II GSK 1652/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Gabriela Jyż (spr.) Sędzia NSA Mirosław Trzecki Sędzia del. WSA Izabella Janson po rozpoznaniu w dniu 23 lutego 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 grudnia 2017 r., sygn. akt VI SA/Wa 1029/17 w sprawie ze skargi S. P. Spółki z o.o. w W. na decyzję Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] lutego 2017 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia podlegania obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia na rzecz S. P. Spółki z o.o. w W. 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 8 grudnia 2017 r., uwzględnił skargę S. P. Sp. z o.o. w W. na decyzję Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] lutego 2017 r., w przedmiocie podlegania obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego, uchylając tą decyzję. Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy: w wyniku wniosku Zakładu Ubezpieczeń Społecznych I Oddział w Warszawie o objęcie K. D. obowiązkowym ubezpieczeniem zdrowotnym z tytułu wykonywania umowy o świadczenie usług, zawartej z S. P. Sp. z o.o. w W., Dyrektor Pomorskiego Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia decyzją z dnia [...] października 2015 r. stwierdził, że wymieniony K. D. podlegał obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego z tytułu wykonywania pracy na podstawie umów cywilnoprawnych o świadczenie usług z dnia 6 maja 2011 r., z 5 stycznia 2012 r., z 6 lutego 2012 r., z 6 kwietnia 2012 r. oraz z 6 sierpnia 2012 r., do których zgodnie z przepisami Kodeksu cywilnego stosuje się przepisy dotyczące zlecenia. Objętą skargą decyzją Prezes NFZ utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. Organ skazał, że przedmiotem łączących skarżącą z uczestnikiem postępowania umów było nadzorowanie przeładunków magazynowych w relacjach kontener-magazyn, magazyn-kontener i sporządzanie raportów pokontrolnych oraz ocena stanów technicznych kontenerów w relacji plac-samochód. Uczestnik postępowania w ramach zawartych umów sporządzał raporty (opisy) stanu technicznego kontenerów. Raporty te były sporządzane na terenie terminali kontenerowych BCT w G.. W ocenie organu odwoławczego umowy zobowiązywały uczestnika postępowania w głównej mierze do starannego i rzetelnego wykonania czynności, co nie pozwalało na zakwalifikowanie czynności polegających na świadczeniu usług związanych z nadzorowaniem i oceną oraz ich raportowania jako rezultat materialny bądź niematerialny, nawet jeżeli do ich sporządzenia potrzebna byłaby specjalistyczna wiedza. Zdaniem Prezesa NFZ gdyby wykonywanie pomiarów, rozliczeń i ich raportowania powierzono do wykonania innej osobie z porównywalnymi kwalifikacjami, prawdopodobnie doprowadziłoby to do wskazania przez nią takich samych danych w raporcie. Nie można było wobec tego przyjąć, aby w efekcie tych czynności miało powstać dzieło posiadające indywidualny charakter, powstałe w wyniku działalności twórczej wykonawcy umowy. Czynności polegające na nadzorowaniu i ocenie nie mogą być zakwalifikowane jako działalność twórcza. Konkludując, organ stwierdził, że zawarte przez strony umowy były umowami o świadczenie usług, czyli umowami starannego działania, pomimo nazwania ich umowami o dzieło, gdyż ich przedmiotem było wykonanie określonych czynności, do których stosuje się art. 750 k.c. Umowy nie określały cech jakie miałoby posiadać dzieło, nie wskazywały jakichkolwiek kryteriów określających rezultat umów, brak było również postanowień dotyczącego odbioru dzieła. Sąd I instancji uwzględniając skargę na tą decyzję stwierdził, że organ dopuścił się naruszenia art. 7, 77 § 1, 80 i 107 § 3 k.p.a., co w konsekwencji doprowadziło do naruszenia art. 627 k.c., art. 570 k.c. w związku z art. 734 § 1 k.c. i art. 66 ust. 1 pkt 1 lit. e) ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz. U. z 2017 r. poz. 1938 ze zm., dalej: ustawa o świadczeniach). W ocenie Sądu I instancji materiał dowodowy sprawy wskazywał, że strony zawarły umowę, której rezultatem w oparciu o wytyczne