I OSK 1276/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Maciej Dybowski Sędziowie: Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska (spr.) Sędzia del. WSA Dorota Apostolidis po rozpoznaniu w dniu 8 grudnia 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 20 grudnia 2016 r. sygn. akt II SA/Lu 829/16 w sprawie ze skargi R. T. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2016 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 20 grudnia 2016 r., sygn. akt II SA/Lu 829/16, po rozpoznaniu skargi R. T. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2016 r., nr [...] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości - uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję Starosty [...] z dnia [...] maja 2016 r. nr [...] i zasądził od organu na rzecz skarżącego kwotę 697 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Zarządzeniem nr [...] Prezydenta Miasta L. z dnia [...] lipca 1978 r. w sprawie ustalenia terenów budowlanych budownictwa jednorodzinnego położonych w L. i ich podziale na działki budowlane, ustalono teren przeznaczony pod budownictwo jednorodzinne położony w dzielnicy "S." cz. [...] o powierzchni 9 ha 2766 m2, którym objęto nieruchomość stanowiącą własność B. T., oznaczoną dawnym nr [...] pow. 1608 m2, położoną w L. przy ul. U. W wyniku podziału B. T. zachował na własność działkę nr 226 o pow. 750 m2 położoną przy ul. U., zabudowaną domem mieszkalnym, natomiast pełnoletniemu synowi R. T. nadano na własność działkę oznaczoną nr [...] o pow. 367 m2, położoną w L. przy ul. P. w osiedlu S. [...]. Za pozostałą część objętej podziałem nieruchomości o pow. 491 m2 ustalono odszkodowanie w wysokości 120 157 zł. W dniu 21 października 2015 r. R. T. wystąpił o zwrot części przejętej nieruchomości położonej w L. przy ul. P., która jego zdaniem pozostaje niezagospodarowana. Wydział Planowania Urzędu Miasta L. w piśmie z dnia 28 grudnia 2015 r. poinformował organ prowadzący postępowanie, że przedmiotowy teren w dniu 20 lipca 1978 r. objęty był ustaleniami Miejscowego Planu Szczegółowego Zagospodarowania Przestrzennego Osiedla S. w L., zatwierdzonego zarządzeniem nr [...] Prezydenta Miasta L. z dnia [...] czerwca 1975 r. (Dz. Urz. [...]). Do pisma załączono kopie fragmentów tekstu i rysunku ww. planu. Zgodnie z tym planem wnioskowany do zwrotu teren przeznaczony był pod zieleń parkową o funkcji rekreacyjnej, tereny zabaw dla dzieci i oznaczony symbolem "113 ZP". Starosta [...] przeprowadził w dniu 11 marca 2016 r. oględziny nieruchomości, w wyniku których stwierdzono, że teren ten jest ogólnodostępny, uporządkowany, porośnięty wykoszoną trawą. Niewielka część terenu od strony północnej zajęta jest pod ogrodzony, urządzony plac zabaw. Działka niemal w całości stanowi obszar wyrównany, jedynie wzdłuż jej wschodniej granicy biegnie zagłębienie terenu, w tej części działki porastają drzewa. Na nieruchomości (poza placem zabaw) znajduje się również prowizoryczna bramka do gry w piłkę nożną. Decyzją z dnia [...] maja 2016 r. Starosta [...], odmówił zwrotu nieruchomości stanowiącej byłą własność B. T., oznaczonej dawnym nr [...], położonej w L. przy ul. P., w obszarze aktualnej działki nr [...] (obr. [...], ark. [...]), wskazując w uzasadnieniu, że zawnioskowany do zwrotu teren został zagospodarowany zgodnie z celem przejęcia tj. pod zieleń parkową o funkcji rekreacyjnej, a zatem uznał, że przesłanki do zwrotu wywłaszczonej nieruchomości nie zostały spełnione. Odwołanie od powyższej decyzji wniósł