I OSK 553/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Sikorska (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Małgorzata Borowiec Sędzia del. WSA Mirosław Wincenciak Protokolant: st. asystent sędziego Łukasz Mazur po rozpoznaniu w dniu 30 stycznia 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Gdańsku od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 20 grudnia 2017 r. sygn. akt III SAB/Gd 126/17 w sprawie ze skargi A. P. na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Gdańsku w przedmiocie wydania decyzji dotyczącej stosunku służbowego 1) uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2) odstępuje od zasądzenia od A. P. na rzecz Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Gdańsku zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 20 grudnia 2017r., sygn. akt III SAB/Gd 126/17, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym skargi A. P. na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Gdańsku w przedmiocie wydania decyzji dotyczącej stosunku służbowego zobowiązał Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Gdańsku do wydania decyzji dotyczącej stosunku służbowego A. P. w terminie 14 dni od dnia otrzymania przez organ odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami (pkt 1. wyroku), stwierdził, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt 2. wyroku). Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym. A. P. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Gdańsku polegającą na braku złożenia propozycji służby w Służbie Celno-Skarbowej na podstawie art. 165 ust. 7 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej ( Dz. U . poz. 1948, dalej: "ustawa Przepisy wprowadzające ustawę o KAS"). Skarżąca wniosła o stwierdzenie bezczynności organu w związku z nieprzedstawieniem jej propozycji służby oraz o zobowiązanie organu do złożenia jej propozycji służby. Zdaniem A. P., Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Gdańsku miał obowiązek prawny wręczenia jej do dnia 31 maja 2017 r. propozycji służby na podstawie powołanego wyżej przepisu. Skarżąca w uzasadnieniu skargi podała, że w Służbie Celnej pracuje od dnia 5 lutego 1991 r. i do lutego 2017 r. służbę pełniła w Izbie Celnej w G. W maju 2017 r. otrzymała propozycję pracy, będącą w istocie decyzją o zwolnieniu jej ze służby z tego względu, że każda jej decyzja w stosunku do tej propozycji, tj. zarówno jej przyjęcie, jak i ewentualne nieprzyjęcie, skutkowała zwolnieniem jej ze służby i utratą statusu funkcjonariusza. Wskazała, że przedstawioną jej propozycję przyjęła pod przymusem prawnym i ekonomicznym, to jednak w dalszym ciągu kwestionuje jej zasadność i domaga się złożenia jej nowych warunków służby. W ocenie A. P., nieprzedstawienie jej przez Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Gdańsku propozycji służby stanowi o bezczynności tego organu. Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Gdańsku w odpowiedzi na skargę wniósł o jej odrzucenie. Wskazał, że w związku z tym, iż ustawa o Krajowej Administracji Skarbowej weszła w życie z dniem 1 marca 2017 r. i zgodnie z art.159 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej utraciły moc przepisy ustawy o kontroli skarbowej, ustawy o urzędach i izbach skarbowych, ustawy o Służbie Celnej oraz o administracji podatkowej, ustawodawca zapewnił pracownikom oraz funkcjonariuszom na ten dzień przejście do świadczenia pracy i pełnienia służby u nowego pracodawcy, tj. w izbie administracji skarbowej. Kwestia dalszego zatrudnienia bądź pełnienia służby jest uregulowana w art. 170 tej ustawy. W ocenie organu, z brzemienia przepisu art. 165 ust. 7 powołanej ustawy wynika, że ustawodawca pozostawił kierownikom jednostek organizacyjnych tam wskazanych autonomiczne prawo w zakresie rodzaju propozycji (tj. zatrudnienie na podstawie umowy o pracę albo propozycję pełnienia służby) jaka jest składana pracownikom i funkcjonariuszom tej jednostki, co oznacza, że propozycja zatrudnienia albo służby może zostać przedłożona zarówno pracownikowi, jak i funkcjonariuszowi. Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Gdańsku zauważył, iż w ustawie Przepisy wprowadzające ustawę o KAS brak jest regulacji prawnych obligujących organ do przedłożenia skarżącej żądanej przez nią propozycji pełnienia służby. Wyklucza to podjęcie przez organ określonych działań w ramach stosunku administracyjnego. Nie ma również normy prawnej, która sprawy dotyczące propozycji pełnienia służby/zatrudnienia w strukturach Krajowej Administracji Skarbowej poddawałyby kontroli sądów administracyjnych. Taką podstawą prawną nie może być art. 276 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. poz. 1947, dalej: "ustawa o KAS"). Przepis ten mógłby znaleźć zastosowanie wyłącznie w sytuacji, gdyby przepisy ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o KAS wprost się do tego przepisu odwoływały albo, gdyby w stosunku do skarżącej miał zastosowanie jeden z przypadków opisanych w tym przepisie. Taka sytuacja w niniejszej sprawie nie występuje. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku powołał treść art. 134 §1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj.: Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm., dalej: " P.p.s.a." ) i przyjął, że sprawa wszczęta niniejszą skargą dotyczy bezczynności Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Gdańsku w przedmiocie wydania decyzji dotyczącej stosunku służbowego skarżącej. Uznał, że nie jest związany żądaniem skargi, w której skarżąca domagała się wydania decyzji ustalającej warunki służby - złożenia jej propozycji służby. Wskazał, że istota organizacyjnej reformy służb podatkowych i celnych realizowana w drodze ustaw z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej oraz ustawy – Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej sprowadza się m. in. do ograniczenia liczby funkcjonariuszy wykonujących swe obowiązki w ramach stosunku służby. Analiza regulacji przyjętych w ustawie – Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej pozwala na stwierdzenie, że ustawodawca przewidział następujące rozwiązania dotyczące stosunku służbowego funkcjonariuszy: - kontynuację stosunku służbowego w przypadku złożenia propozycji pełnienia służby (zgodnie z art. 165 ust. 7 w zw. z art. 169 ust. 4 ustawy - Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej); - przekształcenie stosunku służbowego w stosunek pracy w przypadku złożenia dotychczasowemu funkcjonariuszowi propozycji zatrudnienia i jej przyjęcia (zgodnie z art. 165 ust. 7 w zw. z art. 170 ust. 2 wskazanej powyżej ustawy); - wygaśnięcie stosunku służbowego w przypadku niezłożenia funkcjonariuszowi żadnej propozycji lub w przypadku niezaakceptowania propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby w określonym przez prawo terminie (zgodnie z art. 170 ust. 1 pkt 1 i 2 wskazanej powyżej ustawy). Sąd pierwszej instancji, dokonując analizy art. 165 ust. 3 ustawy – Przepisy wprowadzające ustawę o KAS podał , że na mocy tego przepisu skarżąca, będąca do dnia 1 marca 2017 r. funkcjonariuszem Służby Celno-Skarbowej pełniącym służbę w jednostkach KAS, zachowała ciągłość służby. Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Gdańsku w piśmie z dnia [...] maja 2017 r. przedstawił A. P. propozycję określającą nowe warunki zatrudnienia w ramach korpusu służby cywilnej, którą przyjęła. Przedmiotowa propozycja nie zawierała uzasadnienia wyjaśniającego przyczyny, dla których wobec skarżącej wybrano opcję propozycji zatrudnienia, a nie propozycję pełnienia służby. Brak było w niej również informacji pozwalających na weryfikację zgodności z prawem podjętych względem niej działań. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku przytoczył treść art. 45 ust. 1 i art. 77 ust. 2, a także art. 60 Konstytucji RP, gwarantujących prawo do sądu i zakaz jego ograniczania w drodze ustawy oraz zasadę dostępu do służby publicznej na jednakowych zasadach, a także orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego odnoszące się do wskazanej problematyki. Przedstawiając charakter prawny stosunku służbowego stwierdził, że brak stosownych procedur kontrolnych i odwoławczych może stanowić przeszkodę w respektowaniu wskazanych reguł, a tym samym będzie naruszać konstytucyjny wymóg traktowania starających się o dostęp do służby publicznej na jednakowych zasadach. Sąd pierwszej instancji podał, że zgodnie z art. 169 ust. 4 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o KAS propozycja kontynuowania służby stanowi decyzję administracyjną, co pozwala na uznanie, że ostatecznie może ona podlegać kontroli sądowoadministracyjnej. Z kolei stosownie do treści art. 171 ust. 1 tej ustawy skutkiem przyjęcia propozycji zatrudnienia jest przekształcenie stosunku służby w stosunek pracy. Pojęcie przekształcenia stosunku służbowego w stosunek pracy nie zostało w ustawie zdefiniowane. Ustawy regulujące kwestie związane ze stosunkiem służby przewidują dwie zasadnicze formy jego ustania - zwolnienie ze służby, następujące w drodze decyzji administracyjnej, oraz wygaśnięcie stosunku służbowego, w przypadku wystąpienia określonych w ustawie zdarzeń. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku, na treść pojęcia przekształcenie stosunku służbowego w stosunek pracy składają się dwa odrębne, choć związane ze sobą czasowo i przyczynowo, zdarzenia prawne: po pierwsze wygaśnięcie stosunku służbowego funkcjonariusza (prawo administracyjne), a po drugie nawiązanie stosunku pracy (prawo cywilne). Zgodnie z art. 170 ust. 3 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o KAS wygaśnięcie stosunku służbowego traktuje się jak zwolnienie ze służby. Z kolei art. 272 ust. 2 ustawy o KAS stanowi, że w przypadku wydania decyzji o zwolnieniu ze służby, funkcjonariusz może, w terminie 14 dni od doręczenia decyzji złożyć odwołanie do Szefa Krajowej Administracji Skarbowej. W związku z powyższym wywiódł, że skoro ustawodawca przewiduje dla zwolnienia funkcjonariusza formę decyzji administracyjnej, a wygaśnięcie stosunku służbowego nakazuje traktować jak zwolnienie za służby, to pomimo braku jednoznacznej regulacji nakazującej wydanie decyzji stwierdzającej wygaśnięcie stosunku służbowego, obowiązek wydania takiej decyzji obciąża organ, bowiem tylko wydanie takiej decyzji gwarantuje prawo do sądu funkcjonariuszowi służby celno – skarbowej, który przyjął propozycję zatrudnienia złożoną mu przez organ. Zatem podstawą prawną do wydania decyzji w rozważanym przypadku jest art. 170 ust. 3 ustawy – Przepisy wprowadzające ustawę o KAS w związku z odpowiednio stosowanym art. 276 ust. 2 ustawy o KAS - interpretowany zgodnie z art. 32 ust. 1, art. 45 ust. 1 i art. 77 ust. 2 Konstytucji RP. Powyższy sposób interpretacji regulacji art. 170 ust. 3 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o KAS jest ponadto uzasadniony z tej przyczyny, że reforma danej służby nie może usprawiedliwiać różnicowania ochrony stosunku służbowego w sposób niekorzystny wyłącznie dla tych