strony skarżącej było przygotowanie konkretnego raportu dla każdej kontrolowanej partii towaru, która różniła się między sobą zarówno co do ilości, jak i jakości. Wobec tego, Sąd za nieuzasadnione uznał stanowisko organu, że uczestnik postępowania dokonywał czynności powtarzalnych i niezindywidualizowanych. Uczestnik postępowania był bowiem zobowiązany do sporządzenia raportu dla każdego kontenera oddzielnie a następnie przekazania takich raportów stronie skarżącej, co z kolei stanowiło podstawę wypłaty wynagrodzenia. W takim stanie rzeczy Sąd uznał, że zadaniem uczestnika postępowania nie było wykonanie szeregu czynności o wymaganym poziomie staranności, ale rezultatem umowy było sporządzenie raportu, który wymagał od wykonawcy wykazania się wiedzą specjalistyczną i doświadczeniem zawodowym. Sąd podkreślił, że zgodnie z umową uczestnik miał wykonać nadzór, a następnie sporządzić raport osobiście. W zakresie wykonywanych czynności był samodzielny i nie działał pod kontrolą zamawiającej spółki. Wszystkie te cechy porozumień strony skarżącej z uczestnikiem postępowaniu, przemawiały, zdaniem Sądu, za uznaniem, że celem stron było uzyskanie konkretnego rezultatu w postaci gotowego raportu zawierającego dokumentację fotograficzną, obejmującą nie tylko sam towar ale również przebieg procesu technologicznego. Wykonanie przez uczestnika czynności objętych umowami sprowadzało się w istocie do niepowtarzalnych, różnych i wymagających wiedzy specjalnej zabiegów. Wszystko to, w ocenie Sądu I instancji, było charakterystyczne dla umowy o dzieło określonej w art. 627 k.c., a nie dla umowy o świadczenie usług, co do której stosuje się odpowiednio przepisy o zleceniu (art. 750 k.c. w zw. z art. 734 § 1 k.c.). W podstawie prawnej wyroku podano art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm., dalej: p.p.s.a.). Prezes NFZ, skargą kasacyjną, zaskarżył w całości wyrok Sądu I instancji zarzucając mu naruszenie: I. przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy i uchylenie zaskarżonej decyzji Prezesa NFZ w oparciu o niezgodne ze stanem faktycznym i prawnym ustalenie wyroku w zakresie naruszenia przez organ poniższych przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego i błędne ustalenie, że Prezes NFZ: 1. naruszył art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. oraz błędne przyjęcie, że Prezes NFZ niedostatecznie wnikliwie zbadał stan faktyczny i prawny sprawy, poprzez niewyczerpujące uzasadnienie oceny materiału dowodowego zebranego w sprawie i nie podjęcie wszelkich koniecznych czynności, niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i nie przeprowadzenie oceny postępowania dowodowego odpowiadającego wymogom art. 7 i art. 77 k.p.a., podczas gdy Prezes NFZ podjął odpowiednie czynności zmierzające do zebrania pełnego materiału dowodowego, który znajduje się w aktach sprawy, a przeprowadzone postępowanie oraz rozstrzygnięcie w przedmiotowej sprawie zostało wydane na podstawie zebranego materiału, ocenionego wyczerpująco przez organ, ze szczególnym uwzględnieniem treści zawartych umów, protokołu kontroli oraz wyjaśnienia płatnika, w oparciu o mające w sprawie zastosowanie przepisy prawa materialnego i procesowego. Naruszenie przepisów przez Sąd skutkowało błędnym uchyleniem zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. II. prawa materialnego polegające na naruszeniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. i uchyleniu zaskarżonej decyzji Prezesa NFZ wobec błędnego uznania, że organ naruszył art. 627, art. 570 w zw. z art. 734 § 1 k.c. i art. 66 ust. 1 pkt 1 lit. e) ustawy o świadczeniach, przez to, że organ II instancji nie rozważył należycie zarzutów strony podnoszonych w toku postępowania administracyjnego, jak również w odwołaniu od decyzji wydanej w I instancji co skutkowało utrzymaniem ww. decyzji w mocy z obrazą art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. Naruszenie przepisów przez Sąd skutkowało błędnym uchyleniem zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. Podnosząc te zarzuty skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi strony ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych. S. P. Sp. z o.o. w W., w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniosła o jej oddalenie w całości, jako niemającej uzasadnionych podstaw i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie NSA wyjaśnia podstawę prawną skierowania sprawy do rozpatrzenia na posiedzeniu niejawnym. Zgodnie z art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 1842) przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów. Przewodnicząca Wydziału II Izby Gospodarczej NSA zarządzeniem, w oparciu o ww. przepis, skierowała niniejszą sprawę na posiedzenie niejawne, o czym zostały poinformowane strony i uczestnik postępowania. Z tych powodów sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów, a wnioski stron o jej rozpoznanie na rozprawie nie mogły zostać uwzględnione. Przechodząc do rozpoznania skargi kasacyjnej stwierdzić należy, że nie znajduje ona usprawiedliwionych podstaw, wobec czego podlega oddaleniu. Autor skargi kasacyjnej w jej petitum sformułował zarówno zarzut naruszenia przepisów postępowania, jak również przepisów prawa materialnego. Jednakże treść obu zarzutów, przede wszystkim zaś zarzutu sformułowanego w punkcie II petitum, wskazuje, iż nie jest to zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego lecz w swojej istocie zarzut naruszenia przepisów procedury w zakresie oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego. Jak bowiem wynika z treści przywołanego zarzutu, organ podnosząc błędne stwierdzenie przez Sąd I instancji naruszenia art. 627, art. 570 i art. 734 § 1 Kodeksu cywilnego oraz art. 66 ust. 1 pkt 1 lit. e) ustawy o świadczeniach, powiązał je z błędnym, w jego przekonaniu, uznaniem przez tenże Sąd, że organ nie rozważył należycie zarzutów podnoszonych przez stronę w toku postępowania administracyjnego. Tak postawiony zarzut, w jego istocie, należy uznać za zarzut naruszenia art. 107 § 3 k.p.a., pozostający w ścisłej korelacji z zarzutem sformułowanym w punkcie I.1 petitum skargi kasacyjnej. Mając na uwadze powołany zarzut, jego treść, zauważyć należy, że co prawda art. 107 § 3 k.p.a. nie nakłada na organ obowiązku odnoszenia się do wszystkich zarzutów podniesionych przez stronę w odwołaniu, lecz obowiązkiem organu jest ich rozważenie jeśli związane są one z koniecznością wyjaśnienia podstawy prawnej (por. wyrok NSA z dnia 15 listopada 2019 r., sygn. akt II OSK 3222/17. Pierwszy z zarzutów skargi kasacyjnej wskazuje zaś, że zdaniem organu, Sąd I instancji błędnie przyjął, iż Prezes NFZ niedostatecznie wnikliwie zbadał stan faktyczny i prawny sprawy, poprzez niewyczerpujące uzasadnienie oceny materiału dowodowego zebranego w sprawie i nie podjęcie wszelkich koniecznych czynności, niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i nieprzeprowadzenie oceny postępowania dowodowego odpowiadającego wymogom art. 7 i art. 77 k.p.a. Wobec tak sformułowanych zarzutów przypomnienia wymaga, że zgodnie z art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Przepis art. 77 § 1 k.p.a. stanowi zaś, że organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Z art. 78 § 1 k.p.a. wynika natomiast, że żądanie strony dotyczące przeprowadzenia dowodu należy uwzględnić, jeżeli przedmiotem dowodu jest okoliczność mająca znaczenie dla sprawy. W art. 80 k.p.a. ustawodawca wprowadził zasadę, że organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Powołany już art. 107 § 3 k.p.a., określa natomiast, że uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Z powyższych przepisów wynika, że w toku postępowania administracyjnego organ ma obowiązek zbadania całokształtu okoliczności sprawy, w tym przeprowadzenia dowodów z urzędu, a także zgłoszonych przez stronę, jeżeli dowód taki ma wykazać okoliczność mającą znaczenie dla sprawy. Jak wskazuje się w orzecznictwie, organy administracji publicznej nie mogą ignorować aktywności stron w dążeniu do ustalenia stanu faktycznego, szczególnie gdy strony przedstawiają dowody, które w ich