosku pełnomocnika o przesłuchanie w sprawie w charakterze świadka pana N. M. na okoliczność zamiaru strony złożenia w dniu [...] marca 2017 r. wniosku o udzielenie ochrony międzynarodowej oraz celu jej podróży w dniu [...] marca 2017 r. do Polski, w opinii Organu odwoławczego przeprowadzanie wskazanego dowodu jest bezcelowe. Nie ma on znaczenia dla wydanego rozstrzygnięcia. Wymieniona osoba nie była obecna podczas czynności odprawy granicznej Cudzoziemki, nie ma zatem rzeczywistej wiedzy odnośnie tego, jakiej treści oświadczenia w jej toku składała pani E. D. . Dla organu administracji jedyną okolicznością warunkującą przyjęcie wniosku w przedmiocie udzielenia ochrony międzynarodowej jest osobista i wyrażona w sposób bezpośredni wola cudzoziemca. E. D. w toku odprawy granicznej deklarowała wyłącznie osobiste (rodzinne) powody wjazdu na terytorium RP. W takiej sytuacji, nawet ewentualne posiadanie i okazanie funkcjonariuszowi "kilku stron wypełnionego wniosku o udzielenie ochrony międzynarodowej" i tak nie stanowiłoby automatycznej podstawy do odstąpienia od wszczęcia postępowania administracyjnego w przedmiocie odmowy wjazdu na granicy. Warunkiem odstępstwa od wydania decyzji o odmowie wjazdu, o którym mowa w art. 28 ust. 2 pkt 2 ustawy o cudzoziemcach jest niebudzące wątpliwości stwierdzenie, podczas odprawy granicznej, że cudzoziemiec zadeklarował zamiar złożenia wniosku o udzielenie ochrony międzynarodowej. Podano, że z obserwacji funkcjonariuszy Straży Granicznej wynika, iż cudzoziemcy nie posiadający ważnych wiz lub innych ważnych dokumentów uprawniających do przekroczenia granicy często komunikują się pomiędzy sobą, instruując, jakich sformułowań używać w rozmowie z funkcjonariuszem Straży Granicznej w celu przekroczenia granicy. Takie słowa - klucze to m.in.: "azyl" i "uchodźca" oraz inne ich odpowiedniki komunikowane w języku [...], jak wynika najczęściej z dalszego rozpytania używane w sposób wyuczony, bez świadomości ich znaczenia i wyartykułowane jedynie w celu uzyskania zgody na przekroczenie granicy w sytuacji nie spełniania przez podróżnego wymaganych w przepisach prawa warunków wjazdu. Z uwagi na to, organ Straży Granicznej każdorazowo w sposób zindywidualizowany i bezpośredni dąży do uzyskania od cudzoziemca informacji odnośnie świadomości znaczenia artykułowanych słów a w sytuacji, gdy z całości oświadczeń cudzoziemca wynika, że jego rzeczywistą wolą jest ubieganie się o udzielenie ochrony międzynarodowej, każdorazowo wniosek taki jest przyjmowany. "Automatyczne" i natychmiastowe odstępowanie od czynności odprawy granicznej w przypadku użycia przez podróżnego takich słów i jednoczesne nie podejmowanie przez organ Straży Granicznej działań w kierunku ustalenia rzeczywistej woli strony stawiającej się na granicy prowadziłoby do absurdalnych sytuacji, w wyniku których każdy podróżny nie spełniający warunków wjazdu i pobytu stawiając się na granicy i wypowiadając słowo "azyl" automatycznie uzyskiwałby prawo legalnego wjazdu i pobytu na terenie państw strefy Schengen w dowolnym celu. Należy przy tym zdecydowanie podkreślić, że konieczność ustalenia w każdym przypadku rzeczywistej woli cudzoziemca na podstawie jego rozpytania odnośnie szczegółów wjazdu i pobytu nie jest w żadnym wypadku tożsama z badaniem przesłanek w zakresie zasadności udzielenia stronie ochrony międzynarodowej - tego rodzaju czynności pozostają w gestii Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców oraz Rady do Spraw Uchodźców. Na marginesie Organ zauważył, że E. D. przed dniem [...] marca 2017 r. wielokrotnie stawiała się na granicy w celu wjazdu na terytorium RP nie posiadając ważnej wizy i wielokrotnie odmówiono jej wjazdu na podstawie art. 28 ust. 1 pkt 1 ustawy o cudzoziemcach. Wyjaśniono, że dołączony przez pełnomocnika dokument z dnia [...] marca 2017 r. wraz z tłumaczeniem przysięgłym, sporządzony już po wydaniu skarżonej decyzji o odmowie wjazdu na granicy zatytułowany "wniosek o udzielenie ochrony międzynarodowej" nie ma znaczenia w tym postępowaniu odwoławczym. Nie spełnia on wymogów prawnych ani formalnych tego rodzaju wniosku. Jeżeli zamiarem E. D. jest ubieganie się o udzielenie ochrony międzynarodowej, to powinna wyrazić taką wolę, stawiając się do odprawy granicznej. Komendant Główny Straży Granicznej nie jest właściwy ani do jego przyjęcia, ani do procedowania w tym zakresie. Nie posiada również kompetencji - o co wnioskuje pełnomocnik - do umożliwienia stronie złożenia takiego wniosku poprzez zobligowanie komendanta placówki Straży Granicznej do podjęcia określonego działania, umożliwienia stronie wjazdu na terytorium RP czy też przekazanie przez Organ pisemnego wniosku E. D. o udzielenie ochrony międzynarodowej na terytorium Polski do rozpoznania Szefowi Urzędu do Spraw Cudzoziemców. Oczekiwany przez pełnomocnika tryb postępowania nie ma umocowania w żadnych obowiązujących przepisach prawa, którymi organy administracji obowiązane są kierować się w swoich działaniach. Odnosząc się do dołączonych przez pełnomocnika transkrypcji rozmów prowadzonych w dniu [...] marca 2017 r. przez adwokatów z funkcjonariuszami Placówki Straży Granicznej w [...] Organ zauważył, że tego rodzaju dowody w sprawie, również nie stanowią podstawy do uchylenia skarżonej decyzji. Analiza załączonych wydruków potwierdza przedstawiony stan faktyczny. Z uwagi na fakt, że odprawa graniczna prowadzona jest jedynie z udziałem funkcjonariusza Straży Granicznej i podróżnego, nie było możliwe dopuszczenie do niej wnioskującego o to pełnomocnika. Takie informacje zostały pełnomocnikowi przekazane. Nie sposób uznać, aby funkcjonariusz utrudniał pełnomocnikowi złożenie pełnomocnictwa lub wniosków w sprawie. Z treści nagranych w dniu [...] marca 2017 r. rozmów wynika, że wszyscy pełnomocnicy zostali poinformowani, że pomieszczenia kolejowego przejścia granicznego z uwagi na brak technicznych możliwości w tym zakresie oraz ryzyko dezorganizacji płynności odpraw nie są właściwe do przyjmowania podań od interesantów i wszelkie podania należy składać w siedzibie Komendanta Placówki Straży Granicznej w [...] , ul.