I SA/Kr 924/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia: WSA Piotr Głowacki (spr.) Sędziowie: WSA Grażyna Firek WSA Inga Gołowska Protokolant: specjalista Bożena Piątek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 grudnia 2017 r. sprawy ze skargi H. B. na rozstrzygnięcie Zarządu Województwa M. z dnia 24 maja 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania pomocy w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014 – 2020 I. uchyla zaskarżone rozstrzygnięcie, II. zasądza od Zarządu Województwa M. na rzecz skarżącej koszty postępowania w kwocie 697 zł (sześćset dziewięćdziesiąt siedem złotych). Zarząd Województwa M rozstrzygnięciem z 24 maja 2017r. znak: [...] [...], na podstawie art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 20 lutego 2015 roku o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (Dz.U. poz. 349, z późn. zm. dalej ustawy o PROW) oraz art. 23 ust. 3 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o rozwoju lokalnym z udziałem lokalnej społeczności (Dz. U. poz. 378), odmówił H. B. przyznania prawa pomocy z wniosku w ramach poddziałania 19.2 "Wsparcie na wdrażanie operacji w ramach strategii rozwoju lokalnego kierowanego przez społeczność", objętego PROW na lata 2014 – [...] złożonego w dniu 21 grudnia 2017 r. W uzasadnieniu odmowy podniesiono fakt niezastosowania w sposób prawidłowy przez Radę Lokalnej Grupy Działania kryterium wyboru operacji "Jakość budżetu" Czy budżet został przedstawiony w sposób szczegółowy i przejrzysty. Operacja, jaką zmierza zrealizować wnioskodawca nie spełnia wszystkich warunków, wskazanych w opisie kryterium, które pozwoliłyby na przyznanie operacji 3 punktów. Zgodnie z opisem do kryterium, 3 punkty są przyznawane, jeżeli budżet jest rzetelny, szczegółowy, jego wykonanie jest realistyczne, koszty określone są w przejrzysty sposób, sporządzony jest poprawnie pod względem rachunkowym i merytorycznym, poprawnie określona jest kwalifikowalność kosztów, występuje jasne i logiczne powiązane z zakładanymi produktami i rezultatami. Natomiast jak wskazała R. , operacja złożona przez wnioskodawcę zawiera błędy rachunkowe: Błędy w biznesplanie: Tab. 9.2 błąd rachunkowy w części B. Koszty razem; tab. 9.3 błąd rachunkowy w poz. 6 dla roku n+1, błędnie podana wartość w poz. 7, brak danych w poz. 8, błędne dane w poz. 9, 10; tab. 9.4 brak wyliczenia wskaźników. H. B. złożyła wezwanie do usunięcia naruszenia prawa podnosząc, iż ocena kryterium, na podstawie którego odmówiono przyznania pomocy została przeprowadzona mechanicznie i polegała wyłącznie na sprawdzeniu, czy treść uzasadnienia oceny Rady LGD jest zgodna z opisem kryteriów. Odwołanie się przy dokonywaniu oceny do danych ustalonych przez inny podmiot nie jest wystarczające, zaś organ winien dokonać własnej, merytorycznej oceny przedstawionego projektu. Tymczasem nie zbadał, czy rzeczywiście dane we wniosku o dofinansowanie zostały błędnie przedstawione, a co więcej, nie zbadał, czy ewentualne błędy powodują wadliwość przedstawienia budżetu w taki sposób, że można by go uznać za niespełniający kryterium szczegółowości i przejrzystości. Dodatkowo, obowiązujące w niniejszej materii przepisy postępowania przewidują procedurę uzupełnienia braków i prostowania oczywistych omyłek (art. 23 ust. 5 o rozwoju lokalnym z udziałem lokalnej społeczności), a organ był zobligowany taką procedurę wszcząć, aby nie narażać wniosku na nierzetelną ocenę. Wskazana wyżej procedura uzupełniania braków lub prostowania oczywistych omyłek nie jest procedurą fakultatywną, a obowiązkową. Ocena przedmiotowego kryterium wyboru operacji, wynikiem której organ uznał, iż wniosek powinien otrzymać w tym zakresie 0 pkt jest niezgodna z jego opisem. Zgodnie z kryterium, przyznanie w tym zakresie wnioskowi O pkt, możliwe było wyłącznie w przypadku stwierdzenia, że budżet jest nierzetelny, ogólnikowy, jego wykonanie jest mało realistyczne, brak jest przejrzystości kosztów, został on sporządzony wadliwie pod względem zarówno jakościowym, i merytorycznym, wadliwie określono wadliwość kosztów oraz brak jest jasnego i logicznego powiązania z zakładanymi produktami i rezultatami. Tych cech wniosek skarżącej nie posiada, stąd ocena organu w tym zakresie jest wadliwa Wezwania wnioskodawczyni do usunięcia naruszenia prawa zostało przez organ rozpatrzone negatywnie. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na odmowę przyznania pomocy złożyła H. B. zarzucając naruszenie: - art. 35 ust. 1 ustawy PROW oraz art. 23 ust. 3 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o rozwoju lokalnym z udziałem lokalnej społeczności (Dz. U. poz. 378 z późn. zm.) dalej: "RLKS" w zw. z art. 17 ust. 2 pkt. 1) lit. b) ustawy RLKS poprzez odmowę przyznania pomocy, pomimo iż zgodnie z decyzją R. , wniosek skarżącej został wybrany do dofinansowania oraz spełniał warunki przyznania pomocy, - art. 17 ust. 2 pkt. 1) lit. b) ustawy RLKS poprzez jego wadliwe zastosowanie, które w niniejszej sprawie polegało na uznaniu, że podczas dokonywania wyboru operacji nie zastosowano określonych w LSR kryteriów wyboru operacji, a w szczególności kryterium "Jakość budżetu". Czy budżet został przedstawiony w sposób szczegółowy i przejrzysty, podczas gdy kryterium to zostało przez Rade LGD zastosowane. Ponadto, organ wadliwie wykładając powołaną normę uznał, że powołany przepis upoważnia organ do oceny dokonanej przez Radę LGD oceny wniosku w zakresie spełniania kryteriów oznaczonych w LSR, podczas gdy powołana norma nie upoważnia do w/w. oceny, a jedynie do weryfikacji, czy postępowanie konkursowe zostało rozstrzygnięte w oparciu o określone w LSR kryteria wyboru operacji, czy też w oparciu o inne kryteria, - art. 37 ust. 2 ustawy z dnia 11 lipca 2014r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 (tekst. jedn. Dz. U. z 2016 póz. 217) dalej: "uzrp" w zw. z art. 21 ust. 4 pkt. 2) ustawy RLKS poprzez dokonanie wadliwej oceny spełniania kryteriów wyboru projektów i uznanie, że podczas dokonywania wyboru operacji Rada nie zastosowała prawidłowo kryterium "Jakość budżetu". Czy budżet został odstawiony w sposób szczegółowy i przejrzysty, podczas gdy kryterium to zostało przez Radę LGD zastosowane w sposób prawidłowy.; - art. 37 ust. 1 uzrp poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i dokonanie oceny wniosku w zakresie spełniania kryterium "jakości budżetu" (wyrażającej się w stwierdzeniu, iż dokonano przeszacowania kosztów sprzedaży, zaniżenia kosztów zużycia materiałów i energii, zawyżenia średniego kosztu dostawcy cateringu) z pominięciem opinii ekspertów, pomimo iż formułowanie oceny budżetu w tym zakresie wymagało wiedzy specjalistycznej oraz jednoczesnym zaniechaniu uzasadnienia przedmiotowej oceny. Naruszenie to spowodowało, iż sformułowana w powyższy sposób ocena wniosku skarżącej nosi znamiona dowolności. - art. 37 pkt 1 uzrp poprzez jego niewłaściwe zastosowanie przeprowadzenie wyboru projektu do dofinansowania na podstawie kryteriów określonych w sposób nieprzejrzysty, o czym świadczy oznaczenie sposobu punktacji kryterium wyboru operacji, tj. Jakość budżetu. Czy budżet został przedstawiony w sposób szczegółowy i przejrzysty w ten sposób, że nie jest możliwe dokonanie oceny wniosku ubiegającego się o dofinansowanie w zakresie spełniania tego kryterium w sytuacji, w której nie spełnia on wymogów kwalifikujących go do przyznania mu 3 punktów, a jednocześnie nie spełnia wymogów kwalifikujących go do przyznania mu zgodnie z opisem kryterium 0 punktów. W uzasadnieniu podkreślono, iż pozytywne dla skarżącej rozstrzygnięcie konkursowe Rady LDG było ostateczne i nie mogło być zakwestionowane przez skarżony organ poprzez odmowę przyznania wnioskowanej pomocy. Nadto zarzuty organu nie dotyczą kryterium budżetu, lecz innych elementów,. Podkreślono też, że wniosek nie zawierała błędów merytorycznych, lecz pisarskie i rachunkowe, nie