II SAB/Wa 403/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Werpachowska, Sędziowie WSA Ewa Kwiecińska, Iwona Maciejuk (spr.), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 8 grudnia 2017 r. sprawy ze skargi M. P. na bezczynność Prezydenta W. w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] lipca 2017 r. o udostępnienie informacji publicznej 1. zobowiązuje Prezydenta W. do rozpatrzenia akapitu drugiego wniosku z dnia [...] lipca 2017 r., w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że bezczynność organu w zakresie, o którym mowa w pkt 1 wyroku nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. oddala skargę w pozostałym zakresie; 4. zasądza od Prezydenta W. na rzecz M. P. kwotę 100 zł (słownie: sto złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania. Wnioskiem z dnia [...] lipca 2017 r. M. P. zwrócił się do Prezydenta [...], na podstawie art. 2 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, czy do 31 maja 2017 r., zgodnie z art. 214 b ustawy o gospodarce nieruchomościami ktoś zgłosił prawa do którejkolwiek z nieruchomości wskazanych w ogłoszeniach opublikowanych od 22 lutego 2017 r. do 19 czerwca 2017 r. w BIP, dziennikach "Rzeczpospolita", "Dziennik Gazeta Prawna" tudzież "Gazeta Stołeczna" i innych lokalnych tytułach. Jeśli tak, poprosił o wymienienie, do których adresów zgłoszono prawa oraz jakie te sprawy mają sygnatury. Wskazał jakich adresów dotyczy pytanie. Organ pismem z dnia [...] sierpnia 2017 r. nr [...] poinformował wnioskodawcę, że do dnia udzielenia tej odpowiedzi uczestnictwo w postępowaniu zostało zgłoszone do 14 adresów. Ze względu na toczące się postępowania, ochronę interesów stron postępowania w chwili obecnej organ nie udziela bardziej szczegółowych informacji. M. P. w dniu 8 sierpnia 2017 r. wniósł skargę na bezczynność Prezydenta [...] w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] lipca 2017 r. Zwrócił się o nakazanie Prezydentowi [...] rozpoznanie wniosku i udostępnienie wnioskowanej informacji publicznej, stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności z rażącym naruszeniem prawa, nałożenie na organ grzywny i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skarżący podał, że nie ulega wątpliwości, iż wnioskowana informacja, jako informacja o stanie przyjmowanych spraw, jest informacją publiczną, o jakiej mowa w art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. e) u.d.i.p. Podniósł, że [...] sierpnia 2017 r. otrzymał za pośrednictwem poczty elektronicznej odpowiedź na swój wniosek. Odpowiedź ta jednak nie wyczerpywała zakresu przedmiotowego pytań postawionych we wniosku z [...] lipca 2017 r. Podano jedynie liczbę adresów, do których zgłoszono prawa; jednak bez -wymieniania tychże, podania sygnatur i merytorycznego uzasadnienia - jedynie oględnie powołano się na ochronę interesów stron postępowania. Organ wbrew wymogowi wynikającemu z art. 16 ust. 1 u.d.i.p., nie wydał decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej, co umożliwiłoby merytoryczną polemikę z argumentami organu przemawiającymi za ochroną określonych dóbr lub wartości. Odnosząc się do wniosków o określenie charakteru bezczynności organu jako rażącego oraz o wymierzenie grzywny skarżący wskazał, że postępowania prowadzone przez organ po wejściu w życie tzw. "małej ustawy reprywatyzacyjnej", których dotyczył wniosek skarżącego, powinny być maksymalnie transparentne i poddane społecznej kontroli. Elementem składowym przejrzystości działania organu powinna być w pierwszym rzędzie powszechnie dostępna informacja dotycząca toczących się postępowań. Wiedza o toczących się postępowaniach pozwala na społeczną kontrolę, w szczególności poprzez włączanie się organizacji społecznych, w szczególności zajmujących się tematyką reprywatyzacji lub ochrony praw lokatorów (takich jak [...]) do postępowań "zwrotowych" na prawach strony. Działania organu, a więc udzielanie wymijających odpowiedzi na składane wnioski i pomijanie unormowań u.d.i.p., nie czyni zadość ani postulatowi transparentności ani nie umożliwia społecznej kontroli działań Organu. Skarżący wskazał jednocześnie, że w odpowiedzi na analogiczny wniosek z 31 maja 2017 organ udzielił wówczas skarżącemu odpowiedzi zgodnie z wnioskiem, tj. wymieniając wówczas sześć adresów, do których zostały zgłoszone roszczenia. Dzięki temu do sprawy każdego z tych adresów Stowarzyszenie "[...]" złożyło wniosek na podst. art. 31 k.p.a. Prezydent [...] w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Wskazał, że w terminie zakreślonym przez przepis art. 13 ust. 1 u.d.i.p. Urząd udzielił odpowiedzi na wniosek. Pismem (e-mailem) z dnia [...] sierpnia 2017 r. Biuro poinformowało wnioskodawcę, iż uczestnictwo w postępowaniu zostało zgłoszone do 14 adresów wymienionych we