[...], gdzie mieści się kancelaria organu. Z uwagi na fakt, że ww. odmówili zastosowania się do zaleceń funkcjonariusza, aby zapobiec zagrożeniu dalszej dezorganizacji bieżących odpraw podróżnych w przejściu granicznym, dokumenty te zostały od nich przyjęte. W opinii organu odwoławczego zastosowany przez pełnomocników sposób działania polegający na wymuszaniu określonych działań poprzez próbę naruszenia płynności kontroli granicznej był niedopuszczalny, a argumentacja, że podania winny być przyjmowane w miejscu, gdzie organ prowadzi czynności nie znajduje uzasadnienia. Odnosząc się do zarzutu braku sporządzenia protokołu przesłuchania z czynności weryfikacyjnych, przeprowadzonych w dniu [...] marca 2017 r. podczas odprawy granicznej E. D. zauważył, że przepisy prawa nie nakładają na Organ obowiązku przesłuchania cudzoziemca podczas odprawy granicznej. Natomiast w myśl przepisu art. 34 ust. 2 ustawy o cudzoziemcach, czynności podejmowane w postępowaniu, o którym mowa w ust. 1 (w sprawie odmowy wjazdu) mogą być ograniczone jedynie do kontroli posiadanych przez cudzoziemca dokumentów, jeżeli okoliczności niespełnienia przez cudzoziemca warunków niezbędnych do przekroczenia granicy nie budzą wątpliwości. Ponadto, przepisy kodeksu postępowania administracyjnego stanowią, że organ administracji publicznej może przesłuchać stronę w sytuacji, jeżeli po wyczerpaniu środków dowodowych lub z powodu ich braku pozostały niewyjaśnione fakty istotne dla rozstrzygnięcia sprawy. Taka sytuacja nie miała miejsca w tej sprawie: strona nie posiadała dokumentów uprawniających do wjazdu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej w dniu [...] marca 2017 r. a w toku odprawy granicznej deklarowała osobisty (rodzinny) cel wjazdu. Fakt niespełniania przez nią warunków wjazdu nie budził zatem wątpliwości. Na marginesie należy zaznaczyć, że sporządzanie przez funkcjonariuszy Straży Granicznej każdorazowo notatek dotyczących czynności weryfikacyjnych podejmowanych wobec cudzoziemca, zawierających jego oświadczenia w zakresie okoliczności wjazdu służy uzupełnieniu materiału dowodowego i pełni rolę informacyjną w przypadku ewentualnych podejmowanych wobec cudzoziemca działań, oraz dowodzi, że organ dochował wymaganej staranności w zakresie precyzyjnego i pełnego określenia w sposób zindywidualizowany powodu wjazdu na terytorium RP. Z uwagi na fakt, że przesłuchanie wnioskowanego przez pełnomocnika świadka we wskazanym przez niego zakresie, nie wniosłoby istotnych okoliczności w sprawie, w ocenie Organu przeprowadzenie dodatkowej rozprawy administracyjnej, na której miałby on zostać wysłuchany, zmierzałoby jedynie do nieuzasadnionego przedłużenia postępowania. W niniejszej sprawie został podjęty szereg czynności zmierzający do prawidłowego przeprowadzenia postępowania przed wydaniem decyzji o odmowie wjazdu na granicy. Cudzoziemka uczestniczyła w całości postępowania prowadzonego przed organem I instancji, udzielone przez nią wyjaśnienia nie budziły wątpliwości, co do stanu faktycznego, a organ odwoławczy dysponuje wystarczającymi dowodami do rozpatrzenia odwołania od decyzji Komendanta Placówki Straży Granicznej w [...]. Zarzut dotyczący nie wskazania w uzasadnieniu rozstrzygnięcia o odmowie wjazdu na granicy tego, że Strona w czasie postępowania wnosiła o udzielenie jej ochrony międzynarodowej, co stanowi naruszenie warunków wskazanych w art. 107 § 1 i § 3 k.p.a., jest całkowicie niezrozumiały. Należy z całą mocą podkreślić, że E. D. w dniu [...] marca 2017 r. nie deklarowała woli ubiegania się o udzielenie ochrony międzynarodowej. W sytuacji, gdyby wola taka została przez stronę wyrażona, organ przyjąłby od niej wniosek w tym przedmiocie, a postępowanie administracyjne w zakresie odmowy wjazdu na granicy w ogóle nie zostałoby w takim przypadku wszczęte. Na marginesie należy zauważyć, że oświadczenia Strony w zakresie wcześniejszych pobytów w krajach strefy Schengen: P., A. i F. (potwierdzone sprawdzeniami w dostępnych systemach informatycznych) wskazują, że Cudzoziemka instrumentalnie traktuje procedurę o udzielenie ochrony międzynarodowej. Ze sprawdzeń w systemach wynika, że niecały miesiąc po złożeniu w dniu [...] października 2008 r. wniosku o nadanie statusu uchodźcy w RP nie czekając na wydanie decyzji w tym przedmiocie cudzoziemka wyjechała do A., a zaraz potem, na początku 2009 r. do F. , gdzie - jak wynika z jej oświadczeń - przebywała do maja 2016 r., tj. do powrotu do [...]. Obecnie po raz kolejny stawiła się na granicy nie posiadając ważnej wizy ani innego dokumentu uprawniającego do wjazdu deklarując jednocześnie wyłącznie osobiste powody wjazdu. Zgodnie z treścią art. 14 ust. 2 kodeksu granicznego Schengen, Organ I. instancji wydał decyzję o odmowie wjazdu na granicy na formularzu, którego wzór określa załącznik V część B tegoż rozporządzenia. Wydana na takim formularzu decyzja czyni zadość wymogom określonym w art. 107 k.p.a., ponieważ zawiera oznaczenie organu administracji publicznej, datę jej wydania, oznaczenie strony, powołanie podstawy prawnej, rozstrzygnięcie, uzasadnienie faktyczne i prawne, pouczenie, czy i w jakim trybie służy od niej odwołanie oraz podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby upoważnionej do wydania decyzji. Organ I. instancji wskazał w wydanym rozstrzygnięciu w sposób wyraźny, że podstawą odmowy wjazdu był brak ważnej wizy lub dokumentu pobytowego. W ocenie Organu odwoławczego, postępowanie w przedmiocie odmowy wjazdu na granicy pani E. D. przeprowadzone zostało z poszanowaniem zasady prawdy obiektywnej sformułowanej w art. 7 k.p.a. Materiał dowodowy zebrany i rozpatrzony został, zgodnie z art. 77 § 1 k.p.a., w sposób wyczerpujący a strona miała możliwość brania udziału w postępowaniu. Organ dokonał oceny powoływanych twierdzeń na podstawie całokształtu materiału dowodowego zgodnie z treścią art. 80 k.p.a. Organ administracyjny wyjaśnił i rozpatrzył wszystkie okoliczności istotne dla rozstrzygnięcia sprawy. Zaskarżona decyzja została wydana na właściwym formularzu i uzasadniona zgodnie z wymogami art. 107 § 3 k.p.a. Organ odwoławczy stoi na stanowisku, że jeżeli zamiarem strony jest ubieganie się o udzielenie ochrony międzynarodowej, to winna zgłosić ten zamiar w chwili stawienia się do odprawy granicznej. Artykuł 24 ust. 1 ustawy z dnia 13 czerwca 2003 r. o udzielaniu cudzoziemcom ochrony na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej stanowi bowiem, że cudzoziemiec składa wniosek o udzielenie ochrony międzynarodowej jedynie za pośrednictwem komendanta oddziału lub komendanta placówki Straży Granicznej. W sytuacji stawienia przez cudzoziemkę do odprawy granicznej i