wpływające na ocenę zawartości projektu. Odpowiadając na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko wyrażone w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Sąd administracyjny w ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U Nr 153, poz. 1270 z późn. zm. - oznaczanej dalej jako p.p.s.a.), uprawniony jest do badania czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art. 134 p.p.s.a.). Orzekanie - w myśl art. 135 p.p.s.a. - następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania administracyjnego, w której został wydany zaskarżony akt lub podjeta została czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa. Wady skutkujące koniecznością uchylenia decyzji lub postanowienia, wskazane są w przepisie art. 145 § 1 p.p.s.a., natomiast w myśl art. 151 p.p.s.a. w razie nieuwzględnienia skargi, sąd ją oddala. Skargę należało uwzględnić. Wydając kontestowane przez skarżącą rozstrzygnięcie organ powołał się na przepisy art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 20 lutego 2015r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach PROW na lata 2014-2020 (Dz. U. z 2015r. poz. 349 ze zm.) oraz art. 23 ust. 3 ustawy z dnia 20 lutego 2015r. o rozwoju lokalnym z udziałem lokalnej społeczności (Dz. U. z 2015r. poz. 378 ze zm.). Przepis art. 35 ust 1 pierwszej z przywołanych ustaw stanowi, iż w przypadku gdy nie są spełnione warunki przyznania pomocy w ramach działań i poddziałań, o których mowa w art. 3 ust. 1 pkt 1, 3 lit. b, pkt 4, 5, 6 lit. d, pkt 7, 13 i 14, podmiot właściwy w sprawie o przyznanie pomocy informuje podmiot ubiegający się o przyznanie pomocy, w formie pisemnej, o odmowie jej przyznania z podaniem przyczyn odmowy. W takim przypadku, podmiotowi ubiegającemu się o przyznanie pomocy przysługuje prawo wniesienia do sądu administracyjnego skargi na zasadach i w trybie określonych dla aktów lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718). Przytaczając z kolei drugi z powołanych aktów prawnych, podkreślić należy, iż stosownie do art. 16 ust 2 ustawy z dnia 7 lipca 2017r. o zmianie ustawy o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017r. poz. 1475) do postępowań w zakresie wyboru operacji w rozumieniu rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1303/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. (Dz. Urz. UE L 347 z 20.12.2013, str. 320, z późn. zm.) w zakresie operacji realizowanych na podstawie ustawy zmienianej w art. 14, wszczętych w terminach składania wniosków o udzielenie wsparcia, o którym mowa w art. 35 ust. 1 lit. b tego rozporządzenia, które rozpoczęły bieg przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, stosuje się przepisy dotychczasowe. Wspomnianą "ustawą zmienianą w art. 14" jest ustawa z dnia 20 lutego 2015r. o rozwoju lokalnym z udziałem lokalnej społeczności, która w brzmieniu obowiązującym przed nowelizacją w listopadzie i grudniu 2016r. i następnie w dacie wydania zaskarżonego aktu, stanowiła w art. 21 ust 1, iż w terminie 45 dni od dnia następującego po dniu terminu składania wniosków o udzielenie wsparcia, o którym mowa w art. 35 ust 1 lit. b rozporządzenia nr 1303/2013 (wsparcia na wdrażanie operacji w ramach strategii rozwoju lokalnego kierowanego przez społeczność) na operacje realizowane przez podmioty inne niż LGD, LGD dokonuje oceny zgodności operacji z LSR, wybiera operacje oraz ustala kwotę wsparcia. Następnie – jak wynika z kolejnych przepisów art. 21 – po dokonaniu wyboru operacji przekazuje stosowne informacje (pozytywne lub negatywne) podmiotom ubiegającym się o udzielenie pomocy wraz z pouczeniem o prawie złożenia protestu od – między innymi - negatywnej oceny projektu. Protest jest rozpatrywany przez zarząd województwa. Z kolei art. 23 stanowi, że w terminie 7 dni od dnia dokonania wyboru operacji realizowanych przez podmioty inne niż LGD, LGD przekazuje zarządowi województwa wybrane wnioski o udzielenie wsparcie wraz