ocenie podważają dotychczasowe ustalenia poczynione w toku postępowania. Obowiązkiem organu jest ustosunkowanie się do przedstawionych przez stronę dowodów i wyczerpujące wyjaśnienie pojawiających się na tym tle wątpliwości (por. wyrok NSA z 24 listopada 2011 r., sygn. akt II OSK 1639/10). Jak już wspomniano, na organie ciąży również obowiązek rozważenia zarzutów podnoszonych przez stronę jeśli związane są one z koniecznością wyjaśnienia podstawy prawnej mającego zapaść w sprawie rozstrzygnięcia administracyjnego. Mając powyższe na uwadze, w okolicznościach przedmiotowej sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko wyrażone przez Sąd I instancji, że organ nie przeprowadził wszystkich dowodów, w tym nie przeanalizował argumentów podniesionych przez pełnomocnika skarżącej, co doprowadziło do niewyjaśnienia całokształtu okoliczności sprawy. Przede wszystkim organ nie odniósł się do argumentów podniesionych przez spółkę w toku postępowania administracyjnego, a także w odwołaniu, które dotyczyły istotnych okoliczności sprawy, pozwalających na ustalenie, czy przedmiotem spornych umów było dzieło czy zlecenie. Słusznie uznał w tym zakresie WSA, że dokonanie takiej oceny musiało być poprzedzone analizą raportów kontrolnych sporządzanych przez uczestnika postępowania, które to raporty wskazywały na zindywidualizowanych charakter zależny od klienta skarżącej i rodzaju transportu – przeładowywanego towaru - nad którym uczestnik miał sprawować nadzór. Nie bez znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy powinien pozostać również powołany przez spółkę wyrok Sądu Okręgowego w Warszawie, który co prawda nie wiąże organu w niniejszej sprawie, lecz powinien zostać przez niego przeanalizowany jako wydany w sprawie zbliżonej do tej, która jest przedmiotem postępowania. W konsekwencji nie ma podstaw twierdzenie organu, że Sąd I instancji ocenił umowę zawartą między skarżącą a uczestnikiem postępowania jako umowę o dzieło. Jakkolwiek Sąd I instancji wskazał w końcowej części swoich wywodów, że analiza raportów oraz umów łączących uczestnika postępowania ze stroną skarżąca, wykazują cechy charakterystyczne dla umowy o dzieło, o której mowa w art. 627 kodeku cywilnego, to opinii tej nie można uznać za wiążącą i jednoznaczną ocenę Sądu I instancji w zakresie charakteru spornych umów, szczególnie gdy bezpośrednią i pierwszorzędną przyczyną uchylenia decyzji Prezesa NFZ było stwierdzenie nieprzeprowadzenia przez organ pełnego postępowania, które pozwalałoby na kontrolę sprawy pod kątem zgodności z przepisami prawa materialnego. Z uwagi na stwierdzenie przez Sąd I instancji naruszenia przepisów postępowania i nakazanie organowi ponowne przeprowadzenie postępowania w opisanym powyżej zakresie nie poddaje się rozpoznaniu ta część zarzutu z punktu II petitum skargi kasacyjnej, w której organ podnosi błędne przyjęcie naruszenia prawa materialnego - art. 627, art. 570 w zw. z art. 734 § 1 Kodeksu cywilnego i art. 66 ust. 1 pkt 1 lit. e) ustawy o świadczeniach. Jak bowiem wynika z lektury uzasadnienia zaskarżonego kasacyjnie wyroku, Sąd I instancji, o czym była już mowa, nie dokonał wiążącej wykładni powołanych przepisów ustawy o świadczeniach i Kodeksu cywilnego. Przepisy te nie były również stosowane przez Sąd, który – dostrzegłszy braki w ustaleniach faktycznych – uchylił zaskarżoną decyzję i nakazał przeprowadzenie dowodów zgłoszonych przez skarżącą. W tym stanie sprawy ocena, czy uczestnik postępowania podlegał obowiązkowemu ubezpieczeniu zdrowotnemu zostanie dokonana po ponownym – pełnym – przeprowadzeniu postępowania. W konsekwencji Sąd I instancji, nie wykładając i nie stosując przepisów określonych w omawianym zarzucie, nie mógł ich naruszyć. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b i ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. poz. 1804 ze zm.). NSA, zasądzając na rzecz skarżącej kwotę 240 zł, uwzględnił to, że pełnomocnik spółki, który brał udział w postępowaniu przed Sądem I instancji, sporządził w terminie odpowiedź na skargę kasacyjną.