zadeklarowaniu przez nią osobiście, bezpośrednio w chwili przekraczania granicy RP potrzeby ubiegania się o ochronę międzynarodową, taki wniosek zostanie przez komendanta placówki Straży Granicznej przyjęty. Należy raz jeszcze podkreślić, że organy Straży Granicznej w chwili składania wniosku w tym przedmiocie w żadnym wypadku nie dokonują oceny zasadności udzielenia cudzoziemcowi ochrony międzynarodowej. Tego rodzaju działania mieszczą się w kompetencji Szefa Urzędu ds. Cudzoziemców. Nie może być zatem mowy o naruszeniu przez organ I instancji art. 7 Konstytucji RP. W oparciu o stan faktyczny oraz przepisy prawa materialnego należy stwierdzić, że rozstrzygnięcie organu I instancji jest prawidłowe. Ustalenia dokonane podczas kontroli granicznej w dniu [...] marca 2017 r. wskazywały, iż E. D. należało odmówić wjazdu na terytorium RP z uwagi na brak ważnej wizy oraz jakiegokolwiek innego dokumentu uprawniającego do wjazdu i pobytu na terytorium RP, i w konsekwencji wydać decyzję w tym przedmiocie. W związku z tym, w tej sprawie nie znaleziono podstaw do uchylenia decyzji wydanej przez Komendanta Placówki Straży Granicznej w [...] . Zaskarżona decyzja jest merytorycznie zasadna i zgodna z prawem.  We wniesionej skardze oraz uzupełniającym jej argumentację piśmie procesowym powtórzono część zarzutów zawartych w odwołaniu. Skarżonej decyzji zarzucono naruszenie prawa, tj.: A. naruszenie prawa procesowego - przepisów postępowania, które miało wpływ na treść zaskarżonej decyzji: 1. rażącą obrazę art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez utrzymanie decyzji Organu I. instancji w mocy, przy równoczesnym niepodjęciu wszelkich, możliwych czynności dowodowych zmierzających do zweryfikowania rzeczywistej treści oświadczeń składanych przez Skarżącą, podczas kontroli granicznej w dniu [...] marca 2017 r., w tym: i. błędną, niezgodną, z zasadami wiedzy i prawidłowego rozumowania, oceną dowodu z dokumentu - oświadczenia Skarżącej sporządzonego w dniu [...] marca 2017 r., po wydaniu wobec niej decyzji o odmowie wjazdu na terytorium Rzeczypospolitej (tłumaczenie przysięgłe na język polski z dniu [...] kwietnia 2017 r.), skutkującą stwierdzeniem przez Organ odwoławczy, że ten dokument nie miał znaczenia w postępowaniu odwoławczym, podczas gdy organy administracji publicznej zobowiązane są do rozpatrzenia całości materiału dowodowego, a więc arbitralne stwierdzenie przez Organ, jakoby dany dokument nie miał znaczenia, skutkuje oparciem zaskarżonej decyzji na niepełnym i niewyczerpująco zebranym materiale dowodowym, co winno było stanowić podstawę do uchylenia zaskarżonej decyzji; ii. błędną, niezgodną z zasadami wiedzy i prawidłowego rozumowania, oceną dowodu z dokumentu - kilku stron wypełnionego przez Skarżącą formularza wniosku o udzielenie ochrony międzynarodowej na terytorium Polski z dnia [...] marca 2017 r. - co skutkowało bezpodstawnym, sprzecznym z treścią tego dokumentu, uznaniem, że celem Skarżącej nie jest domaganie się uzyskania ochrony międzynarodowej, pomimo oczywistej sprzeczności takiej oceny z treścią przywołanego dowodu; iii. nieuwzględnienie faktu ustanowienia przez Skarżącą na 10 dni przed wyjazdem do v, tj. w dniu [...] marca 2017 r. pełnomocnika na terytorium Polski, w celu reprezentowania jej m.in. w sprawie dotyczącej ubiegania się o ochronę międzynarodową, podczas gdy wzięcie pod uwagę tej okoliczności powinno było skutkować, w połączeniu z oceną całości zgromadzonych w aktach sprawy dokumentów, że jedyną wolą Skarżącej było uzyskanie na terytorium Rzeczypospolitej ochrony międzynarodowej; iv. nieprzeprowadzenie dowodu z przesłuchania w charakterze świadka N. M., który posiada wiedzę na temat historii Skarżącej, na okoliczność celu jej podróży do Polski i chęci złożenia wniosku o udzielenie ochrony międzynarodowej, z powodu bezzasadnego uznania przez Organ odwoławczy, iż osoba ta nie dysponuje taką wiedzą, ponieważ nie była obecna podczas czynności odprawy granicznej skarżącej; 2. rażącą obrazę art. 67 § 1 i § 2 pkt 1 i 2 k.p.a. w zw. z art. 68 k.p.a., art. 69 § 1 i 2 k.p.a. w zw. z art. 34 ust. 1 pkt 1 ustawy o cudzoziemcach, poprzez utrzymanie w mocy decyzji Organu I. instancji, pomimo przeprowadzenia nieznanej ustawie o cudzoziemcach czynności rozpytania Skarżącej, bez jej zaprotokołowania, bez odczytania protokołu, a następnie bez przetłumaczenia protokołu na język polski, z języka ojczystego Skarżącej. Nadmieniono, że jedynie przeprowadzenie czynności przesłuchania w języku ojczystym Skarżącej, umożliwiłoby realne zbadanie prawdziwych powodów, które były przyczyną jej przyjazdu do Polski. Uzyskanie od Skarżącej kluczowych, z punktu widzenia wydania decyzji o odmowie wjazdu na terytorium Rzeczpospolitej, informacji, na skutek przeprowadzenia przez funkcjonariuszy Straży Granicznej, nie będących profesjonalnymi tłumaczami, rozpytania - faktycznego przesłuchania, z którego sporządzona została jedynie notatka służbowa - uniemożliwiło zebranie prawdziwych i rzetelnych dowodów, koniecznych dla podjęcia rozstrzygnięcia w sprawie wydania względem skarżącej decyzji o odmowie wjazdu na terytorium RP; 3. rażącą obrazę art. 67 § 1 i 2 pkt 1 i 2 k.p.a. w zw. z art. 68 k.p.a. art. 69 § 2 k.p.a. w zw. z art. 34 § ust. 1 pkt 1 ustawy o cudzoziemcach poprzez utrzymanie w mocy decyzji Organu I instancji, pomimo przeprowadzenia nieznanej ustawie o cudzoziemcach czynności rozpytania Skarżącej, noszącego znamiona czynności faktycznego przesłuchania, bez jej zaprotokołowania, bez odczytania protokołu, i następnie bez przetłumaczenia protokołu na język polski z języka ojczystego Skarżącej, podczas gdy jedynie przeprowadzenie czynności przesłuchania w języku ojczystym Skarżącej umożliwiłoby realne zbadanie prawdziwych powodów, które były przyczyną jej przyjazdu do Polski. Uzyskanie zaś od Skarżącej kluczowych, z punktu widzenia wydania decyzji o odmowie wjazdu na terytorium Rzeczpospolita, informacji na skutek przeprowadzenia przez funkcjonariuszy Straży Granicznej, nie będących profesjonalnymi tłumaczami, uniemożliwia zebranie prawdziwych i rzetelnych dowodów, koniecznych dli podjęcia rozstrzygnięcia w sprawie wydania względem skarżonej decyzji o odmowie wjazdu na terytorium. Co w konsekwencji doprowadziło do: 4. rażącej obrazy art. 24 ust. 1 i art. 30 ust. 1 pkt 6 ustawy o udzielaniu cudzoziemcom ochrony na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej w zw. z art. 8 ust. 1 dyrektywy Parlamentu Europejskiego w Rady 2013/32/UE z dnia 26 czerwca 2013 roku w sprawie wspólnych procedur udzielania i cofania ochrony międzynarodowej (tzw. dyrektywa Proceduralna, Dz. U, UE L 180/60 z 29.03.2013 r.) poprzez utrzymanie przez Komendanta Głównego Straży Granicznej w mocy decyzji Organu I. instancji, pomimo nieudzielenia Skarżącej pomocy tłumacza przy składaniu wniosku o udzielenie ochrony międzynarodowej na terytorium Polski, gdyż funkcjonariusze Straży Granicznej w toku czynności przeprowadzonych w celu formalnego zbadania statusu Skarżącej (tzw. weryfikacji spełnienia przesłanek wjazdu, por. pkt 2 w sposób bezpodstawny i dowolny uznali, że Skarżąca deklaruje wyłącznie rodzinne powody wjazdu, w związku z czym nie kwalifikuje się do udzielenia jej ochrony międzynarodowej podczas, gdy obecność tłumacza z języka ojczystego skarżącej gdy zasygnalizowała wolę złożenia wniosku o objęcie jej ochrona międzynarodową, pozwoliłby na dokonanie przez funkcjonariuszy Straży Granicznej prawidłowych ustaleń dot. motywów przyjazdu skarżącej na terytorium RP; 5. rażącą obrazę art. 63 § 1 k.p.a. w zw. z art. 67 § 1 i 2 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 10 k.p.a. w zw. z art. 24 ust. 1 ustawy o udzielaniu cudzoziemcom ochrony na terytorium RP w zw. z art. 6 ust, 2 dyrektywy Proceduralnej poprzez utrzymanie w mocy decyzji Organu I., pomimo bezzasadnego uniemożliwienia Skarżącej skutecznego wszczęcia postępowania w sprawie udzieleniu ochrony międzynarodowej na terytorium RP, pomimo dysponowania przez skarżącą zarówno formularzem wniosku, jak i zgłaszania ustnie deklaracji zamiaru złożenia takiego wniosku, co winno zostać utrwalone w protokole, a nie znalazło odzwierciedlenia nawet w notatce urzędowej, stanowiącej jedyny ślad w aktach sprawy z przeprowadzenia czynności weryfikujących na drugiej linii kontroli w dniu [...] maren 2017 r., co tym samym stanowiło bezpodstawne ograniczenie prawa strony do czynnego udziału w postępowaniu w każdym jego stadium, a więc także prawa do zainicjowania postępowania; 6. rażącą obrazę art. 32 k.p.a. w zw. z art. 6 k.p.a. w zw. z art. 8 ust. 2 dyrektywy Proceduralnej, art. 22 ust. 1 dyrektywy Proceduralnej i art. 29 ust. 2 ustawy o udzielaniu cudzoziemcom ochrony, polegające na nie dopuszczeniu pełnomocnika do czynności weryfikacyjnych przeprowadzonych wobec Skarżącej w [...] marca 2017 r. podczas kontroli granicznej i w postępowaniu w przedmiocie odmowy wjazdu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, podczas gdy uczestnictwo pełnomocnika w czynnościach postępowania prowadzonych z udziałem skarżącej, która specjalnie w celu przeprowadzenia czynności w obecności pełnomocnika, ustanowiła go dziesięć dni przed przybyciem na przejście granicznego w [...], nie tylko nie było sprzeczne z wymogiem osobistego działania strony postępowania, I pełnomocnik przedstawiła Straży Granicznej stosowne pełnomocnictwo oraz pismo, w którym wskazała, że skarżąca będzie chciała w dniu [...] marca 2016 r. złożyć wniosek o udzielenie ochrony międzynarodowej Iw związku z tym wniosła o dopuszczenie jej do udziału we wszystkich czynnościach w tej sprawie, w tym czynnościach kontrolnych, co w konsekwencji doprowadziło do: 7. rażącej obrazy art. 10 k.p.a. w zw. z art. 81 k.p.a. w zw. z art. 32 k.p.a. w zw. z art. 1 ust. 1 prawa o adwokaturze w zw. z art. 4 ust. 1 prawa o adwokaturze poprzez bezpodstawne uniemożliwienie Skarżącej udziału w czynnościach postępowania wraz z pełnomocnikiem ze względu na rzekome utrudnienia, które mogłyby powstać w toku kontroli na drugiej linii granicznej, podczas gdy postępowanie w ramach odprawy w tej strefie, jako postępowania administracyjne dotyczące cudzoziemca uprawnia cudzoziemca do korzystania z pomocy profesjonalnego pełnomocnika, zaś twierdzenie Organu II. instancji, jakoby udział pełnomocnika miał spowodować zakłócenie w płynności odpraw granicznych jest bezpodstawny, nieudowodniony i nieproporcjonalny w zakresie interesu prawnego cudzoziemca, który na wziąć udział w kontroli granicznej na terenie przejścia granicznego Rzeczypospolitej, zaś realne korzystanie z pomocy prawnej przez cudzoziemca ubiegającego się o wjazd do Polski ,pozwala na pełne wyczerpujące zebranie materiału dowodowego oraz zapewniałoby Skarżącemu czynny udział w tej fazie wstępowania, szczególnie gdy skarżąca nie władała językiem polskim; 8. rażącą obrazę art. 65 § 1 k.p.a. w zw. z art. 8 k.p.a. poprzez utrzymanie przez Komendanta Głównego Straży Granicznej decyzji Organu I instancji, pomimo nie przyjęcia od Skarżącej pisemnego wniosku o udzielenie jej ochrony międzynarodowej z dnia [...] marca 2017 r. i nieprzekazania go do właściwego organu do rozpoznania, podczas gdy skierowanie podania do niewłaściwego organu administracji publicznej, powinno skutkować niezwłocznym przekazaniem tego pisma do właściwego miejscowo rzeczowo organu, z jednoczesnym pouczeniem wnoszącego podanie o przekazaniu, co w niniejszej sprawie nie miało miejsca; 9. obrazę art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez utrzymanie przez Komendanta Głównego Straży Granicznej decyzji Komendanta Placówki w [...] w przedmiocie odmowy wjazdu na terytorium RP wobec Skarżącej, podczas gdy dokonanie prawidłowej oceny materiału dowodowego zgromadzonego na etapie postępowania przed Komendantem Placówki Straży Granicznej w [...] powinno skutkować uchyleniem decyzji Organu I. instancji i umożliwieniem Skarżącej wjazdu na terytorium Polski oraz przekazaniem wniosku o udzielenie ochrony międzynarodowej Skarżącej do rozpoznania Szefowi Urzędu do Spraw Cudzoziemców; wskazane naruszenia skutkowały: B. naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.: 10. obrazą art. 28 ust. 2 pkt. 2 lit. a i b ustawy o cudzoziemcach w zw. z art. 6 ust. 2 dyrektywy Parlamentu europejskiego i Rady 2013/32/UE z dnia 26 czerwca 2013 roku w sprawie wspólnych procedur udzielania i cofania ochrony międzynarodowej w zw. z art. 6 k.p.a. poprzez ich błędne zastosowanie i utrzymanie w mocy decyzji Organu I. instancji o odmowie wjazdu wobec Skarżącej, podczas gdy zgodnie z art. 28 ust. 2 pkt 2 lit. a i b wobec osób, które podczas kontroli granicznej zadeklarowały zamiar złożenia wniosku o udzielenie ochrony międzynarodowej lub złożyły wniosek udzielenie ochrony międzynarodowej nie można wydać decyzji o odmowie wjazdu