z dokumentami potwierdzającymi dokonanie wyboru operacji (ust 1). W przypadku gdy w tych dokumentach zarząd województwa stwierdzi braki lub będzie konieczne uzyskanie wyjaśnień, zarząd województwa wezwie LGD do uzupełnienia braków lub złożenia wyjaśnień w wyznaczonym terminie, nie krótszym niż 7 dni (ust 2). W poddanej sądowej kontroli sprawie organ pismem z 18.01.2017r. zwrócił się do Rady LGD o wyjaśnienie zasadności przyznania punktów w zakresie kryterium "Jakość budżetu" mając na uwadze, że LGD wskazała na błędy rachunkowe wniosku. W odpowiedzi Rada LGD wyjaśniła, że według lokalnych kryteriów, aby projektowi przyznać 0 punktów w danym kryterium, budżet powinien być nierzetelny, ogólnikowy, jego wykonanie mało realistyczne, brak przejrzystości kosztów, sporządzony wadliwie pod względem rachunkowym i merytorycznym, wadliwie określona jest kwalifikowalność kosztów, brak jasnego i logicznego powiązania z zakładanymi produktami i rezultatami. Rada LGD uznała, że przedmiotowe błędy rachunkowe są na tyle nieadekwatne w stosunku do poprawnej konstrukcji i logiki całego budżetu, że niedopuszczalne jest przyznanie 0 punktów w tym kryterium, a budżet został oceniony na 3 punkty, gdyż jest to jedyna różna od 0 dopuszczalna punktacja. Mimo tych wyjaśnień Samorząd Województwa uznał za nieprawidłowe stanowisko Rady LGD wskazując na zaistniałe we wniosku błędy rachunkowe skutkujące brakiem realizacji kryterium "jakość budżetu". Z mocy art. 14 ustawy z dnia 7 lipca 2017r. o zmianie ustawy o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 oraz niektórych innych ustaw do art. 21 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o rozwoju lokalnym z udziałem lokalnej społeczności dodano po ust. 1, ust. 1a-1c w brzmieniu: "1a. Jeżeli w trakcie rozpatrywania wniosku o udzielenie wsparcia, o którym mowa w art. 35 ust. 1 lit. b rozporządzenia nr 1303/2013, na operacje realizowane przez podmioty inne niż LGD konieczne jest uzyskanie wyjaśnień lub dokumentów niezbędnych do oceny zgodności operacji z LSR, wyboru operacji lub ustalenia kwoty wsparcia, LGD wzywa podmiot ubiegający się o to wsparcie do złożenia tych wyjaśnień lub dokumentów. 1b) Wezwanie, o którym mowa w ust. 1a, wydłuża termin określony w ust. 1 o 7 dni. 1c) Podmiot ubiegający się o wsparcie, o którym mowa w art. 35 ust. 1 lit. b rozporządzenia nr 1303/2013, jest obowiązany przedstawiać dowody oraz składać wyjaśnienia niezbędne do oceny zgodności operacji z LSR, wyboru operacji lub ustalenia kwoty wsparcia zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek. Ciężar udowodnienia faktu spoczywa na podmiocie, który z tego faktu wywodzi skutki prawne." Te znowelizowane przepisy obowiązują od 2 września 2017r. nie miały więc zastosowania w sprawie. W ocenie sądu, organ przedwcześnie, zastosował regulację art. 23 ust 3 przepisu, wedle której - jeżeli nie są spełnione warunki udzielenia wsparcia, o którym mowa w art. 35 ust 1 lit. b rozporządzenia nr 1303/2013, zarząd województwa informuje podmiot ubiegający się o wsparcie o odmowie udzielenia tego wsparcia. Działanie to było przedwczesne, bowiem organ w żadnym zakresie nie rozważył zastosowania ust 5 art. 23, stanowiącego, że "w razie stwierdzenia, że wniosek o udzielenie wsparcia, o którym mowa w art. 35 ust 1 lit. b rozporządzenia nr 1303/2013, zawiera braki lub oczywiste omyłki, zarząd województwa wzywa podmiot ubiegający się o wsparcie do usunięcia tych braków lub poprawienia oczywistych omyłek w terminie 7 dni pod rygorem pozostawienia wniosku bez rozpatrzenia." Powodu tego odstąpienia od stosowania nie można upatrywać wyłącznie w systematyce omawianego przepis (art. 23) tj, w tym, że ustawodawca w pierwszej kolejności wskazuje na możliwość odmowy udzielenia wsparcia (ust 3) lub przyznania wsparcia (ust 4) a dopiero następnie w ust 5 przewiduje możliwość wezwania wnioskodawcy o uzupełnienie braków formalnych lub poprawienie oczywistych omyłek. Zaakceptowanie