II SAB/Wa 266/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Werpachowska, Sędziowie WSA Ewa Kwiecińska (spr.), Iwona Maciejuk, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 8 grudnia 2017 r. sprawy ze skargi D. P. na bezczynność Burmistrza Miasta M. w przedmiocie rozpatrzenia wniosku z dnia [...] kwietnia 2017 r. o udostępnienie informacji publicznej 1. stwierdza, że Burmistrz Miasta M. dopuścił się bezczynności w rozpatrzeniu wniosku z dnia [...] kwietnia 2017 r., 2. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, 3. zasądza od Burmistrza Miasta M. na rzecz skarżącego D. P. kwotę 100 zł (słownie: sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. D. P. w dniu [...] kwietnia 2017 r. zwrócił się – drogą mailową – do Burmistrza Miasta M. z wnioskiem o podanie numeru i daty decyzji o zatwierdzeniu podziału działki nr [...] z obrębu [...] w M. oraz o wyjaśnienie, dlaczego do tej pory Burmistrz Miasta M. nie złożył wniosku o ujawnienie w księdze wieczystej praw gminy M. do działek o nr ew. [...] i [...], wydzielonych pod drogi publiczne. W odpowiedzi na powyższy wniosek z dnia [...] kwietnia 2017 r., organ udzielił w dniu [...] kwietnia 2017 r. informacji, iż działki o nr ew. [...] położone w obrębie [...] nie uległy podziałowi, co zostało ustalone w oparciu o aktualny stan ewidencji gruntów i budynków, jak również o kwerendę archiwalną, w ramach której nie odnaleziono decyzji Burmistrza Miasta M. o podziale w/w działek, a co za tym idzie nie zostały złożone wnioski o ujawnienie w Księdze Wieczystej praw gminy M. do w/w działek. W kolejnym piśmie przesłanym drogą elektroniczną z dnia [...] kwietnia 2017 r. D. P. wskazał, że wniosek z dnia [...] kwietnia 2017 r. dotyczy decyzji z dnia [...] marca 2011 r. o nr [...], znak [...]. Jednocześnie wskazał nr księgi wieczystej [...], w której, zdaniem skarżącego, została ujawniona przedmiotowa decyzja. W odpowiedzi na powyższe organ zaznaczył, że wskazany przez skarżącego nr księgi wieczystej nie istnieje. Natomiast decyzja z dnia [...] marca 2011 r. o nr [...], znak [...], dotyczy zatwierdzenia podziału nieruchomości, wpisanej pod nr księgi wieczystej [...]. W e-mailu z dnia [...] kwietnia 2017 r. strona wskazała, iż prostuje przedmiotowy wniosek z dnia [...] kwietnia 2017 r. w zakresie obrębu działek. Prawidłowy obręb to [...], a nie jak uprzednio wskazany [...]. W odpowiedzi na powyższy wniosek z dnia [...] kwietnia 2017 r., organ udzielił skarżącemu w dniu [...] maja 2017 r. informacji, iż działka o nr ew. [...] z obrębu [...]w M. została podzielona na mocy decyzji Burmistrza Miasta M. z dnia [...] marca 2011 r. o nr [...], znak [...] w sprawie zatwierdzenia podziału tej nieruchomości, wpisanej pod nr księgi wieczystej – [...]. Jednocześnie wskazał, iż wyjaśnienie dlaczego Burmistrz Miasta M. nie złożył wniosku o ujawnienie w księdze wieczystej praw gminy M. do działek o nr ew. [...] i [...] z obrębu [...], wydzielonych pod drogi publiczne, nie stanowi przedmiotu informacji publicznej. D. P. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Burmistrza Miasta M. w przedmiocie rozpatrzenia wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Skarżący wniósł o zobowiązanie organu do rozpatrzenia wniosku z [...] kwietnia 2017 r. sprostowanego drogą mailowa w dniu [...] kwietnia 2017 i [...] kwietnia 2017 r. Zaznaczył, że zorientował się, iż popełnił omyłkę w numerze obrębu. Mailem z dnia [...] kwietnia 2017 r. sprostował wniosek, informując, że wniosek dotyczy obrębu [...] a nie [...]. Mailem z dnia [...] kwietnia 2017 r. wskazał też numer decyzji, która została zamieszczona w księdze wieczystej. Skarżący podkreślił, że do dnia wniesienia skargi nie otrzymał żądanej informacji. W treści odpowiedzi na skargę Burmistrz Miasta M. wniósł o jej oddalenie w całości na podstawie art. 151 P.p.s.a. jako bezzasadnej oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Odnośnie pierwszego wniosku z dnia [...] kwietnia 2017 r. organ nie pozostawał w bezczynności, bowiem udzielił skarżącemu informacji w dniu [...] kwietnia 2017 r., iż działki o nr ew. [...] położone w obrębie [...] nie uległy podziałowi, co zostało ustalone w oparciu o aktualny stan ewidencji gruntów i budynków, jak również o kwerendę archiwalną. Odnośnie drugiego wniosku z dnia [...] kwietnia 2017 r., organ również nie pozostawał w bezczynności, bowiem udzielił skarżącemu w dniu [...] maja 2017 r. informacji. Poinformowanie wnioskodawcy, iż objęta wnioskiem informacja nie ma charakteru informacji publicznej, należy również potraktować jako odpowiedź organu na wniosek zainteresowanego podmiotu, mimo że odpowiedź organu na wniosek może w takiej sytuacji nie zadawalać