na terytorium RP, zaś w trakcie kontroli granicznej przeprowadzonej wobec Skarżącej zadeklarowała ona chęć złożenia wniosku o udzielenie jej ochrony międzynarodowej w Polsce, a więc funkcjonariusze Straży Granicznej byli zobligowani taki wniosek od Skarżącej przyjąć i przekazać go do właściwego organu administracji publicznej, tj. do Szefa Urzędu ds. Cudzoziemców. W związku z przedstawionymi zarzutami, Skarżąca wniosła: 1. na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a oraz c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz.1369 - dalej zwanej P.p.s.a.) o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości; 2. na podstawie art. 135 P.p.s.a. o uchylenie decyzji Organu I. instancji; 3. na podstawie art. 145 § 3 P.p.s.a. o umorzenie postępowania w sprawie wydania decyzji o odmowie wjazdu na terytorium RP; 4. na podstawie art. 145a § 1 P.p.s.a. o rozważenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny zasadności zobowiązania Organu do wydania decyzji o uchyleniu decyzji i umorzeniu postępowania w zakresie postępowania o odmowie wjazdu Skarżącej i do przekazania tego wniosku o udzielenie Skarżącej ochrony międzynarodowej do Szefa Urzędu ds. Cudzoziemców; 5. zasądzenie od Organu na rzecz Skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego na podstawie art. 200 P.p.s.a. W odpowiedzi na skargę, Komendant Główny Straży Granicznej wniósł o jej oddalenie i podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Wojewódzkie sądy administracyjne w oparciu m. in. o art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25.07.2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz.1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (P.p.s.a.), uprawnione są do dokonywania kontroli działalności organów administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oceny legalności zaskarżonych aktów Sąd dokonuje poprzez ustalenie, czy podjęto je zgodnie z przepisami postępowania administracyjnego oraz czy prawidłowo zastosowano i zinterpretowano normy prawa materialnego. W myśl art. 134 § 1 P.p.s.a. Sąd rozstrzygając w granicach danej sprawy nie jest nadto związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skład orzekający w niniejszej sprawie, dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji - w oparciu o powołane przepisy i w granicach sprawy - doszedł do przekonania, że wniesiona skarga jest zasadna. Podniesione w niej argumenty częściowo bowiem zasługiwały na uwzględnienie. Zaskarżona decyzja Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia [...].06.2017 r. jak i utrzymana nią w mocy decyzja Komendanta Placówki Straży Granicznej w [...] z dnia [...].03.2017 r. w sprawie odmowy wjazdu na granicy E. D. - naruszyły przepisy prawa procesowego. Naruszenie to, w ocenie Sądu, mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ nie został ustalony w sposób niebudzący wątpliwości stan faktyczny tej sprawy. Z tego też względu, ocena spełnienia przesłanek uzasadniających wydanie decyzji odmawiającej wjazdu na terytorium Polski, musiała być uznana za przedwczesną. Rozważania w tym przedmiocie, należy poprzedzić przytoczeniem regulacji prawnych znajdujących zastosowanie w niniejszej sprawie. Stosownie do treści art. 28 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach, cudzoziemcowi odmawia się wjazdu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, gdy nie posiada ważnego dokumentu podróży, ważnej wizy lub innych ważnych dokumentów uprawniających do wjazdu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej i do pobytu na tym terytorium. Wydanie decyzji o odmowie wjazdu na terytorium Rzeczypospolitej ma więc charakter obligatoryjny, w sytuacji gdy nie zachodzi przesłanka negatywna, uniemożliwiająca jej wydanie. Te przesłanki negatywne ujęte zostały w art. 28 ust. 2 pkt 2 ustawy. Stanowi on, że zasady wynikającej z ust. 1 wskazanego przepisu nie stosuje się do cudzoziemca, który podczas kontroli granicznej: a) zadeklarował zamiar złożenia wniosku o udzielenie ochrony międzynarodowej w przypadku, o którym mowa w art. 28 ust. 1 lub art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 13 czerwca 2003 r. o udzielaniu cudzoziemcom ochrony na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, b) złożył wniosek o udzielenie ochrony międzynarodowej. Należy zauważyć, że według art. 30 tej ustawy, do przekraczania przez cudzoziemca granicy w zakresie uregulowanym przepisami kodeksu granicznego Schengen nie stosuje się przepisów art. 23, art. 25, art. 34, art. 35 oraz przepisów wydanych na podstawie art. 33 ust. 5. Wskazane przepisy, które nie znajdą zastosowania, określają wymagania podlegające sprawdzeniu, które muszą zostać spełnione przez cudzoziemca, by mógł przekroczyć granicę (art. 23 i 25 ), a także określają zasady prowadzonego postępowania w przedmiocie odmowy wjazdu. Z kolei według art. 1 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego I Rady (UE) 2016/399 z dnia 9 marca 2016 r. w sprawie unijnego kodeksu zasad regulujących przepływ osób przez granice (kodeks graniczny Schengen; tekst jednolity Dz.U.UE L z dnia 23 marca 2016 r.), rozporządzenie to określa zasady regulujące kontrolę graniczną osób przekraczających granice zewnętrzne państw członkowskich Unii. Zgodnie z definicją zawartą w art. 2 pkt 10 rozporządzenia "kontrola graniczna" oznacza działania podejmowane na granicy zgodnie z niniejszym rozporządzeniem i do celów w nim określonych, wyłącznie w odpowiedzi na zamiar przekroczenia tej granicy lub na akt jej przekroczenia, bez względu na wszelkie inne okoliczności, składające się z odprawy granicznej oraz ochrony granic. Odprawa graniczna oznacza zaś czynności kontrolne przeprowadzane na przejściach granicznych w celu zapewnienia, aby można było zezwolić na wjazd osób, w tym ich środków transportu oraz przedmiotów będących w ich posiadaniu, na terytorium państw członkowskich lub aby można było zezwolić na opuszczenie przez nie tego terytorium (art. 2 pkt 11). Szczegółowe wymagania, a także sposób przeprowadzania kontroli uregulowane zostały w art. 6 – art. 9 rozporządzenia (kodeks graniczny Schengen). Z tego względu, nie ma potrzeby stosowania w tym zakresie przepisów prawa krajowego. W ramach odprawy granicznej, która jest częścią kontroli, odbywa się sprawdzanie i weryfikacja w zakresie spełnienia wymogów umożliwiających cudzoziemcowi wjazd. Regulacje zawarte w rozporządzeniu, a