takiego sposobu rozumowania zakładałoby brak racjonalności ustawodawcy skoro orzeczenie zarządu województwa o odmowie przyznania wsparcia kończy postępowanie przed tym organem w przedmiocie przyznania wsparcia, zatem wprowadzanie do treści art. 23 ustępu 5 byłoby zabiegiem irracjonalnym. Ta norma nie miałby żadnych desygnatów. Tymczasem norma z art. 23 ust 5 dotyczy etapu przekazania przez LGD zarządowi województwa wybranych wniosków o udzielenie wsparcia do dalszej oceny. Tylko na tym etapie może działać zarząd województwa i tylko tego etapu dotyczyć może analizowany przepis. Nieadekwatne do opisanej sytuacji prawnej byłyby też ewentualne twierdzenia o niemożności zastosowania przepisu z uwagi na fakt, iż stwierdzony brak formalny zaistniał na wcześniejszym etapie postępowania tj. w postępowaniu prowadzonym przez LGD, na którym to etapie podmiot prowadzący postępowanie w poprzednim stanie prawnym nie był upoważniony do wzywania o uzupełnienie braków formalnych, a tym samym nie był też upoważniony do działania zarząd województwa. W tym kontekście zauważyć należy, że na wcześniejszym etapie, zarząd nie jest w ogóle uprawniony do działania. Oceny tej nie zmienia także nowelizacja ustawy z dnia 20 lutego 2015r.o rozwoju lokalnym z udziałem lokalnej społeczności, która weszła w życie z dniem 2 września 2017r. Ustawa ta bowiem - dodając ust 1a do art. 21 - wprowadziła jedynie nowe i niezwykle zasadne uprawnienia dla LGD, która wcześniej nie miała w ogóle upoważnienia do wzywania wnioskodawców do uzupełniania swych wniosków nawet w nieznacznym zakresie. Ustawa ta nie zmieniła jednak kompetencji zarządu województwa, które od początku obowiązywania ustawy opisane były w art. 23 ust 2, 3, 4 i 5 tej ustawy. Z tej perspektywy Zarząd Województwa winien w stanie faktycznym sprawy rozważyć możliwość zastosowania wszystkich wskazanych wyżej przepisów zawartych w art. 23 omawianej ustawy, ze szczególnym uwzględnieniem regulacji ust 5, najbardziej adekwatnego w sytuacji, gdy wniosek skarżącej o przyznanie wsparcia obarczony był brakami w postaci omyłek rachunkowych. Jego zastosowanie winno być zatem rozpatrzone w pierwszej kolejności i na tym powinno skoncentrować się działanie organu przy ponownym prawidłowym rozpoznaniu sprawy. Niezależnie od powyższego przyznać należy rację skarżącej, iż samorząd województwa nie jest upoważniony do przeprowadzania ponownej procedury konkursowej, a jedynie do realizacji działań określonych w art. 23 ust. 2,3 i 4 ustawy z dnia 20 lutego 2015r. o rozwoju lokalnym z udziałem lokalnej społeczności. Istotnie bowiem procedura merytorycznej oceny wniosków i wyboru projektu do finansowania byłaby iluzoryczna, podlegając powtórzeniu w ponownym postepowaniu, gdzie nie obowiązywałyby analogiczne normy kompetencyjne. Trafnie także zauważa skarżąca, że w kontrolowanej sprawie ocena jej wniosku została dokonana ewidentnie w oparciu o kryteria wyboru operacji określone w ustawie o rozwoju lokalnym, tym samym powołanie się organu na realizację normy prawnej art. 17 ust. 1 i 2 powyższej ustawy było nieuprawnione. Zasadne jest również twierdzenie skargi, iż ewentualne zarzuty do biznesplanu wnioskodawczyni nie dotyczą w istocie budżetu, lecz jego elementów pochodnych, nie determinujących realizacji zakwestionowanego kryterium. W końcu zauważyć należy, że ferując wniosek w przedmiocie przeszacowania wysokości przychodów ze sprzedaży, zaniżenia kosztów zużycia materiałów i energii, czy zawyżenia kosztów cateringu organ nie uzasadnił wyczerpująco swojego stanowiska, co czyni je wadliwym. Zaskarżone rozstrzygnięcie jako przedwczesne nie mogło zatem być uznane za oparte na prawidłowym zastosowaniu przepisów postępowania i prawa materialnego czyli za zgodne z przepisami obowiązujące prawa, a skoro tak - na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 a i c w związku z art. 146 § 1 ustawy o p.p.s.a. należało orzec o uchyleniu zaskarżonego aktu