R. T., nie zgadzając się z oceną organu I instancji, że teren porośnięty wykoszoną trawą i drzewami oraz znajdującą się tam prowizoryczną bramką do gry w piłkę nożną uznać można za zagospodarowany. Zdaniem skarżącego pomimo upływu 37 lat na wnioskowanym do zwrotu terenie cel wywłaszczenia nie został zrealizowany. Ponadto podniósł, że w 1996 r. Kierownik Urzędu Rejonowego w L. rozpoznając wniosek byłych właścicieli o zwrot części wywłaszczonego terenu, uznał ten teren za zbędny na cel wywłaszczenia i orzekł o jego zwrocie (działka nr [...], a obecnie nr [...] i nr [...] - działki sąsiednie). Do odwołania załączył fotografie fragmentów przedmiotowej nieruchomości. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] czerwca 2016 r. utrzymał w mocy decyzję Starosty [...]. Organ odwoławczy stwierdził, że sposób zagospodarowania zawnioskowanej do zwrotu nieruchomości i sposób jej użytkowania świadczą o realizacji celu wywłaszczenia, co wyklucza możliwość zwrotu przedmiotowej nieruchomości na rzecz osoby uprawnionej. Podkreślił, że powyższa nieruchomość objęta była ustaleniami Miejscowego Planu Szczegółowego Zagospodarowania Przestrzennego Osiedla S. w L., zatwierdzonego zarządzeniem nr [...] Prezydenta Miasta L. z dnia [...] czerwca 1975 r. i zgodnie z planem teren ten przeznaczony był pod zieleń parkową o funkcji rekreacyjnej, tereny zabaw dla dzieci i oznaczony symbolem "113 ZP". Celem przejęcia nieruchomości było urządzenie terenu zielonego, rekreacyjnego i zabaw dla dzieci, co zrealizowano - zdaniem Wojewody [...] - a potwierdzają to zgromadzone w aktach sprawy dokumenty, jak również oględziny nieruchomości, fotografie wykonane podczas tych oględzin, załączone przez Gminę L. Na nieruchomości zrealizowano cel wywłaszczenia i nie można jej uznać za zbędą. Odnosząc się do stwierdzenia skarżącego zawartego w odwołaniu, że w 1996 r. Kierownik Urzędu Rejonowego w L. dokonał zwrotu sąsiednich działek, uznając je za zbędne, Wojewoda [...] stwierdził, że dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy nie może mieć to znaczenia, bowiem od 1996 r. ulec mógł zmianie stan faktyczny na nieruchomości jak również zmienił się stan prawny (wówczas nie obowiązywały przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami), jak i organ orzekający w tych sprawach. Skargę na powyższą decyzję wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie R. T., który zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie art. 137 ust. 1 i 2 w zw. z art. 136 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami oraz naruszenie przepisów postępowania: art. 7, art. 8, art. 77 § 1 art. 80, art. 84 § 1 i art. 107 § 3 K.p.a. Opisanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie uwzględnił skargę. Zdaniem Sądu I instancji zgromadzony w aktach sprawy materiał dowodowy pozwala na precyzyjne, niebudzące żadnych wątpliwości ustalenie celu, na który została wywłaszczona wnioskowana do zwrotu nieruchomość. Powyższa nieruchomość objęta była ustaleniami Miejscowego Planu Szczegółowego Zagospodarowania Przestrzennego Osiedla S. w L., zatwierdzonego zarządzeniem nr [...] Prezydenta Miasta L. z dnia [...] czerwca 1975 r. i zgodnie z planem teren ten przeznaczony był pod zieleń parkową o funkcji rekreacyjnej, tereny zabaw dla dzieci i oznaczony symbolem "113 ZP". Tak ustalony i wskazany w decyzji cel wywłaszczenia nie był przez strony postępowania kwestionowany. Wobec powyższego obowiązkiem organów było dokładne, jednoznaczne ustalenie aktualnego, rzeczywistego