także działania, do których się odnoszą, nie określają zasad postępowania administracyjnego w sprawie odmowy wjazdu cudzoziemca, z tego względu, w tym zakresie, nie jest wyłączone stosowanie przepisów prawa krajowego. Wynika z tego, że do postępowania prowadzonego w przedmiocie odmowy wjazdu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, znajduje zastosowanie art. 34 ustawy o cudzoziemcach, jako przepis szczególny, a także przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Wskazuje na to treść art. 14 rozporządzenia dotyczącego odmowy wjazdu, który stanowi m.in., że odmowa wjazdu następuje w związku z niespełnieniem określonych w nim warunków wjazdu, w drodze decyzji podejmowanej przez organ do tego upoważniony na mocy prawa krajowego, wydawanej w formie standardowego formularza, wywierającej skutek natychmiastowy, jednak bez uszczerbku dla stosowania szczególnych przepisów dotyczących prawa do azylu i ochrony międzynarodowej. Przepis ten określa także, że osobom, którym odmówiono wjazdu, przysługuje prawo odwołania od decyzji, a postępowanie odwoławcze jest prowadzone zgodnie z prawem krajowym, jak też, że złożenie odwołania nie ma skutku zawieszającego w stosunku do decyzji o odmowie wjazdu. Stwierdza również, że obywatel państwa trzeciego jest uprawniony do uzyskania korekty przez państwo członkowskie, które odmówiło wjazdu, anulowanego stempla wjazdu i innych anulowanych lub dodanych wpisów, które zostały wprowadzone, jeżeli w wyniku postępowania odwoławczego stwierdzono, że decyzja o odmowie wjazdu była nieuzasadniona. Należy mieć na względzie, że przepis ten normuje niektóre tylko kwestie, dotyczące odmowy wjazdu jak: forma rozstrzygnięcia, formularzowy charakter decyzji, natychmiastowy jej skutek, a także brak skutku wstrzymującego wykonanie decyzji w przypadku wniesienia odwołania. Poza zakresem regulacji pozostawiony został przebieg postępowania, zmierzającego do wydania decyzji o odmowie. Podlega więc ono przepisom prawa krajowego, z zastrzeżeniem, że skutek niespełnienia pozytywnych wymogów do przekroczenia granicy w postaci odmowy wjazdu, nie może prowadzić do naruszenia przepisów dotyczących prawa do azylu i ochrony międzynarodowej. Stosowanie przepisów krajowych w postępowaniu, którego skutkiem jest decyzja o odmowie wjazdu, znajduje odzwierciedlenie we wzorze przewidzianego w art. 14 rozporządzenia formularza decyzji, który stanowi załącznik V część B (standardowy formularz odmowy wjazdu na granic). We wzorze tym zawarto wymaganą obowiązkowo informację, że przybywający zostaje poinformowany, iż odmawia mu się wjazdu na terytorium danego kraju na mocy (w tym miejscu instrukcja nakazuje wskazać odniesienie do obowiązującego prawa krajowego). W niniejszej sprawie – co wymaga podkreślenia - Organ wydający decyzję o odmowie wjazdu na terytorium RP, nie miał wątpliwości co do tego, że zachodziły podstawy do przejścia na tzw. "drugą linię kontroli". Cudzoziemka nie posiadała dokumentów uprawniających do przekroczenia polskiej granicy, a zarazem granicy Schengen. Materiał dowodowy w sposób jednoznaczny to potwierdza. Cudzoziemka nie posiadała ważnej wizy lub innego ważnego dokumentu, uprawniającego do wjazdu i pobytu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Nie spełniała więc wymagań przewidzianych w art. 6 rozporządzenia (i odpowiednio art. 23 ustawy o cudzoziemcach). Do wyjaśnienia niespełnienia przez Cudzoziemkę pozytywnych przesłanek wjazdu, w ramach czynności dokonywanych podczas odprawy granicznej szczegółowej, a obejmujących weryfikację warunków wjazdu: dokumentów, tożsamości i obywatelstwa, autentyczności dokumentów, sprawdzeń w odpowiednich bazach danych, sprawdzeń stempli, weryfikację miejsca wyjazdu i celu pobytu, nie stosuje się zasad postępowania administracyjnego, wynikających z przepisów prawa krajowego. Czynności te mają zatem charakter techniczny i prowadzą albo do potwierdzenia spełnienia warunków i umożliwienia wjazdu albo do skutku w postaci wydania decyzji odmownej, po wszczęciu i przeprowadzeniu postępowania administracyjnego, w którym następuje potwierdzenie braku spełnienia przesłanek pozytywnych wjazdu (art. 28 ust. 1 ustawy), jak też potwierdzenie braku wystąpienia przesłanki negatywnej do wydania decyzji o odmowie wjazdu (art. 28 ust.2 ustawy). Trafnie zauważył pełnomocnik Organu, że czynności odprawy granicznej nie muszą więc wiązać się z wytwarzaniem jakiegokolwiek materiału dowodowego, choć w niektórych przypadkach szczegółowa weryfikacja może prowadzić do uzyskania wydruków z baz danych, czy też uzasadniać sporządzenie notatki urzędowej, stanowiących materiał, mogący znaleźć zastosowanie w prowadzonym następnie postępowaniu w przedmiocie odmowy wjazdu. W ocenie Sądu, niejednokrotnie sporządzenie takiej notatki będzie można uznać za wystarczające w realiach danej sprawy, jeśli zostanie ona sporządzona w sposób wystarczająco szczegółowy, a okoliczności sprawy nie będą budziły tak poważnych wątpliwości, jak miało to miejsce w niniejszym postępowaniu. Jak wspomniano, sytuacja braku poważnych wątpliwości nie miała miejsca w rozpatrywanej sprawie. Sporządzona notatka ma charakter bardzo lakoniczny. Wspomina jedynie o tym, że Cudzoziemka oświadczyła, iż jedzie do Polski, bo ma problemy przez byłego męża, który mieszka wraz z córką we F. [...] organizacja praw człowieka obiecała jej pomoc w przejeździe do Polski i dlatego prosi aby ją przepuścić. Oświadczyła, że była w P., A. i F. Z F. wyjechała w maju 2016 r. i teraz chce żyć spokojnie w Polsce. Ten zapis nie może zostać uznany za jednoznaczny. Nie wynika z niego w szczególności jakiego rodzaju i gdzie ma "problemy przez byłego męża". Nie jest to stwierdzenie wystarczająco czytelne, zwłaszcza wobec faktu, że Cudzoziemka stawiła się na granicę z częściowo wypełnionym formularzem o objecie jej ochroną międzynarodową. Organ odwoławczy nie zanegował twierdzeń Cudzoziemki, że posiadała przy sobie w tym dniu wydrukowany i przygotowany częściowo wniosek o udzielenie ochrony międzynarodowej, sporządzony na urzędowym formularzu. Stwierdził natomiast, że w toku odprawy granicznej Cudzoziemka deklarowała wyłącznie osobiste (rodzinne) powody wjazdu na terytorium RP. Organ uznał zatem, że w takiej sytuacji, nawet ewentualne posiadanie i okazanie funkcjonariuszowi "częściowo wypełnionego wniosku o udzielenie ochrony międzynarodowej" i tak nie stanowiłoby