wnioskodawcy. Niezależnie jednak od treści i formy udzielonej odpowiedzi przez organ należy podkreślić, iż jakikolwiek przejaw działania ze strony podmiotu zobowiązanego do udostępnienia informacji wykluczają zarzut bezczynności. W przypadku uznania przez Sąd, iż organ pozostawał w bezczynności, zdaniem organu, brak jest podstaw do stwierdzenia, iż bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Do Urzędu Miasta M. wpływa duża ilość wniosków o udzielenie informacji publicznej, tj. na obecną chwilę w Referacie Gospodarki Nieruchomościami i Planowania Przestrzennego (do którego właściwości należało rozpoznanie przedmiotowych wniosków) zarejestrowanych jest ponad [...] spraw o udzielenie informacji publicznej. W dużej części są to wnioski, które wymagają przeprowadzenia kwerendy archiwalnej, a co za tym idzie ich rozpatrzenie jest czasochłonne. Rozpoznanie przedmiotowych wniosków z opóźnieniem wynikało ze znacznej ilości wypływających wniosków o udzielenie informacji publicznej i nie stanowi podstawy do stwierdzenia, iż bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1066), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która w myśl art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.), dalej: P.p.s.a.", odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy. W myśl art. 119 pkt 4 i art. 120 P.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. W sprawie niniejszej, z uwagi na przedmiot zaskarżenia, należy mieć na względzie przepisy ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2016 r. poz. 1764 ze zm.), która kształtuje prawo do informacji publicznej, a także określa zasady i tryb jej udostępniania. Kognicja sądów administracyjnych do rozpoznania skarg na bezczynność w takich sprawach wynika z art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a., zaś potwierdza ją dodatkowo brzmienie art. 21 u.d.i.p. Stosownie do art. 149 § 1 P.p.s.a., sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4: (1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności, (2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa, (3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (§ 1a). Sąd w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego (§ 1b). W myśl art. 149 § 2 P.p.s.a., sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. Przepisy ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie definiują pojęcia bezczynności. W piśmiennictwie przyjmuje się jednak, że bezczynność organu administracji publicznej zachodzi wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale – mimo istnienia ustawowego obowiązku – nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności (T. Woś [w:] T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz", Warszawa 2011, s. 109). Na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej bezczynność podmiotu obowiązanego do rozpoznania wniosku informacyjnego ma miejsce wówczas, gdy organ – będąc w posiadaniu żądanej informacji publicznej – nie podejmuje stosownej czynności materialno-technicznej w postaci jej udzielenia (art. 10 ust 1 u.d.i.p.), nie wydaje decyzji o odmowie jej udostępnienia (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.), ewentualnie nie informuje wnioskodawcy, że w danej sprawie przysługuje inny tryb dostępu do wnioskowanej informacji publicznej (art. 1 ust. 2 u.d.i.p.). Zaznaczyć należy, że w przypadku złożenia skargi na bezczynność w zakresie udostępnienia informacji publicznej obowiązkiem Sądu jest w pierwszej kolejności zbadanie, czy sprawa mieści się w zakresie podmiotowym i przedmiotowym ustawy o dostępie do informacji publicznej. Dopiero bowiem stwierdzenie, że podmiot, do którego zwrócił się skarżący, był obowiązany do udzielenia informacji publicznej oraz że żądana przez skarżącego informacja miała charakter informacji publicznej w rozumieniu przepisów u.d.i.p., pozwala na dokonanie oceny, czy w konkretnej sprawie można skutecznie zarzucić wskazanemu podmiotowi bezczynność. W rozpatrywanej sprawie nie ulega wątpliwości, iż Burmistrz Miasta M. – jako organ władzy publicznej – jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej. Nie ulega też wątpliwości, że żądanie zawarte we wniosku z dnia [...] kwietnia 2017 r., sprostowane w dniach [...] i [...] kwietnia 2017 r., dotyczy zakresu przedmiotowego ustawy o dostępie do informacji publicznej. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym ustalony jest pogląd, iż decyzje administracyjne stanowią informację publiczną. W szczególności w ocenie Sądu, informację publiczną stanowi ostateczna decyzja zatwierdzająca projekt podziału nieruchomości. Informacją publiczną nie będzie natomiast informacja o powodach nieujawnienia praw wynikających z takiej decyzji w księdze wieczystej, gdyż informacja publiczna dotyczy sfery faktów. Sąd wskazuje też, że błędne jest stanowisko organu, iż w sprawie były złożone trzy wnioski jeden z [...] kwietnia 2017 r., następny z dnia [...] kwietnia 2017 r. i trzeci z [...] kwietnia 2017 r. Zdaniem Sądu wszystkie trzy pisma dotyczyły jednego żądania. Przyjmując zatem, iż ostateczne doprecyzowanie wniosku z dnia [...] kwietnia 2017 r. nastąpiło w dniu [...] kwietnia 2017 r., to termin załatwienia sprawy upływał w dniu [...] maja 2017 r. Stosownie bowiem do art. 13 ust. 1 u.d.i.p., udostepnienie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2 tej ustawy. Odpowiedź organu na wniosek nastąpiła pismem z dnia [...] maja 2017 r., już po wniesieniu skargi na bezczynność, co nastąpiło w dniu [...] maja 2017 r. Organ dopuścił się więc bezczynności, jednakże była to bezczynność krótkotrwała od [...] maja 2017 r. do [...] maja 2017 r. Jak wynika z wyjaśnień organu opóźnienie w udzieleniu odpowiedzi było wynikiem znacznej ilości wniosków (ponad [...] wniosków) o udostępnienie informacji publicznej kierowanych do organu, które merytorycznie – z uwagi na ich treść – są załatwiane w Referacie Gospodarki Nieruchomościami Planowania Przestrzennego Urzędu Miasta M.. W tej sytuacji Sąd uznał, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Odnosząc się do wniosku skarżącego zawartego w piśmie z dnia [...] czerwca 2017 r. o umorzenie postępowania, zwrócić należy uwagę, iż obecna treść art. 149 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ujęta została w trzech odrębnych jednostkach redakcyjnych (punktach). Uwzględnienie skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach wymienionych w komentowanym przepisie polega więc na zobowiązaniu organu administracji publicznej do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji (pkt 1) lub stwierdzenia albo uznania uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (pkt 2). Komentowany przepis w pkt 3 jako odrębną postać uwzględnienia skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postepowania przewiduje stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłości postępowania. Wymieniony przepis przyznaje więc sądowi administracyjnemu kompetencję do stwierdzenia, że wystąpiła bezczynność lub przewlekłość, jeżeli z uwagi na zakończenie postępowania nie ma już potrzeby wydawania aktu lub dokonania czynności. Jak trafnie podkreśla się w piśmiennictwie ta forma rozstrzygnięcia będzie miała miejsce wówczas, gdy po wniesieniu skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania organ załatwi sprawę (por. A. Kabat, w: B, Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek: "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz", teza 2, Lex 2016). W związku ze zmianą redakcji art. 149 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi utraciły aktualność te poglądy orzecznictwa, zgodnie z którymi w sytuacji, gdy po wniesieniu skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania organ załatwi sprawę, sąd administracyjny powinien umorzyć postępowanie sądowe w zakresie zobowiązania organu do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W obecnym stanie prawnym Sąd rozpoznający sprawę ze skargi na bezczynność i uwzględniający tę skargę, w ramach stosowania art. 149 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi realizuje tę spośród kompetencji określonych w punktach 1-3 tego przepisu, która jest adekwatna do stanu istniejącego w chwili orzekania przez Sąd. Nie ma zatem obecnie potrzeby umarzania postępowania w zakresie zobowiązania organu do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności (pkt 1), gdy po wniesieniu skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania organ załatwi sprawę, gdyż w takiej sytuacji Sąd nie podejmuje rozstrzygnięcia w oparciu o art. 149 § 1 pkt 1 Prawa o postepowaniu przed sądami administracyjnymi, a kompetencją adekwatną do tego stanu rzeczy jest kompetencja do stwierdzenia, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania (art. 149 § 1 pkt 3 Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi), wprowadzona do polskiego porządku prawnego wskazaną wyżej ustawą zmieniającą z 2015 r. Pogląd taki został wyrażony w wyroku NSA z dnia 4 listopada 2016 r. sygn. akt I OSK 1621/16 dostępnym w CBOSA. Pogląd ten skład orzekający w niniejszej sprawie w całości podziela i aprobuje. Mając na względzie powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł w punkcie 1 wyroku na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W punkcie 2 wyroku Sąd orzekł na podstawie art. 149 § 1a P.p.s.a. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 P.p.s.a.