wniosku, zaś ze względu na toczące się postępowania, ochronę interesów stron postępowania w chwili obecnej organ administracyjny nie udziela bardziej szczegółowych informacji. Zdaniem organu w niniejszej sprawie nie ma podstaw do uznania, że Prezydent [...] dopuścił się bezczynności, gdyż wniosek skarżącego rozpoznany został w terminie, a co za tym idzie tym bardziej brak podstaw do uznania że bezczynność ta miała charakter rażącej bezczynności. Okoliczności sprawy w sposób jednoznaczny wskazują na brak podstaw do przyjęcia w sposób niewątpliwy i oczywisty, że w niniejszej sprawie miała miejsce bezczynność organu administracyjnego nosząca znamiona rażącego, kwalifikowanego naruszenia prawa. W ocenie organu za pozbawiony podstaw prawnych należy również uznać wniosek o wymierzenie organowi grzywny. Organ wskazał jednocześnie, że żądając stwierdzenia rażącego naruszenia prawa i wymierzenia grzywny M. P. powołuje się na konieczność dostępu do informacji publicznej przez Stowarzyszenie "[...]". Organ wskazał, że zarówno wniosek o udostępnienie informacji publicznej, jak i skargę na bezczynność skarżący złożył jako osoba fizyczna. Nie występuje w postępowaniu administracyjnym ani w postępowaniu sądowym jako osoba reprezentująca Stowarzyszenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga w części jest zasadna. W przypadku złożenia skargi na bezczynność w zakresie udostępnienia informacji publicznej obowiązkiem Sądu jest w pierwszej kolejności zbadanie, czy sprawa mieści się w zakresie podmiotowym i przedmiotowym ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 1764), zwanej dalej u.d.i.p. Dopiero bowiem stwierdzenie, że podmiot, do którego zwrócił się wnioskodawca, był zobowiązany do udzielenia informacji publicznej, oraz że żądana informacja miała charakter informacji publicznej w rozumieniu przepisów u.d.i.p., pozwala na dokonanie oceny, czy w konkretnej sprawie można skutecznie zarzucić wskazanemu podmiotowi bezczynność w zakresie realizacji wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Sprawa niniejsza mieści się w zakresie podmiotowym u.d.i.p. Przepis art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. stanowi bowiem, że do udostępniania informacji publicznej obowiązane są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności organy władzy publicznej. W świetle powyższego nie ma wątpliwości, że Prezydent [...] jest podmiotem obowiązanym na gruncie powołanej ustawy. Pojęcie informacji publicznej ustawodawca określił w art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Zgodnie z tym przepisem, informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych. Odwołując się do tego przepisu oraz art. 6 u.d.i.p. należy przyjąć, że informacją publiczną jest każda informacja dotycząca sfery faktów i danych publicznych, a więc każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów realizujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań publicznych i gospodarowania mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa (wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 października 2002 r. w sprawach o sygn. akt II SA 181/02, II SA 1956/02 i II SA 2036-2037/02). Informację publiczną stanowi m.in. treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej, treść wystąpień, opinii i ocen przez nie dokonywanych niezależnie, do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą. Ponadto informację publiczną stanowi treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej lub podmiotu niebędącego organem administracji publicznej związanych z nimi bądź w jakikolwiek sposób dotyczących ich i są nimi zarówno treść dokumentów bezpośrednio przez nie wytworzonych jak i te, których używają przy realizacji przewidzianych prawem zadań, nawet jeżeli nie pochodzą wprost od nich. Informację publiczną stanowi także m.in. informacja o organach i osobach sprawujących w nich funkcje, trybie działania, sposobach przyjmowania i załatwiania spraw. Udostępnieniu podlega informacja publiczna w szczególności o zasadach funkcjonowania podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1, w tym o sposobach przyjmowania i załatwiania spraw (art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. d u.d.i.p.), stanie przyjmowanych spraw, kolejności ich załatwiania lub rozstrzygania (art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. e u.d.i.p.). W sytuacji, gdy wniosek dotyczy informacji będącej informacją publiczną, organ ma obowiązek: 1) udostępnić tę informację w formie czynności materialno-technicznej, co winno nastąpić bez zbędnej zwłoki, nie później niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku oraz w sposób i w formie zgodnej z wnioskiem; 2) wydać, na podstawie art. 16 ust. 1 u.d.i.p., decyzję o odmowie jej udostępnienia w razie