automatycznej podstawy do odstąpienia od wszczęcia postępowania administracyjnego, w przedmiocie odmowy wjazdu na granicy. Ze stanowiskiem tym nie można się zgodzić, zwłaszcza w sytuacji, gdy ze sporządzonej notatki urzędowej (jej treści) nie wynika, czy Cudzoziemka na przejściu granicznym zaniechała złożenia tego wniosku, czy zrezygnowała z wystąpienia o taką ochronę. W myśl bowiem art. 28 ust. 2 pkt 2 lit. a ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach, wystarczy już, by cudzoziemiec zadeklarował zamiar złożenia wniosku o udzielenie ochrony międzynarodowej. Nie musi mieć go już przygotowanego, a więc całkowicie wypełnionego. Brak jakiejkolwiek wzmianki w tym przedmiocie w owej notatce, czyni wadliwym czynności dokonane przez Organ w tej sprawie. Przebieg rozmowy z Cudzoziemką, co do trzymanego na przejściu granicznym formularza, nie został w żaden sposób utrwalony. W tej sytuacji stwierdzić należy, że Organy nie wyjaśniły w sposób poddający się kontroli, tak instancyjnej jak i sądowej, niezwykle istotnej kwestii dla rozstrzygnięcia tej sprawy, a mianowicie ewentualnego wystąpienia przesłanki negatywnej, do wydania decyzji odmawiającej Cudzoziemce wjazdu na terytorium RP. Organ odwoławczy zbagatelizował fakt nieprzeprowadzenia w tym zakresie prawidłowego postępowania wyjaśniającego. Z art. 28 ust. 2 cyt. ustawy wynika, że okolicznościami, które stanowią przeszkodę do wydania decyzji o odmowie wjazdu na terytorium RP, są czynności dokonywane przez cudzoziemca podczas kontroli granicznej, polegające na złożeniu wniosku o udzielenie ochrony międzynarodowej lub zadeklarowaniu zamiaru złożenia takiego wniosku (w przypadku gdy cudzoziemiec jest osobą dorosłą, a po stronie organu zachodzą przeszkody w przyjęciu wniosku w danym dniu). Dopuszczalność wydania wobec Skarżącej decyzji o odmowie wjazdu, uzależniona była nie tylko od wykazania, że nie spełnia ona przesłanki wymienionej w art. 28 ust. 1 cyt. ustawy, ale też od wyjaśnienia (wobec posiadania przy próbie przekroczenia granicy częściowo wypełnionego owego formularza), że podczas kontroli granicznej nie zadeklarowała zamiaru złożenia wniosku o udzielenie ochrony międzynarodowej. Jak już wskazano, ta druga okoliczność, stanowiąca negatywną przesłankę do wydania decyzji o odmowie wjazdu, powodowałaby konieczność oceny czy wyrażona została wola złożenia takiego formularza. Organ powinien więc zgromadzić materiał dowodowy, pozwalający na tę ocenę. Żadnych czynności w tym zakresie jednak nie podjęto. Konieczność przeprowadzenia czynności wyjaśniających w tym zakresie wyprowadzić należy z art. 34 ustawy o cudzoziemcach, który w postępowaniu administracyjnym - prowadzonym w sprawie odmowy wjazdu - znajduje zastosowanie jako przepis szczególny, wobec przepisów k.p.a. Według art. 34 ust. 1 ustawy, postępowanie prowadzone przez organy Straży Granicznej przed wydaniem cudzoziemcowi decyzji, o której mowa w art. 33 ust. 1, ogranicza się do: 1) przesłuchania cudzoziemca; 2) kontroli dokumentów posiadanych przez cudzoziemca; 3) przesłuchania wskazanych przez cudzoziemca osób towarzyszących mu w podróży; 4) dokonania sprawdzeń w dostępnych rejestrach, ewidencjach i wykazach w sprawach cudzoziemców; 5) uzyskania niezbędnych informacji od instytucji państwowych, organów administracji rządowej i samorządu terytorialnego, jednostek gospodarczych prowadzących działalność w zakresie użyteczności publicznej, innych jednostek gospodarczych i organizacji społecznych lub osób fizycznych. Nadmienić należy, że postępowanie to może mieć jeszcze węższy zakres, ale tylko w przypadkach wskazanych w ust. 2 tego przepisu, a zatem, jeżeli okoliczności niespełnienia przez cudzoziemca warunków niezbędnych do przekroczenia granicy nie budzą wątpliwości. Wówczas czynności podejmowane w postępowaniu, o którym mowa w ust. 1, mogą być ograniczone jedynie do kontroli posiadanych przez cudzoziemca dokumentów. Trafnie podniósł pełnomocnik Organu, że zgodnie ze wskazanymi przepisami, zakres postępowania w przedmiocie odmowy wjazdu ograniczony jest do niezbędnego minimum. Dzieje się tak, z uwagi na to, że toczące się w tego rodzaju sprawie postępowanie, musi być prowadzone niezwykle szybko. Jest wszczynane i kończone w tym samym dniu. W tym kontekście, zważywszy także na ograniczoną przestrzeń przejścia granicznego, w której dokonuje się owo "rozpytanie" cudzoziemca na tzw. "drugiej linii kontroli" – nie jest trafny postulat pełnomocnika Skarżącej i zarazem jego zarzut, że Cudzoziemka winna być "rozpytywana" w obecności swego pełnomocnika, w sytuacji, gdy uprzednio go ustanowiła. Trafnie przyjął Organ odwoławczy, że charakter czynności na tzw. "drugiej linii" oraz miejsce ich prowadzenia (specjalnie wydzielona strefa w infrastrukturze przejścia granicznego), uniemożliwiają na tym etapie realizowania czynności odprawy granicznej, dopuszczenie do nich pełnomocnika ustanowionego przez cudzoziemca w ewentualnym postępowaniu w przedmiocie odmowy wjazdu (art. 32 k.p.a.). Zapewnienie ustanowionemu pełnomocnikowi możliwości zapoznania się ze zgromadzonym materiałem dowodowym przed wydaniem decyzji I. instancji oraz zgłoszenia żądań w wyznaczonym terminie, prowadziłoby do nieuzasadnionego przedłużania tego postępowania i znacznego utrudnienia dokonywanych odpraw. Nie jest zatem trafny zarzut skargi naruszenia art. 1 ust. 1 i art. 4 ust. 1 ustawy prawo o adwokaturze w zw. z art. 10 w zw. z art. 81 k.p.a. Trafnie zatem przyjęto w tej sprawie, że fakt ustanowienia takiego pełnomocnika, skutkuje doręczeniem mu decyzji o odmowie wjazdu Cudzoziemki-mocodawczyni, o ile taka została wydana. Podkreślenia wymaga, że składanie deklaracji przez cudzoziemca na granicy ma charakter bezpośredni i osobisty. Funkcjonariusz porozumiewa się z cudzoziemcem w jego języku ojczystym lub w języku, którego biegłą znajomość cudzoziemiec deklaruje. Obowiązujące przepisy (art. 26, 28 i 29 ustawy o udzielaniu cudzoziemcom ochrony na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej), wymagają, by cudzoziemiec osobiście złożył wniosek lub zadeklarował zamiar jego złożenia w momencie przekraczania granicy. Nie może więc formularz być doręczany później np. wraz z odwołaniem (jak tego oczekuje pełnomocnik Skarżącej) i nie było podstaw, by w niniejszej sprawie nadesłany później formularz, Organ kierował do Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców lub