sposobu zagospodarowania działki oznaczonej dawnym nr [...], położonej w L. przy ul. P. w obszarze aktualnej działki ewidencyjnej nr [...] (obr. [...], ark. [...]) i odniesienie tych ustaleń do wynikającego z powołanych dokumentów celu, na który działka ta została wywłaszczona. Sąd I instancji stwierdził, że postępowanie dowodowe w tym zakresie zawiera istotne braki. Jedynym dowodem przeprowadzonym przez organ I instancji były oględziny nieruchomości przeprowadzone w dniu 11 marca 2016 r., których przebieg potwierdza protokół sporządzony w tym samym dniu. Z treści protokołu wynika, że "(...) zawnioskowany do zwrotu teren stanowi obszar ogólnodostępny, porośnięty wykoszoną trawą. Niewielka część terenu (od strony północnej) zajęta jest pod ogrodzony plac zabaw. Większość działki to teren wyrównany, jedynie wzdłuż wschodniej granicy działki biegnie zagłębienie terenu (rów), w tej części działkę porastają drzewa. Na nieruchomości (poza placem zabaw) znajduje się prowizoryczna bramka do gry w piłkę nożną. Teren jest uporządkowany". Sąd wskazał, że organ I instancji przeprowadził również rozprawę administracyjną w dniu 1 kwietnia 2016 r., która nie wniosła nic do sprawy, poza tym, że strony podtrzymały swoje wcześniejsze stanowiska w sprawie. Tymczasem skarżący do odwołania od decyzji organu I instancji dołączył 9 fotografii niektórych fragmentów nieruchomości wnioskowanej do zwrotu. Jednocześnie uczestnik postępowania Gmina L. wnosząc odpowiedź na odwołanie skarżącego, dołączyła do pisma 2 fotografie terenu będącego przedmiotem postępowania oraz wydruk z mapy przedstawiający działkę nr [...]. W powyższym piśmie Gmina L. wskazała, że skoro skarżący dobrowolnie zrezygnował z uczestnictwa w czynności przeprowadzonej przez organ I instancji, to tym samym niezasadne jest kwestionowanie przez niego na obecnym etapie postępowania ustaleń poczynionych na podstawie sporządzonego protokołu oględzin. Wojewoda [...] rozpatrując odwołanie nie odniósł się fotografii złożonych przez odwołującego oraz złożonych przez uczestnika postępowania, które - zdaniem Sądu I instancji - w sposób jednoznaczny wskazują na rozbieżności wynikające z opisu nieruchomości zawartego w protokole z przeprowadzonych oględzin oraz złożonych fotografii, co wskazuje na wadliwe przeprowadzenie dowodu z oględzin nieruchomości przez organ I instancji. Wadliwość powyższa wynika przede wszystkim z ogólności opisu oraz jego lapidarności. Bez znaczenia dla prawidłowości przeprowadzenia powyższego dowodu była nieobecność skarżącego. To na organie spoczywa na podstawie art. 85 § 1 K.p.a. prawidłowego przeprowadzenia dowodu z oględzin nieruchomości oraz sporządzenia z powyższej czynności protokołu, zwierającego szczegółowy opis nieruchomości. Dowód z oględzin jest typowym dowodem bezpośrednim, gdyż pozwala na postrzeganie zastanego stanu rzeczy bez jakichkolwiek ogniw pośrednich. W ocenie Sądu I instancji, z powyższego wynika, że organy nie poczyniły precyzyjnych ustaleń co do tego, jak w całości została zagospodarowana zawnioskowana do zwrotu nieruchomość. Na wydruku mapy nieruchomości (k. 4 akt administracyjnych) wyraźnie widać, że na części nieruchomości zorganizowano ogrodzony plac zabaw, potwierdza to również protokół z oględzin. Natomiast nie opisano szczegółów pozostałej części nieruchomości. Przypominając, że zgodnie z planem teren ten przeznaczony był pod zieleń parkową o funkcji rekreacyjnej, tereny zabaw dla dzieci, Sąd zgodził się z organem, że cel wywłaszczenia został