uznania, że zachodzą podstawy do takiej odmowy, 3) udzielić informacji, o których mowa w art. 13 ust. 2 i art. 14 ust. 2 u.d.i.p., wyjaśniając przyczyny braku możliwości udostępnienia informacji w terminie bądź zgodnie z wnioskiem, przy jednoczesnym wskazaniu, w jakim terminie, w jaki sposób lub w jakiej formie informacja może być udostępniona niezwłocznie lub 4) poinformować pisemnie wnioskodawcę, że nie posiada żądanej informacji. W przypadku, gdy objęta wnioskiem informacja nie ma charakteru informacji publicznej, organ ma obowiązek powiadomić o tym pisemnie wnioskodawcę, przy czym powiadomienie to nie jest dokonywane w formie decyzji administracyjnej. W przypadku niepodjęcia przez adresata wniosku takich prawnych form działania, jak wskazane wyżej, strona może zwalczać stan bezczynności w drodze skargi na bezczynność organu w trybie art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. Strona ma prawo kwestionowania bezczynności organu zawsze, gdy uznaje, że żądane przez nią informacje są informacjami publicznymi i powinny być jej udzielone w trybie wnioskowym na podstawie przepisów u.d.i.p. W sprawie niniejszej nie budzi wątpliwości i nie było kwestionowane przez organ, że żądane we wniosku informacje stanowią informację publiczną. Żądanie dotyczy prowadzonych przez organ postępowań, stanu spraw. Nie jest też sporne, że organ w odpowiedzi z dnia [...] sierpnia 2017 r. udzielił wnioskodawcy częściowo żądanej informacji publicznej. Wskazał bowiem do ilu adresów zgłoszone zostało "uczestnictwo w postępowaniu". Skarga na bezczynność w zakresie rozpatrzenia akapitu pierwszego wniosku z dnia [...] lipca 2017 r. nie była zatem zasadna w dniu jej wniesienia do Sądu i w tym zakresie podlegała oddaleniu. Organ w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku udzielił bowiem wnioskodawcy informacji, do ilu nieruchomości wymienionych we wniosku z dnia 21 lipca 217 r. zgłoszono prawa. Organ nie udzielił natomiast wnioskodawcy informacji żądanej w akapicie drugim wniosku z dnia [...] lipca 2017 r., tj., "do których adresów zgłoszono prawa oraz jakie te sprawy mają sygnatury". Prezydent [...] nie wydał przy tym decyzji administracyjnej odmawiającej udostępnienia żądanej w tym zakresie informacji publicznej z powołaniem się na jakąkolwiek przesłankę ograniczającą dostęp do informacji publicznej. Za decyzję taką nie można uznać pisma z dnia [...] sierpnia 2017 r. nr [...], albowiem powołuje się ono w tym zakresie na bliżej nieokreśloną ochronę stron postępowania. Nadto, podpisane zostało przez Dyrektora Biura Spraw Dekretowych bez powołania się na upoważnienie Prezydenta [...]. W świetle powyższego, Sąd stwierdził, że organ pozostawał w bezczynności w rozpatrzeniu akapitu drugiego wniosku z dnia [...] lipca 2017 r. na dzień wniesienia skargi i pozostaje w bezczynności we wskazanym zakresie w chwili rozpoznania przez Sąd niniejszej sprawy. Organ nie udzielił bowiem żądanej w tym zakresie informacji publicznej ani nie wydał decyzji administracyjnej o odmowie jej udostępnienia w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, jak też do dnia rozpoznania niniejszej sprawy przez Sąd. Z tego względu Sąd zobowiązał organ do rozpatrzenia akapitu drugiego wniosku w terminie 14 dni od dnia zwrotu akt sprawy wraz z prawomocnym wyrokiem. Jednocześnie Sąd stwierdził, że bezczynność organu w zakresie rozpatrzenia akapitu drugiego wniosku nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Organ udzielił odpowiedzi na wniosek w tym zakresie w ustawowym terminie i choć nie było to działanie odpowiadające wymogom u.d.i.p., to powyższe nie uzasadnia przyjęcia, że brak właściwego działania miał charakter rażącego naruszenia prawa. Z odpowiedzi udzielonej w ustawowym terminie (pismem z dnia [...] sierpnia 2017 r.) nie wynika, aby bezczynność na gruncie u.d.i.p. spowodowana była celowym działaniem zamierzonym na pozbawienie dostępu do informacji, czy była wynikiem złej woli organu. Doszło do niej na skutek błędnej wykładni przepisów u.d.i.p., co w konsekwencji spowodowało niewłaściwe zastosowanie tej ustawy. Zauważyć należy przy tym, że okoliczności dotyczące zamierzeń w postaci zgłoszenia wniosków o dopuszczenie do udziału w postępowaniach, skarżący przedstawił dopiero na etapie postępowania sądowego. Z tych względów Sąd nie znalazł także podstaw do wymierzenia organowi grzywny. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i § 1a w zw. z art. 119 pkt 4 i art. 120 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.) orzekł, jak w punkcie 1 i 2 wyroku. W punkcie 3 wyroku Sąd orzekł na podstawie art. 151 powołanej ustawy. O zwrocie kosztów postępowania sądowego w punkcie 4 wyroku Sąd orzekł na podstawie art. 200 ustawy. Do kosztów tych Sąd zaliczył uiszczony wpis sądowy w wysokości 100 zł.