funkcjonariuszy, którym pełnienia dalszej służby nie zaproponowano. Za rażąco niesprawiedliwe i naruszające gwarancje konstytucyjne określone w art. 2, art. 32 ust. 1 i art. 45 ust. 1 Konstytucji RP należałoby uznać brak objęcia ochroną sądową tych funkcjonariuszy, którym z nieznanych im przyczyn ustawodawca przekształca (a w istocie wygasza) stosunki służbowe, nie obligując określonego organu do wydania aktu indywidualnego odnoszącego się do takiej zmiany w obrębie tych stosunków. Reasumując tę część rozważań Sąd pierwszej instancji przyjął, że powołane wyżej przepisy stanowią źródło kontroli sądowej zarzucanej przez skarżącą bezczynności organu (art. 3 § 2 pkt 8 i art. 3 § 3 P.p.s.a.). Jednocześnie Sąd ten uznał, że składana funkcjonariuszowi propozycja zatrudnienia nie spełnia warunków określonych przez ustawodawcę w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a., nie jest także decyzją administracyjną. Ponadto Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku przyjął, że takie zakwalifikowanie propozycji zatrudnienia, mające na celu zagwarantowanie funkcjonariuszom prawa do sądu w zakresie ochrony ich stosunku służbowego jest zbyteczne, skoro prawo do ochrony sądowej, niewątpliwie im należnej, może zostać zrealizowane w drodze przedstawionej w wyroku. Jednocześnie wskazał, że dopuszczenie zaskarżalności propozycji zatrudnienia mogłoby prowadzić, w przypadku uwzględnienia skargi - uznania przez sąd propozycji zatrudnienia za bezskuteczną - do rezultatu sprowadzającego się do ustania stosunku pracy nawiązanego przez dotychczasowego funkcjonariusza i pozostawienia go w niejasnej sytuacji prawnej, łączącej się z pozbawieniem środków utrzymania. Sąd pierwszej instancji nie podzielił argumentacji skarżącej dotyczącej rozumienia art. 165 ust. 7 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o KAS, że dotychczasowym funkcjonariuszom można było zaproponować jedynie dalsze pełnienie służby. Funkcjonariuszom celnym pracodawca mógł bowiem złożyć zarówno pisemną propozycję określającą nowe warunki pełnienia służby (w formie decyzji – zgodnie z art. 169 ust. 4 tej ustawy), jak też propozycję określającą nowe warunki zatrudnienia (która to propozycja nie stanowi decyzji administracyjnej ani aktu, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a.). Złożenie powyższych propozycji nie ma charakteru obligatoryjnego - art. 165 ust. 7 i art. 170 ust. 1 pkt 1 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o KAS. Nieskorelowanego z jakimikolwiek określonymi przez ustawę warunkami obowiązku złożenia propozycji nie da się wyprowadzić ani z art. 165 ust. 3, ani z art. 165 ust. 7 tej ustawy. Istotną jest bowiem okoliczność, że z dniem 1 marca 2017 r. skarżąca, będąca do tej daty funkcjonariuszem celnym pełniącym służbę w izbie celnej, stała się funkcjonariuszem Służby Celno-Skarbowej pełniącym służbę w jednostkach KAS i zachowała ciągłość służby. Kwalifikowanie tego ostatniego przepisu jako źródła bezwarunkowego obowiązku złożenia jakiejkolwiek propozycji unicestwiłoby cały przewidziany przez ustawodawcę proces reformy Służby Celno-Skarbowej. Musi on być odczytywany razem z art. 170 ust. 1 pkt 1 cyt. ustawy. Oznacza to, że dyrektor izby administracji skarbowej, dokonując oceny potrzeb kadrowych w perspektywie tego, komu z dotychczasowych funkcjonariuszy należy złożyć propozycję określającą nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby, powinien był uwzględnić wskazane w art. 165 ust. 7 powołanej ustawy kryteria: posiadane kwalifikacje, przebieg dotychczasowej pracy lub służby, a także dotychczasowe miejsce zamieszkania. Uznając w oparciu o wskazane powyżej przesłanki, że danemu funkcjonariuszowi powinna być złożona propozycja pełnienia służby w Służbie Celno-Skarbowej, organ byłby zobligowany do wydania decyzji zgodnie z art. 169 ust. 4 tej ustawy. Z drugiej strony, złożenie określonemu funkcjonariuszowi i przyjęcie przez tego funkcjonariusza propozycji zatrudnienia obligowało ten organ do wydania decyzji stwierdzającej wygaśnięcie stosunku służbowego, równoznacznej w swej istocie z decyzją o zwolnieniu ze służby. Uzasadnienie takiej decyzji powinno zawierać przedstawienie funkcjonariuszowi przesłanek, z powodu których zaniechano złożenia propozycji dalszego pełnienia służby i skorzystano z możliwości złożenia propozycji zatrudnienia. Funkcjonariusz, który w istocie traci swój dotychczasowy status, ma bowiem pełne prawo do poznania przyczyn wygaśnięcia stosunku służbowego (w świetle posiadanych przez niego kwalifikacji i przebiegu dotychczasowej służby). Określenie tych przyczyn nie może oczywiście sprowadzać się do stwierdzenia, że funkcjonariuszowi złożono propozycję zatrudnienia, którą przyjął. Tylko wyjaśnienie rzeczywistych przyczyn wyboru wobec konkretnego funkcjonariusza danego ustawowego rozwiązania (zaoferowania zatrudnienia a nie kontynuacji pełnienia służby) gwarantuje możliwość dokonania sądowej kontroli tego, czy organ w sposób zgodny z ustawowymi przesłankami, a nie dowolny i autorytarny, zróżnicował sytuację prawną funkcjonariuszy Celno-Skarbowych w kontekście zasady równego dostępu do służby publicznej określonej w art. 60 Konstytucji RP. W konsekwencji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uznał, że Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Gdańsku był zobowiązany do wydania decyzji w przedmiocie stosunku służbowego skarżącej, co oznacza, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Z tego względu w oparciu o