zrealizowany, ale tylko częściowo. W przypadku ustalenia, że część nieruchomości została wykorzystana zgodnie z celem wywłaszczenia, tj. na teren zabaw dla dzieci, istnieje podstawa do odmowy zwrotu tej części nieruchomości. Wobec powyższego, stanowisko organów, że na działce oznaczonej dawnym nr [...], położonej w L. przy ul. P. G. w obszarze aktualnej działki ewidencyjnej nr [...] (obr. [...], ark. [...]) cel wywłaszczenia został zrealizowany na całości działki jest co najmniej przedwczesne i narusza zarówno dyspozycję art. 136 ustawy o gospodarce nieruchomościami, jak i dyspozycję art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. Mając powyższe na uwadze Sąd I instancji, na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 a) i c) ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, dalej P.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty [...]. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła Gmina L. wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, ewentualnie - o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz rozpoznanie i oddalenie skargi R. T. w całości, a w każdym przypadku o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono: I. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 3 § 1 i 2 pkt 1 P.p.s.a. i art. 1 § 1 i 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych, dalej P.u.s.a. w zw. z art. 7, 77 i 80 K.p.a., poprzez wadliwe wykonanie obowiązku kontroli rozstrzygnięć organów i uchylenie w całości zapadłych decyzji pomimo tego, że organy nie naruszyły przepisów postępowania w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy oraz pomimo tego, że Sąd potwierdził, iż w stosunku do części nieruchomości - zajętej pod plac zabaw - ustalenia organów były prawidłowe w zakresie realizacji celu wywłaszczenia, 2) art. 133 § 1 w zw. z art. 3 § 1 i 2 pkt 1 P.p.s.a. i art. 1 § 1 i 2 P.u.s.a. poprzez wyciągnięcie z materiału dowodowego nieuzasadnionych wniosków i błędne ustalenie, że braki postępowania dowodowego przeprowadzonego przez organy administracji uczyniły przedwczesnym - w ocenie Sądu - rozstrzygnięcie w zakresie realizacji celu wywłaszczenia na całej nieruchomości mimo, iż zgromadzony w sprawie materiał dowodowy był pełny i potwierdzał realizację celu wywłaszczenia na całym spornym terenie, a nie tylko jego części, jak ocenił to Sąd, 3) art. 141 § 4 zw. z art. 3 § 1 i 2 pkt 1 P.p.s.a. i art. 1 § 1 i 2 P.u.s.a. poprzez wadliwe sporządzenie uzasadnienia wyroku, tj. z pominięciem wskazań dla organów co do dalszego postępowania oraz niedostatecznym wyjaśnieniem na czym polegały uchybienia organów w zakresie przepisów postępowania, które to uchybienia Sąd uznał za na tyle doniosłe, że mogły mieć one istotny wpływ na wynik sprawy i wymagały uchylenia zapadłych decyzji, 4) art. 145 § 1 pkt 1 lit a P.p.s.a. w zw. z art. 136 ust. 3 w zw. z art. 137 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2016 r., poz. 2147 ze zm., dalej także u.g.n.), polegające na uchyleniu w całości obu decyzji organów pomimo braku naruszenia przez organy prawa materialnego, które w prawidłowo wydanych rozstrzygnięciach zasadnie uznały, iż doszło do zrealizowania celu wywłaszczenia na całej nieruchomości, a nie tylko jej części jak stwierdził Sąd, co potwierdza zgromadzony w sprawie materiał dowodowy; II. naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 136 ust. 3 w zw. z art. 137 ust. 1 u.g.n. poprzez błędną ich wykładnię i przyjęcie, że na części nieruchomości objętej wnioskiem o zwrot, nie został zrealizowany cel wywłaszczenia, tj. "budowa zieleni parkowej o funkcji rekreacyjnej, tereny zabaw dla dzieci" pomimo, iż materiał dowodowy sprawy potwierdzał, iż cel wywłaszczania zrealizowano na całym spornym terenie, a co za tym idzie nieruchomość nie może być uznana za zbędną w rozumieniu ustawy o gospodarce nieruchomościami i zwrócona byłym właścicielom. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że dokonując analizy zgromadzonego materiału dowodowego, Sąd poczynił wnioski o jego brakach, wyłącznie w oparciu o załączone do odwołania fotografie, które w ocenie Sądu wskazują na wymagające wyjaśnienia rozbieżności z opisem protokołu oględzin. Tymczasem przedmiotowe fotografie przedstawiają wyłącznie fragmenty bliżej nieokreślonych miejsc. Nie wiadomo także kiedy zostały wykonane. Musi to budzić uzasadnione wątpliwości w szczególności, gdy jedno ze zdjęć przedstawia tablicę "na sprzedaż", która nie mieści się nawet w granicach wnioskowanego do zwrotu terenu. Nawet jeśli przyjąć, że fotografie te przedstawiają częściowo sporny teren, to mając na uwadze, że także protokół oględzin wskazuje na istnienie przy wschodniej granicy nieruchomości rowu porośniętego drzewami i krzewami, to wnioski o rozbieżnościach materiału dowodowego wydają się być co najmniej wątpliwe. Dokonując natomiast ponownej oceny materiału dowodowego, Wojewoda [...] słusznie przyjął, iż ustalenia z oględzin potwierdzone fotografiami (wykonanymi podczas oględzin przez pracownika Gminy L.) załączonymi do pisma stanowiącego odpowiedź na odwołanie wraz z mapą spornego ternu, wzajemnie się uzupełniają i potwierdzają ustalony przez Starostę w protokole oględzin nieruchomości i przytoczony w uzasadnieniu decyzji stan zagospodarowania terenu, a co za tym idzie załączone przez skarżącego fotografie są niewystarczające do tego by ustalenia Starosty uznać za nieprawidłowe. Wydając zaskarżony wyrok Sąd zakwestionował przeprowadzoną przez organy administracji ocenę dowodów, sam jednocześnie dokonując oceny zebranego materiału w sposób wybiórczy i wyciągając wnioski nieznajdujące w tym materiale oparcia. Przy formułowaniu zarzutu o braku dostatecznego ustalenia stanu nieruchomości Sąd oparł się wyłącznie na fotografiach wykonanych przez skarżącego, całkowicie pomijając fotografie Gminy L.. Zdaniem strony skarżącej kasacyjnie, wszechstronna ocena materiału dowodowego pozwoliłaby na wyciągnięcie właściwych wniosków nie tylko w zakresie stanu zagospodarowania nieruchomości, ale w konsekwencji także o realizacji celu wywłaszczenia na całej nieruchomości, a nie tylko jej części. Skarżąca kasacyjnie nie ma bowiem wątpliwości, że tak opis z oględzin, jak i wykonane w tym samym czasie fotografie pracownika Gminy L. potwierdzają, iż teren: ogólnodostępny, wyrównany, zajęty pod koszoną trawę z placem zabaw i prowizoryczną bramką do gry w piłkę nożna, pełni funkcje "zieleni parkowej o funkcji rekreacyjnej, teren zabaw dla dzieci." (cytat za: Miejscowy Plan Szczegółowego Zagospodarowania Przestrzennego Osiedla S. w L., zatwierdzony zarządzeniem Prezydenta Miasta L. z dnia [...] czerwca 1975r.), a więc został zagospodarowany zgodnie z celem wywłaszczenia. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Wskazać na wstępie należy, iż istotą postępowania administracyjnego w sprawie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości jest ustalenie zbędności tej nieruchomości na cel, na jaki została ona wywłaszczona. Zgodnie z przepisem art. 136 ust. 3 u.g.n. poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli stosownie do przepisu art. 137, stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany (art.137 ust. 1 i 2 u.g.n.). Podstawowym warunkiem zwrotu wywłaszczonej nieruchomości jest jej zbędność na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu oceniana w dacie rozstrzygania przez organ w przedmiocie żądania zwrotu. Zbędność polega na tym, że cel wywłaszczenia nie jest i nie był zrealizowany. Dopiero w ustawie z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, która weszła w życie w dniu 1 stycznia 1998 r., uchylając z tym dniem ustawę o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomościami, w art. 137 ust. 1 zostały zdefiniowane przesłanki zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia poprzez stwierdzenie, że nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo utraciła moc decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji lub decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, a cel ten nie został zrealizowany. Do stosowania tego przepisu dochodziło jedynie wówczas, gdy na dzień orzekania o zwrocie nieruchomości nie rozpoczęto jeszcze prac związanych z realizacją tego celu. Organ oceniał, czy nie jest jeszcze za wcześnie na oddanie nieruchomości poprzednim właścicielom, posługując się oceną upływu 7-letniego terminu. Jeżeli w dniu orzekania o zwrocie nieruchomości stwierdzono zrealizowanie celu wywłaszczenia, nie badano już, czy nastąpiło ono w ciągu 7 lat od chwili wywłaszczenia, czy po upływie tego okresu. Przesłanka upływu 7 lat od chwili wywłaszczenia nie miała wówczas charakteru retroaktywnego. Z dniem 22 września 2004 r. znowelizowano art. 137 ust. 1 pkt 2 u.g.n., poprzez określenie, że nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany (por. art. 1 pkt 89 lit. a w związku z art.19 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustawy – Dz. U. Nr 141, poz. 1492, ze zm. w zw. z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 24 marca 2004 r., sygn. akt K 37/03 - M.P. Nr 15, poz. 247). Przy czym Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 13 marca 2014 r. sygn. akt P 38/11 orzekł, że art.137 ust. 1 pkt 2 u.g.n. w zakresie, w jakim nieruchomość zbędną uznaje nieruchomość wywłaszczoną przed dniem 27 maja 1990 r., na której w dniu złożenia wniosku o zwrot, a nie później niż przed 22 września 2004 r., zrealizowano cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jest niezgodny z art. 2 w związku z art. 165 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Powyższe rozważania prowadzą do wniosku, że określony w art. 137 ust. 1 pkt 1 u.g.n. termin 7 lat (liczony od dnia, gdy decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna) na rozpoczęcie prac związanych z realizacją celu wywłaszczenia obowiązuje dopiero od dnia 1 stycznia 1998 r. Natomiast określony w art. 137 ust. 1 pkt 2 u.g.n. termin 10 lat (liczony od dnia, gdy decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna) na zrealizowanie tego celu, obowiązuje dopiero od dnia 22 września 2004 r. Nie można zatem tych terminów odnosić do stanu faktycznego opisanego w powołanym art. 137 ust. 1, który zaistniał przed dniem 1 stycznia 1998 r. odnośnie prac związanych z rozpoczęciem realizacji celu wywłaszczenia, oraz do stanu faktycznego, który zaistniał przed dniem 22 września 2004 r. odnośnie zrealizowania tego celu. Nie jest możliwe bowiem, bez wyraźnej ku temu podstawy prawnej, okoliczności faktycznych zaistniałych przed wejściem w życie