też, by czynił to Sąd. Nie doszło więc do zarzuconego naruszenia art. 65 § 1 w zw. z art. 8 k.p.a. Nie jest to też tego rodzaju postępowanie, w którym co do zasady, celowe byłoby przesłuchiwanie świadków, także po wniesieniu odwołania od decyzji odmownej, a wiec przed II. instancją na okoliczności związane z odprawą graniczną (jej przebiegiem), podczas gdy osoby te w niej nie uczestniczyły. W niniejszej sprawie, w ocenie Sądu, trafnie przyjęto zbędność takich przesłuchań, a więc i niecelowość przeprowadzenia rozprawy administracyjnej, na której owo przesłuchiwanie świadków wskazanych przez Stronę, miałoby mieć miejsce. Nie doszło więc do zarzuconego naruszenia art. 78 § 1 k.p.a. oraz art. 89 § 2 k.p.a. Niemniej, wobec sporządzenia przez Organ notatki niewyjaśniającej zasadniczej, wskazanej kwestii w tej sprawie i wobec wskazywania przez Cudzoziemkę oraz jej pełnomocnika, że na granicy wnosiła o udzielenie jej ochrony międzynarodowej – dla uniknięcia wszelkich wątpliwości w tym zakresie – nie można wykluczyć, iż celowe byłoby przeprowadzenie w postępowaniu przed I. instancją dowodu z przesłuchania strony (art. 67 § 1 w zw. z § 2 pkt. 2 k.p.a.). Potwierdza to treść art. 10 k.p.a. w zw. z art. 81 k.p.a. Jak wynika z k.p.a., organ administracji publicznej może przesłuchać stronę w sytuacji, jeżeli po wyczerpaniu środków dowodowych lub z powodu ich braku, pozostały niewyjaśnione fakty istotne dla rozstrzygnięcia sprawy. Taka właśnie sytuacja, w ocenie Sądu, wbrew twierdzeniom Organu, miała miejsca w tej sprawie. Nadmienić przy tym należy, że przed dniem [...] marca 2017 r. Cudzoziemka wielokrotnie stawiała się na granicy w celu wjazdu na terytorium RP, nie posiadając ważnej wizy i wielokrotnie odmówiono jej wjazdu, na podstawie art. 28 ust. 1 pkt 1 ustawy o cudzoziemcach. W stanie faktycznym rozpatrywanej sprawy, nadal istnieją zatem wątpliwości czy Cudzoziemka nie spełniała warunków niezbędnych do przekroczenia granicy, w związku z deklarowanym w postępowaniu odwoławczym zamiarem wjazdu na terytorium RP, potwierdzanym posiadaniem na granicy częściowo wypełnionego formularza (czego Organ nie kwestionował) oraz uprzedniej informacji, pozyskanej od przedstawiciela organizacji społecznej, która sygnalizowała cel przyjazdu Cudzoziemki na przejście graniczne. Nadmienić też należy, że z art. 3 ust. 1 dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2013/32/UE wynika, iż znajduje ona zastosowanie do wszystkich wniosków o udzielnie ochrony międzynarodowej, z którymi wystąpiono na terytorium, w tym na granicy państw członkowskich. Jednocześnie w myśl art. 6 ust. 2 tej dyrektywy państwa członkowskie zapewniają, aby osoba, która wystąpiła z wnioskiem o udzielenie ochrony międzynarodowej, miała rzeczywistą możliwość jak najszybszego złożenia wniosku. Artykuł 3 tej dyrektywy, jako miejsce złożenia wniosku o udzielenie ochrony międzynarodowej przez cudzoziemca zamierzającego przekroczyć granicę, wymienia granicę państwa członkowskiego. W realiach rozpatrywanej sprawy, nie zostało dowiedzione, że Cudzoziemka w trakcie szczegółowej odprawy podawała wyłącznie osobiste (rodzinne) przyczyny wjazdu. a zaniechała zamiaru wystąpienia o ochronę międzynarodową, choć trzymała w ręku taki formularz, w części wypełniony. Należy nadmienić, że wspomniała też o problemach, jakie ma przez byłego męża. Sporządzający notatkę nie podał o jakie problemy chodzi. Nie wiadomo, wobec tego, czy notatka odzwierciedla całą wypowiedź Skarżącej. Nie są też znane pytania jakie jej wówczas zadano. Wymaga podkreślenia, że sporządzenie notatki urzędowej z pewnością nie jest sprzeczne z prawem, a więc mieści się w kategorii ewentualnych dowodów, w rozumieniu art. 75 k.p.a. Według art. 72 § 1 k.p.a., czynności organu administracji publicznej, z których nie sporządza się protokołu, a które mają znaczenie dla sprawy lub toku postępowania, utrwala się w aktach w formie adnotacji podpisanej przez pracownika, który dokonał tych czynności. Notatka taka musi jednak zostać sporządzona w taki sposób, by rozwiewała wszelkie ewentualne wątpliwości, co do intencji Cudzoziemca i jego oświadczeń. W przeciwnym razie może być uznana za środek dowodowy niewystarczający w sprawie. Należy mieć na uwadze, że owo "rozpytanie" Strony dotyczy czynności, mających istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Z takiej zaś czynności, w myśl art. 67 § 1 k.p.a. – co do zasady - sporządza się protokół. Wówczas bowiem postępowanie staje się bardziej transparentne. Strona zaznajamiana jest z jego treścią. Wynika to z charakteru protokołu przesłuchania, który powinien być odczytany i przedstawiony do podpisu osobie zeznającej, niezwłocznie po złożeniu zeznania (art. 69 k.p.a.). Z jego treści zaś powinno wynikać, co i w jaki sposób w wyniku tych czynności ustalono i jakie uwagi zostały zgłoszone. Jak bowiem wskazują realia rozpatrywanej sprawy, notatki w swej treści mogą - w złożonym stanie faktycznym rozpatrywanych spraw - niejednokrotnie być na tyle lakoniczne, że nie będą pozwalały na bezsporne ustalenie okoliczności w nich istotnych. W tym kontekście, za dowolne należało uznać twierdzenie Organu odwoławczego, że z materiału dowodowego wynika w sposób niebudzący wątpliwości, że Cudzoziemka nie spełniała w dniu [...].03.2017 r. warunków niezbędnych do przekroczenia granicy. Okoliczności sprawy i treść notatki sporządzonej z "rozpytania" Cudzoziemki, nie pozwalały na przyjęcie za dowiedzione stanowiska Organów w tej sprawie. Organy obu instancji naruszyły więc zasady wyrażone w art. 34 ust. 1 pkt 1 cyt. ustawy, a poprzez to art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a., a Organ odwoławczy dodatkowo naruszył art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 15 k.p.a. Nie ma też wątpliwości co do tego, że zgodnie z art. 14 ust. 2 kodeksu granicznego Schengen, decyzja o odmowie wjazdu wywiera skutek natychmiastowy. Wjazd zaś ma miejsce w określonej dacie. Prowadzi to do wniosku, że niniejsze postępowanie administracyjne, mimo wadliwości jego przeprowadzenia, i po uchyleniu decyzji obu instancji - należało umorzyć. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 135 i art. 145 § 3 P.p.s.a. – orzekł, jak w pkt 1 sentencji. O kosztach postępowania Sąd rozstrzygnął w pkt 2 sentencji – na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 P.p.s.a., uwzględniając zwrot kosztów zastępstwa procesowego.