art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a. zobowiązał organ do wydania decyzji dotyczącej stosunku służbowego A. P. Wskazał, że organ ma możliwość wydania decyzji stwierdzającej wygaśnięcie stosunku służbowego skarżącej, jeśli rozważywszy wszelkie okoliczności sprawy, oceni złożenie propozycji zatrudnienia w stosunku do skarżącej jako odpowiadające przesłankom ustawowym. Taka ocena powinna znaleźć się w uzasadnieniu decyzji stwierdzającej wygaśnięcie stosunku służbowego. Organ ma również możliwość złożenia skarżącej propozycji kontynuowania służby. Byłaby ona równoznaczna z uchyleniem się od skutków propozycji (oferty) zatrudnienia - zgodnym z wolą strony skarżącej. W ocenie Sądu pierwszej instancji, ani upływ terminu określonego w art. 165 ust. 7 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o KAS (31 maja 2017 r.), ani złożenie i przyjęcie propozycji zatrudnienia (z działaniami wskazującymi na wolę zachowania statusu funkcjonariusza) nie wyłączają możliwości złożenia skarżącej propozycji pełnienia służby w Służbie Celno-Skarbowej. Ograniczenie sztywnym terminem takiej możliwości – z pominięciem skutków kontroli sądowej bezczynności organu administracji celno–skarbowej w zakresie stosunku służbowego funkcjonariusza naruszałoby zasadę państwa prawnego wynikającą z art. 2 Konstytucji RP, a także art. 45 ust. 1 i art. 77 ust. 2 Konstytucji RP – czyniąc kontrolę sądową czysto pozorną. Ponadto Sąd pierwszej instancji wskazał, że nie ma kompetencji do merytorycznej oceny zasadności stanowiska organu w przedmiocie stosunku służbowego skarżącej w związku z czym nie zastosował art. 149 § 1b P.p.s.a. Dokonanie ewentualnej oceny stanowiska organu w przedmiocie stosunku służbowego skarżącej, w ramach przyznanej sądom administracyjnym kognicji, wymaga funkcjonowania w obrocie prawnym decyzji ustalającej warunki pełnienia służby – propozycji pełnienia służby albo decyzji stwierdzającej wygaśnięcie stosunku służbowego – będącej elementem konstytuującym przekształcenie tego stosunku w stosunek pracy - równoznacznej w swej istocie z decyzją o zwolnieniu ze służby. Sąd ten stwierdził także, zgodnie z art. 149 § 1a P.p.s.a., że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Podał, że okolicznością uzasadniającą taką ocenę była obiektywnie istniejąca trudność w ustaleniu zakładanego przez ustawodawcę celu wprowadzanych regulacji jak i we właściwym odczytaniu treści norm wprowadzonych do systemu prawnego. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego, uzupełnioną pismem z dnia 7 lutego 2018 r., wniósł Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Gdańsku, reprezentowany przez radcę prawnego. Zaskarżając wyrok w całości zarzucił: 1. naruszenie przepisów postępowania, w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy: a) art. 3 § 1 i art. 3 § 2 pkt 8 ustawy P.p.s.a. poprzez błędną kontrolę niniejszej sprawy oraz błędne zastosowanie środków określonych w ustawie i uznanie skargi za zasadną w sytuacji, gdy w przedmiotowej sprawie Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Gdańsku nie był zobowiązany do wydania decyzji administracyjnej, a tym samym nie pozostawał bezczynny nie wydając żądanej przez skarżącą decyzji; b) art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. w zw. z art. 277 ustawy o KAS, poprzez błędne uznanie, że w sprawie dotyczącej złożenia propozycji pracy i przekształcenia stosunku służbowego w stosunek pracy w jednostkach KAS właściwy jest sąd administracyjny, co stanowi podstawę kasacyjną wynikającą z art. 174 pkt 2 P.p.s.a.; c) art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a. poprzez uwzględnienie skargi na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Gdańsku oraz zobowiązanie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Gdańsku do wydania decyzji dotyczącej stosunku służbowego, podczas gdy żaden przepis prawa nie zobowiązuje tego organu do wydania takiego rozstrzygnięcia; d) art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie, podczas gdy sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego i skarga powinna zostać odrzucona; e) art. 133 § 1 P.p.s.a. poprzez błędne uznanie przez Sąd, że w przedmiotowej sprawie toczyło się postępowanie administracyjne, które w konsekwencji powinno być zakończone decyzją administracyjną, podczas gdy z żadnego przepisu prawa nie wynika taka wola ustawodawcy; - co stanowi podstawę kasacyjną z art. 174 pkt 2 P.p.s.a. 2. naruszenie przepisów prawa materialnego, które to naruszenie miało wpływ na wynik sprawy: a) art. 170 ust. 3 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz.U. poz. 1948 ze zm.) w związku z art. 276 ust. 2 ustawy o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. poz. 1947 ze zm.) poprzez ich błędną wykładnię i przyjęcie, że przepisy te, a w szczególności art. 170 ust. 3 ustawy Przepisy wprowadzające stanowią podstawę prawną do wydania decyzji administracyjnej o zwolnieniu ze służby skarżącej, podczas gdy stosunek służbowy skarżącej wygasł z mocy prawa i wskazane przepisy nie stanowią regulacji nakazującej wydanie decyzji stwierdzającej wygaśnięcie stosunku służbowego; b) art. 170 ust. 1 i ust. 3 oraz art. 171 ust. 1 pkt 2 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o KAS w zw. z art. 276 ust. 2 ustawy o KAS, poprzez ich błędną wykładnię i przyjęcie, że przepisy te, a w szczególności art. 170 ust. 3 Przepisów wprowadzających stanowią podstawę prawną do wydania decyzji administracyjnej o zwolnieniu ze służby skarżącej, podczas gdy stosunek służbowy skarżącej przekształcił się z mocy prawa w stosunek pracy i wskazane przepisy nie stanowią regulacji nakazującej wydanie decyzji stwierdzającej wygaśnięcie stosunku służbowego w niniejszym przypadku, - co stanowi podstawę kasacyjną z art. 174 pkt 1 P.p.s.a. Wskazując na powyższe zarzuty wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i odrzucenia skargi, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania, zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego wraz z kosztami zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz rozpoznanie sprawy na rozprawie. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podał m.in., że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku błędnie uznał się za właściwy w sprawie w sytuacji, w której A. P. przyjęła propozycję zatrudnienia. Przepis art. 277 ustawy o KAS wyraźnie stanowi, że spory o roszczenia ze stosunku służbowego w sprawach niewymienionych w art. 276 ust. 1 rozpatruje sąd właściwy w sprawach z zakresu prawa pracy. Z kolei ten przepis nie zawiera w sobie przypadku, który wystąpił w tej sprawie – przekształcenia stosunku służbowego w stosunek pracy. Sąd pierwszej instancji powinien zatem stwierdzić swoją niewłaściwość i skargę odrzucić. Nadto Sąd ten błędnie przyjął, że w przedmiotowej sprawie było prowadzone przez organ względem wyżej wymienionej postępowanie administracyjne i powinno ono zakończyć się decyzją W niniejszej sprawie takie postępowanie nie toczyło się, a A. P. nie żądała również od organu wydania decyzji o zwolnieniu jej ze służby. W ocenie skarżącego kasacyjnie organu Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku błędnie również przyjął, że stosunek służby wyżej wymienionej wygasł wskutek jego przekształcenia w stosunek pracy, a owo wygaśnięcie należy potraktować jako zwolnienie ze służby. W przypadku przyjęcia propozycji zatrudnienia dotychczasowy stosunek służby A. P. przekształcił się w stosunek pracy i nie nastąpiło żadne jego wygaszenie. Dokonana przez Sąd pierwszej instancji wykładnia wskazanych przepisów prawa materialnego nie wynika z ich literalnego brzmienia, ani z reguł wykładni celowościowej czy systemowej, lecz jest wykładnią rozszerzającą opartą na przekonaniu Sądu co do niesprawiedliwości interpretowanych przepisów. A. P. w piśmie procesowym z dnia 12 lutego 2018 r. wskazała, że jej zdaniem, w niniejszej sprawie Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Gdańsku nie działał na mocy prawa, lecz zgodnie z poleceniem służbowym Szefa Krajowej Administracji Skarbowej i sam ten fakt czyni jego czynności prawne nieważnymi lub w najwyższym stopniu wadliwymi. Szef Krajowej Administracji Skarbowej wszystkim Dyrektorom Izb Administracji Skarbowej wydał polecenie, aby składając propozycje służby lub zatrudnienia kierowali się nie ustawowymi przesłankami, lecz wytycznymi Ministra Finansów odnośnie limitów zatrudnienia. W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżąca wniosła o jej oddalenie. W uzasadnieniu podniosła, że propozycja zatrudnienia kształtuje jednostronnie sytuację prawną jej adresata i już tylko z tej przyczyny powoduje wygaśnięcie stosunku służby. Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 23 marca 2018 r. dopuścił do udziału w sprawie Związek Z. z siedzibą w O., który w piśmie procesowym z dnia 20 lutego 2018 r. wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki określone w art. 183 § 2 P.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, który w odróżnieniu od wojewódzkich sądów administracyjnych, nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów postawionych w skardze kasacyjnej. Na wstępie zauważyć należy, iż w rozpoznawanej sprawie A. P. przedmiotem skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku uczyniła bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Gdańsku polegającą na nieprzedstawieniu jej w określonym terminie propozycji pełnienia służby i wniosła o zobowiązanie organu do złożenia skarżącej propozycji służby. Jednocześnie wskazać należy, iż A. P. przedstawioną jej przez Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Gdańsku w piśmie z dnia [...] maja 2017 r. propozycję zatrudnienia przyjęła. Natomiast Sąd pierwszej instancji powołując treść art. 134 § P.p.s.a. uznał, że nie był związany sprecyzowanym finalnie żądaniem skargi, w której A. P. domagała się wydania decyzji ustalającej warunki pełnienia służby i przyjął, że sprawa dotyczy bezczynności Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Gdańsku w przedmiocie wydania decyzji dotyczącej stosunku służbowego skarżącej. Zakwestionowanie przez Naczelny Sąd Administracyjny zakwalifikowania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku żądania A. P. jako skargi na bezczynność organu w przedmiocie wydania decyzji dotyczącej stosunku służbowego skarżącej wymagałoby podniesienia w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia art. 134 § 1 P.p.s.a. Brak takiego zarzutu i związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej skutkował niemożnością rozważania w niniejszej sprawie w postępowaniu kasacyjnym kwestii związanej z dokonaną przez Sąd pierwszej instancji modyfikacją przedmiotu sprawy ze skargi na bezczynność organu. Postawiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 133 § 1 P.p.s.a. był nieskuteczny, gdyż nie służy on powyższym celom. Sąd pierwszej instancji, przyjmując właściwość sądu administracyjnego w sprawie bezczynności Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Gdańsku w przedmiocie