danej normy prawnej oceniać przez pryzmat tej normy, ocena ta byłaby naruszeniem konstytucyjnie ukształtowanej zasady niedziałania prawa wstecz (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 marca 2013 r. sygn. akt I OSK 1981/11, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych). W tym przypadku oznacza to, że nie jest możliwe ustawowych norm określających termin rozpoczęcia prac związanych z realizacją celu wywłaszczenia oraz termin zrealizowania tego celu, stosować do sytuacji zaistniałej przed wejściem w życie przepisów określających te terminy. Przed wejściem ich w życie, terminy te nie były bowiem normatywnie określone, wskutek czego, rozpoczęcie prac związanych z realizacją celu wywłaszczenia, jak również zrealizowanie tego celu nie było – dla potrzeb stosowania przepisów o zwrocie nieruchomości wywłaszczonych – normatywnie ograniczone jakimkolwiek terminem określonym w sposób wynikający z aktualnej treści art. 137 ust. 1 u.g.n. Nie obowiązywały również żadne przepisy, które wyznaczałyby termin rozpoczęcia lub zakończenia prac służących realizacji celu wywłaszczenia. Nie można zatem oczekiwać, aby ocena zbędności nieruchomości na cel jej wywłaszczenia była rozważana przez pryzmat upływu terminów określonych w art. 137 ust. 1 u.g.n., jeżeli okoliczności faktyczne sprawy, określone w tym przepisie, zaistniały przed jego wejściem w życie, bądź odpowiednio przed wejściem w życie nowelizacji tego przepisu, tj. przed dniem 22 września 2004 r. Zrealizowanie celu wywłaszczenia przed dniem 22 września 2004 r. prowadzi do ostatecznego ukształtowania stosunku prawnego wynikającego z wywłaszczenia, polegającego na przysługiwaniu prawa własności ówczesnemu podmiotowi publicznoprawnemu, który nie będzie już zobowiązany do zwrotu nieruchomości nabytej dla realizacji tego celu. Terminy określone w art. 137 ust. 1 u.g.n. znajdują zatem zastosowanie wówczas, gdy odpowiednio: nie podjęto prac związanych z realizacją celu wywłaszczenia przed dniem 1 stycznia 1998 r., bądź też nie zrealizowano celu wywłaszczenia przed dniem 22 września 2004 r. Jeżeli natomiast rozpoczęcie prac związanych z realizacją celu wywłaszczenia nastąpiło przed dniem 1 stycznia 1998 r., albo cel wywłaszczenia został zrealizowany przed dniem 22 września 2004 r., to w takim przypadku terminy określone w art. 137 ust. 1 u.g.n. nie mają zastosowania, ponieważ jako normy materialnoprawne, nie mogą kształtować skutków prawnych stanu faktycznego zaistniałego przed wejściem w życie przepisu określającego te terminy. W takiej bowiem sytuacji (realizacji celu wywłaszczenia przed dniem 22 września 2004r.) nie istniała normatywna przesłanka wyznaczająca termin, którego upływ skutkował koniecznością zwrotu nieruchomości, traktowanej jako niewykorzystanej na cel wywłaszczenia. Przepis art. 137 ust. 1 u.g.n. zawiera normy materialnoprawne, dlatego znajduje on zastosowanie dopiero od chwili jego wejścia w życie w taki sposób, że określone w nim przesłanki należy oceniać od dnia jego wejścia w życie, tj. od dnia 1 stycznia 1998 r., natomiast przesłankę określoną w art. 137 ust. 1 pkt 2 o aktualnej treści, należy oceniać od dnia wejścia w życie noweli tego przepisu dokonanej w 2004 r., tj. od dnia 22 września 2004 r. Przepis art. 137 ust. 1 pkt 2 u.g.n. znajduje zatem zastosowanie wtedy, gdy w dniu 22 września 2004 r. cel wywłaszczenia nie został jeszcze zrealizowany. W takim przypadku upływ terminu 10 lat od dnia wywłaszczenia oznacza uznanie nieruchomości za zbędną na cel