wydania decyzji dotyczącej stosunku służbowego skarżącej, nie naruszył art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a. Uwzględniając przyjęty przedmiot zaskarżenia, nie naruszył także art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. w zw. z art. 277 ustawy o KAS. W przedmiotowej sprawie skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach wymienionych w art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a. Zasadniczo w pierwszej kolejności rozpatrzeniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania, to jednak w tej sprawie na wstępie należało odnieść się do zarzutu naruszenia prawa materialnego, tj. art. 170 ust. 1 i ust. 3 oraz art. 171 ust. 1 pkt 2 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o KAS w zw. z art. 276 ust. 2 ustawy o KAS, poprzez ich błędną wykładnię, gdyż sposób rozstrzygnięcia sprawy determinowała przedstawiona przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku interpretacja przepisów, w szczególności art. 171 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 170 ust. 1 i ust. 3 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o KAS w zw. z art. 276 ust. 2 ustawy o KAS. Z ustalonego w sprawie stanu faktycznego wynika, że Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Gdańsku na podstawie art. 165 ust. 7 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o KAS w terminie do dnia 31 maja 2017 r. przedstawił A. P. pisemną propozycję określającą nowe warunki zatrudnienia. Na podstawie art. 170 ust. 2 tej ustawy złożyła ona w zakreślonym terminie oświadczenie o przyjęciu propozycji zatrudnienia. W świetle art. 171 ust. 1 pkt 2 ww. ustawy konsekwencją powyższego zachowania skarżącej było przekształcenie z mocy prawa stosunku służby z dniem określonym w propozycji, w tym przypadku z dniem 1 czerwca 2017 r., w stosunek pracy na podstawie umowy o pracę, do którego mają zastosowanie przepisy ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o służbie cywilnej (t.j.: Dz. U. z 2016 r. poz. 1345, ze zm.). Stała się ona członkiem korpusu służby cywilnej zatrudnionym na podstawie umowy o pracę na czas nieokreślony. Zgodnie z art. 9 ust. 2 tej ustawy spory o roszczenia dotyczące stosunku pracy w służbie cywilnej rozpatrywane są przez sądy pracy. Sąd pierwszej instancji dokonując wykładni art. 165 ust. 7 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o KAS zasadnie wywiódł, że Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Gdańsku nie miał obowiązku przedstawienia A. P. funkcjonariuszowi Służby Celno – Skarbowej jedynie propozycji służby. Z normy tej wynika uprawnienie właściwego organu do złożenia funkcjonariuszowi w zakreślonym w niej terminie pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia lub pełnienia służby. Przy czym ustawodawca pozostawił uznaniu właściwego organu rozstrzygnięcie o tym, jaka to będzie propozycja (zatrudnienia czy służby). Ustawodawca w celu przeprowadzenia reformy nie wykluczył zatem prawnej możliwości przedstawienia funkcjonariuszowi pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia, a nie służby. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uznał jednak, że w rozpoznawanej sprawie, w której nastąpiło przekształcenie stosunku służbowego w stosunek pracy, bezczynność organu polega na niewydaniu decyzji dotyczącej stosunku służbowego skarżącej. Przy czym w uzasadnieniu wyroku wskazał, że w tym przedmiocie organ ma możliwość wydania decyzji stwierdzającej wygaśnięcie stosunku służbowego, jeżeli oceni, że złożenie skarżącej propozycji zatrudnienia odpowiadało przesłankom ustawowym określonym w art. 165 ust. 7 ww. ustawy. Jednocześnie zdaniem tego Sądu nie jest wykluczone, by w przypadku stwierdzenia podstaw do złożenia skarżącej propozycji służby, propozycja taka została złożona. Propozycja taka byłaby równoznaczna z uchyleniem się od skutków propozycji (oferty) zatrudnienia - zgodnym z wolą strony skarżącej. W ocenie Sądu pierwszej instancji ani upływ terminu określonego w art. 165 ust. 7 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (31 maja 2017 r.), ani złożenie i przyjęcie propozycji zatrudnienia (z zastrzeżeniem wskazującym na wolę zachowania statusu funkcjonariusza) nie wyłącza możliwości złożenia skarżącej propozycji pełnienia służby w Służbie Celno – Skarbowej. Spór prawny dotyczy kwestii związanej z rozumieniem zawartego w art. 171 ust. 1 pkt 2 ww. ustawy stwierdzenia, że w przypadku przyjęcia przez funkcjonariusza propozycji zatrudnienia, z dniem określonym w propozycji, dotychczasowy stosunek służby w służbie przygotowawczej albo stałej – "przekształca się" odpowiednio w stosunek pracy na podstawie umowy o pracę na czas nieokreślony albo określony. Sąd pierwszej instancji przyjął, że na treść "przekształcenia" stosunku służbowego w stosunek pracy składają się dwa odrębne, choć związane ze sobą czasowo i przyczynowo zdarzenia prawne: wygaśnięcie stosunku służbowego funkcjonariusza – sfera prawa administracyjnego i nawiązanie stosunku pracy – sfera prawa cywilnego – prawa pracy. W związku z powyższym uznał, że w rozpoznawanej sprawie złożenie A. P. funkcjonariuszowi Służby Celno – Skarbowej pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia i jej przyjęcie nakładało na Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Gdańsku obowiązek wydania decyzji stwierdzającej wygaśnięcie stosunku służbowego równoznaczne z decyzją o zwolnieniu ze służby, której uzasadnienie powinno zawierać wyjaśnienie przesłanek, z powodu których przedstawiono skarżącej propozycję zatrudnienia a nie propozycję pełnienia służby. Obowiązek wydania decyzji w tym przedmiocie wywiódł z art. 170 ust. 3 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o KAS w związku z odpowiednio stosowanym art. 276 ust. 2 ustawy o KAS – interpretowanych zgodnie z art. 32 ust. 1, art. 45 ust. 1 i art. 77 ust. 2 Konstytucji RP. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzuty naruszenia art. 171 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 170 ust. 3 i ust. 1 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o KAS w zw. z art. 276 ust. 2 ustawy o KAS zasługują na uwzględnienie. Rozważania w tym przedmiocie należy jednak poprzedzić przypomnieniem, że ustawa o KAS przewiduje następujące sposoby ustania stosunku służbowego funkcjonariusza załatwiane w formie decyzji administracyjnej: - obligatoryjne zwolnienie ze służby w oparciu przesłanki określone w art. 179 ust. 1 pkt 1- 11 oraz art. 172 ust. 4; - fakultatywne zwolnienie ze służby w oparciu o przesłanki określone w art. 180 ust. 1 pkt 1- 9. W przypadku wydania tego rodzaju decyzji funkcjonariusz może w terminie 14 dni od dnia jej doręczenia złożyć odwołanie do Szefa Krajowej Administracji Skarbowej. W przypadku, gdy decyzję o zwolnieniu ze służby wydaje Szef Krajowej Administracji Skarbowej, funkcjonariusz może w terminie 14 dni od dnia jej doręczenia złożyć wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Złożenie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy oraz odwołania nie wstrzymuje wykonania decyzji. Do postępowań w tych sprawach stosuje się K.p.a. Na decyzję wydaną w wyniku rozpoznania środka zaskarżenia przysługuje skarga do sądu administracyjnego (art. 276 ust. 2 – 5 ustawy o KAS). Terminy ustawowe w jakich dochodzi do zwolnienia funkcjonariusza ze służby po wydaniu i doręczeniu decyzji o zwolnieniu ze służby określa art. 183 ww. ustawy. Kolejnym sposobem ustania stosunku służbowego funkcjonariusza jest wygaśnięcie. W tym przypadku skutek następuje z mocy prawa w związku z zaistnieniem okoliczności określonych w art. 182 pkt 1 i pkt 2 lit a-c ustawy o KAS. Przy czym ustawodawca nie określił formy, w jakiej organ powinien poinformować funkcjonariusza o wygaśnięciu stosunku służbowego. Artykuł 188 ust. 1 tej ustawy przewiduje, że świadectwo służby wydaje się w przypadku zwolnienia funkcjonariusza ze służby albo wygaśnięcia stosunku służbowego. Jednocześnie art. 277 ustawy o KAS stanowi, że spory o roszczenia ze stosunku służbowego funkcjonariuszy w sprawach niewymienionych w art. 276 ust. 1 rozpatruje sąd właściwy w sprawach z zakresu prawa pracy. Przechodząc do rozwiązań przyjętych w ustawie Przepisy wprowadzające ustawę o KAS wskazać należy, iż ustawodawca w art. 170 ust. 1 przewidział dodatkową podstawę wygaśnięcia stosunku służbowego funkcjonariusza poza wymienionymi w art. 182 ustawy o KAS. Na podstawie art. 170 ust. 1 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o KAS stosunki służbowe osób pełniących służbę w jednostkach KAS, o których mowa w art. 36 ust. 1 pkt 1, 2, 3 i 6 ustawy, o której mowa w art. 1, wygasły w dwóch przypadkach: 1) z dniem 31 sierpnia 2017 r., jeżeli funkcjonariusze w terminie do dnia 31 maja 2017r. nie otrzymali pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby; 2) po upływie 3 miesięcy, licząc od miesiąca następującego po miesiącu, w którym funkcjonariusz złożył oświadczenie o odmowie przyjęcia propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby, jednak nie później niż dnia 31 sierpnia 2017 r. Funkcjonariusz, któremu przedstawiono propozycję zatrudnienia albo pełnienia służby, miał złożyć w terminie 14 dni od dnia jej otrzymania oświadczenie o przyjęciu albo odmowie przyjęcia propozycji. Niezłożenie oświadczenia w tym terminie było równoznaczne z odmową przyjęcia propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby (art. 170 ust.2 ww. ustawy). Charakter prawny propozycji pełnienia służby określa art. 169 ust. 4 omawianej ustawy stanowiąc, że jest ona decyzją ustalającą warunki pełnienia służby. W niniejszej sprawie Sąd pierwszej instancji prawidłowo ocenił charakter prawny złożonej A. P. pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia stwierdzając, że nie stanowi ona decyzji administracyjnej, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 1 P.p.s.a. czy też aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczącej uprawnienia lub obowiązku wynikającego z przepisu prawa, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. Przedmiotowa propozycja zmierza do przekształcenia stosunku służbowego w stosunek pracy bądź do wygaśnięcia stosunku służbowego (w razie odmowy przyjęcia propozycji w zakreślonym terminie). Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego na uwagę zasługuje regulacja zawarta w art. 170 ust. 3 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o KAS. W świetle tego przepisu wygaśnięcie stosunku służbowego funkcjonariusza traktuje się jak zwolnienie ze służby. Przy czym wskazać należy, iż powołany przepis dotyczy wyłącznie sytuacji, gdy stosunek służbowy funkcjonariusza wygasł na podstawie art. 170 ust. 1 tej ustawy, tj. nieotrzymania pisemnej propozycji określającej nowe warunki pełnienia służby lub złożenia przez funkcjonariusza oświadczenia o odmowie przyjęcia propozycji pełnienia służby. Taka sytuacja w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiła. Oznacza to, że w tej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku przy ocenie stosowania przez organ art. 171 ust. 1 pkt 2 omawianej ustawy, a więc w przypadku przyjęcia przez Alicję Piechowską propozycji zatrudnienia w następstwie czego doszło do przekształcenia jej dotychczasowego stosunku służby w stosunek pracy na podstawie umowy o pracę na czas nieokreślony - nakładając na Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Gdańsku obowiązek wydania decyzji dotyczącej stosunku służbowego wyżej wymienionej błędnie wywiódł, że podstawę materialnoprawną tej decyzji stanowi art. 170 ust. 3 tej ustawy w zw. z art. 276 ust. 2 ustawy o KAS. Skoro w niniejszej sprawie nie nastąpiło wygaśnięcie stosunku służbowego A. P. w oparciu o art. 170 ust. 1 ww. ustawy, to brak było podstawy do stosowania art. 170 ust. 3 tej ustawy nakazującego traktowanie wygaśnięcia stosunku służbowego jak zwolnienie ze służby, które jest dokonywane w formie decyzji (art. 276 ust. 2 ustawy o KAS). Kolejnym zagadnieniem wymagającym dokonania analizy jest art. 171 ust. 1 pkt 2 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o KAS w kontekście użytego w tym przepisie sformułowania "przekształcenie" stosunku służbowego, które nie zostało w przepisach tej ustawy zdefiniowane. Stwierdzić należy, iż powołany przepis określa jedynie konsekwencje przyjęcia przez funkcjonariusza w zakreślonym terminie złożonej mu przez organ na podstawie art. 165 ust. 7 ww. ustawy pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia. W tym przypadku ustawodawca nie przewiduje domniemania faktycznego aby przekształcenie stosunku służbowego w stosunek pracy traktować jak zwolnienie ze służby. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego powyższe rozważania prowadzą do stwierdzenia, że w niniejszej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku przyjął nieprawidłowe założenie, że skoro przekształcenie stosunku służbowego w stosunek pracy obejmuje dwa zdarzenia prawne, to niezbędne jest wydanie przez organ decyzji dotyczącej stosunku służbowego stwierdzającej wygaśnięcie stosunku służbowego równoznacznego z decyzją o zwolnieniu ze służby. Tymczasem, jak wyżej wykazano, art. 170 ust. 3 ww. ustawy, który nakazuje traktować wygaśnięcie stosunku służbowego funkcjonariusza jak zwolnienie ze służby, dotyczy wyłącznie sytuacji, gdy stosunek służbowy funkcjonariusza wygasł na podstawie art. 170 ust. 1, nie może być on zatem stosowany w tej sprawie, w której A. P. jako funkcjonariusz w zakreślonym terminie przyjęła przedstawioną jej przez Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Gdańsku pisemną propozycję określającą nowe warunki zatrudnienia i w następstwie jej zachowania na podstawie art. 171 ust. 1 pkt 2 ww. ustawy doszło do przekształcenia stosunku służbowego w stosunek pracy na podstawie umowy o pracę zawartej na czas nieokreślony. Oznacza to, że w niniejszej sprawie Sąd pierwszej instancji nieprawidłowo przyjął, że dla organu podstawę do wydania decyzji dotyczącej stosunku służbowego A. P. stanowi art. 170 ust. 3 ww. ustawy w związku z art. 276 ust. 2 ustawy o KAS. Jak wyżej wykazano przepis art. 170 ust. 3 ww. ustawy nie miał zastosowania w przypadku przekształcenia stosunku służbowego funkcjonariusza w stosunek pracy (art. 171 ust. 1 pkt 2 tej ustawy). W konsekwencji Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że Sąd pierwszej instancji dokonał błędnej wykładni przepisu art. 171 ust. 1 pkt 2 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o KAS, gdyż w sposób nieuprawniony pominął istotę przepisu art. 170 ust. 3 odsyłającego jedynie do art. 170 ust. 1 i rozszerzył zakres jego obowiązywania o przypadek, o którym mowa w art. 171 ust. 1 pkt 2 ww. ustawy. Następstwem tego stwierdzenia było przyjęcie zasadności zarzutu naruszenia art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a., a także art. 3 § 1 i art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. W tej sprawie nie można było skutecznie postawić Dyrektorowi Izby Administracji Skarbowej Gdańsku zarzutu bezczynności, gdyż w świetle przedstawionych i omówionych wyżej regulacji nie był on zobowiązany do wydania decyzji dotyczącej stosunku służbowego A. P.. Ocena bezczynności organu musi być dokonana na gruncie właściwego dla załatwienia sprawy prawa materialnego, które rozstrzyga o kompetencji organu oraz wynikających z przepisów uprawnieniach i obowiązkach. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że we wskazanym wyżej zakresie skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy, istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, zaistniały podstawy do uchylenia zaskarżonego wyroku i do rozpoznania skargi w oparciu o art. 188 P.p.s.a., a w następstwie tego do oddalenia skargi w oparciu o art. 151 P.p.s.a. Na podstawie art. 207 § 2 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny odstąpił od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Zgodnie z tym przepisem: "W przypadkach szczególnie uzasadnionych sąd może odstąpić od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości lub w części". Skład orzekający doszedł do przekonania, że jeżeli w istocie przyczyną sprawiającą, że doszło do postępowania kasacyjnego, była wadliwość orzeczenia Sądu pierwszej instancji spowodowana wyłącznie stanowiskiem tego Sądu a nie wynikiem merytorycznej kontroli zaskarżonego aktu, w stopniu uzasadniającym uchylenie zaskarżonego orzeczenia, to brak dostatecznych podstaw do tego, by obciążyć stronę, która wniosła skargę do Sądu pierwszej instancji kosztami postępowania kasacyjnego na podstawie art. 203 pkt 2 P.p.s.a.