wywłaszczenia. Jeżeli natomiast w dniu 22 września 2004 r. cel wywłaszczenia był już zrealizowany, to okoliczność, iż nastąpiło to po upływie 10 lat od dnia wywłaszczenia nie ma już znaczenia prawnego. Odnosząc powyższe rozważania do okoliczności niniejszej sprawy zauważyć należało, iż ustalenia stanu faktycznego odnoszą się wyłącznie do aktualnego zagospodarowania działki. Nie podjęto dochodzenia odnośnie rzeczywistej daty aktualnego urządzenia nieruchomości. Nie zbadano zatem, czy terminy określone przepisem art. 137ust.1 u.g.n. mają zastosowanie w niniejszej sprawie. Z tej przyczyny rację przyznać należało sądowi I instancji, iż przedwczesne było rozstrzygnięcie w przedmiocie odmowy zwrotu spornej nieruchomości. Stanowisko kontrolowanego sądu należy uznać za słuszne także z tego względu, iż organy nie poczyniły dokładniejszych ustaleń co do różnic w zakresie zagospodarowania poszczególnych części działki oraz wielkości powierzchni objętych odmiennym przeznaczeniem. Tymczasem ze zgromadzonego materiału dowodowego wyraźnie wynika, że na części znajduje się ogrodzony plac zabaw dla dzieci, pozostały obszar porośnięty jest trawą. Ponadto w świetle znajdujących się w aktach sprawy zdjęć wątpliwości budzi również wykorzystywanie części nieogrodzonej jako zieleni parkowej o funkcji rekreacyjnej, na zdjęciach tych widnieją bowiem tablice reklamowe, postawione w bezpośrednim sąsiedztwie urządzenia przypominającego szkielet bramki. Organy w żaden sposób nie odniosły się do tej części materiału dowodowego tj. nie wyjaśniły w jakim okresie zostały na spornym obszarze zamieszczone reklamy i czy wskutek ich posadowienia korzystanie z terenu odpowiada funkcji rekreacyjnej. W istocie bowiem zobrazowane na zdjęciu miejsce i sposób umieszczenia urządzeń reklamowych zdaje się wykluczać użytkowanie terenu zgodnie z tą funkcją. Argumentacja podniesiona w skardze kasacyjnej odnośnie braków w ustaleniach( brak daty wzniesienia obiektów reklamowych) nie może na tym etapie sprawy obciążyć starającego się o zwrot. Podjęcie niezbędnych czynności celem dokładnego wyjaśnienia sprawy należy do organu, który nie może skutkami zaniechania obciążać stron. Tymczasem w trakcie postępowania administracyjnego organ nie zażądał wyjaśnień na ten temat chociażby od R. T., nie podjął innych czynności dowodowych, nakierowanych na wskazane wyżej okoliczności. Jedynie uzupełnienie materiału dowodowego i dokonanie jego oceny w całokształcie zgromadzonych w sprawie dowodów stanowić może o prawidłowym rozstrzygnięciu odnośnie dopuszczalności zwrotu spornej działki w jakiejkolwiek części. Za niezasadne uznać należało zatem sformułowane w kasacji zarzuty naruszenia prawa procesowego, które odnosiły się do wadliwości związanych z gromadzeniem i oceną materiału dowodowego. Wyroku nie podważył również zarzut naruszenia art. 141§ 4 P.p.s.a. stanowiący o wymogach formalnych uzasadnienia. Kontrolowane uzasadnienie zawiera konieczne elementy w świetle art. 141§4 P.p.s.a. Wprawdzie zawarta w nim argumentacja nie zawierała pogłębionych rozważań co do wszystkich istotnych kwestii, nie uniemożliwiało to jednak dokonania kontroli instancyjnej. Stwierdzone przez kontrolowany sąd wadliwości natury proceduralnej czyniły przedwczesnym przyjęcie, iż brak było podstaw do zastosowania przepisów art. 136 ust.3 w związku z art. 137 ust.1 u.g.n. Z tego powodu zatem także i ten zarzut kasacji nie mógł zostać uwzględniony. Skarga kasacyjna jako bezzasadna podlegała oddaleniu na zasadzie art. 184 P.p.s.a.