I SA/Wa 1251/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Lenart Sędziowie WSA Magdalena Durzyńska WSA Bożena Marciniak (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Katarzyna Krynicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 grudnia 2017 r. sprawy ze skarg M. C. D’O. R. i E.P. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] czerwca 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy potwierdzenia prawa do rekompensaty 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2017 r. nr [...]; 2. zasądza od Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji na rzecz M. C. D’O. R. kwotę 680 (sześćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego; 3. zasądza od Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji na rzecz E. P. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżoną decyzją z [...] czerwca 2017 r., nr [...], Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji utrzymał w mocy decyzję Wojewody Mazowieckiego z [...] lutego 2017 r., nr [...] , odmawiającą E. P. oraz M. D. potwierdzenia prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia przez W. R. budynków położonych w majątku P. Skargi na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyły M.D.i E. P. Skargi zostały złożone w następującym stanie faktycznym i prawnym; Wnioskiem z 29 grudnia 2008 r. E. P., T. M., V. i M. D.wystąpili do Wojewody [...] o wydanie decyzji potwierdzającej prawo do rekompensaty z tytułu pozostawienia przez W. R. nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej, w postaci majątków: [...], gmina [...], powiat [...], województwo [...]oraz [...], gmina [...], powiat [...], województwo [...] i "innych majątków". Decyzją z [...] lutego 2017 r., nr [...], Wojewoda [...] odmówił E.P. i M.C. potwierdzenia prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia przez W. R. budynków położonych w majątku [...]. Odwołania od ww. decyzji Wojewody [...] złożyły M. D. i E. P. Decyzją z [...] czerwca 2017 r., nr [...], Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z [...] lutego 2017 r., nr [...]. W uzasadnieniu ww. decyzji organ odwoławczy przywołał treść art. 1, 2, 3 i 6 ustawy z 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej. Następnie podniósł, iż zasadnicze znaczenie w sprawie ma ustalenie czy znajdujące się w jej aktach materiały archiwalne dokumentują fakt pozostawienia przez W. R. w dacie wybuchu II wojny światowej nieruchomości budynkowych poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej. Dokonując oceny zebranych w sprawie dokumentów mających potwierdzać przysługiwanie poprzednikowi prawnemu stron prawo własności do budynków w majątku [...] Minister wskazał, iż w ustawie z 8 lipca 2005 r. nie zawarto warunku co do daty sporządzenia dokumentów potwierdzających tę okoliczność. W szczególności odnosi się to do dokumentów zawierających urzędowy opis mienia (art. 6 ust. 4 pkt 1 ustawy). Niewątpliwie jednak data sporządzenia dokumentu może mieć istotne znaczenie dla oceny czy dany dokument potwierdza fakt pozostawienia nieruchomości. W ocenie organu, dokumenty dotyczące budynków w majątku [...] (operat szacunkowy posiadłości ziemskiej [...] sporządzony w dniu [...] października 1926 r., odpis wyciągu z operatu szacunkowego z dnia [...] września 1933 r. sporządzony w oparciu o oszacowanie z 1926 r.) przedstawiają stan budynków na rok 1926. W konsekwencji, dokumenty te nie są wystarczającym dowodem dla potwierdzenia prawa własności do budynków w majątku na dzień 1 września 1939 r., gdyż odnoszą się do stanu prawnego istniejącego 13 lat przed wybuchem wojny. Z kolei znajdujący się w aktach sprawy Formularz wniosku nr [...] z [...] lutego 1938 r. zawiera jedynie informacje dotyczące gruntów "pod sadybą". Brak jest w nim natomiast danych dotyczących nieruchomości budynkowych w majątku [...] i ich powierzchni. Organ wskazał również, iż obszar powierzchni siedliskowej w operacie z [...] października 1926 r. wynosi [...] dziesięcin. Natomiast z Formularza wniosku nr [...] z 1938 r. wynika, że obszar gruntów [...] wynosi [...] ha [...] m2. Powyższa różnica w powierzchni gruntów zabudowanych dowodzi, że część gruntów siedliskowych wraz z budynkami została sprzedana. Skoro zatem po sporządzeniu operatu z [...] października 1926 r. doszło do zmian w zakresie prawa własności nieruchomości budynkowych, to nie można przyjąć ww. operatu jako dowodu na własność nieruchomości budynkowych w dniu wybuchu II wojny światowej. Ponadto, organ nie podzielił stanowiska wnioskodawczyni o pomyłce w operacie szacunkowym z [...] października 1926 r. w zakresie jednostek określających m. in. powierzchnie gruntów pod budynkami wskazując, iż stanowisku temu przeczy treść umieszczonej na formularzu ww. operatu szacunkowego rubryki zatytułowanej "Ilość ziemi w dziesięcinach i setnych". Organ wskazał również, iż w sprawie nie ma podstaw do posłużenia się dowodem z opinii biegłego, w której zostałaby określona powierzchnia pozostawionej zabudowy. Brak jest bowiem dokumentów mogących świadczyć o rodzaju zabudowy stanowiącej własność W. R. w dniu wybuchu wojny. Jest to zatem sytuacja odmienna od stanów faktycznych zawartych w przywołanych w odwołaniu M. D.orzeczeniach sądów administracyjnych, gdyż w tamtych stanach faktycznych wprawdzie z materiału dowodowego nie wynikała powierzchnia pozostawionej na nieruchomości zabudowy, ale znany był jej rodzaj oraz ilość. Skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji złożyły M.D.i E.P. W skardze M. D. zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie: 1) przepisów postępowania tj. art. 6 ust 4 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. oraz art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 78 § 1, art. 80 kpa poprzez przyjęcie, iż organ, w świetle zgromadzonego materiału dowodowego, nie jest w stanie określić: - tego, które budynki spośród wymienionych w operacie szacunkowym z 1926 r. w dalszym ciągu znajdowały się na obszarze majątku [...] na dzień 1 września 1939 r., pomimo pomniejszenia powierzchni obszaru siedliska z [...] dziesięcin do [...] Ha, - jaką powierzchnię miały poszczególne, budynki znajdujące się na obszarze majątku. a w konsekwencji, iż nie może potwierdzić prawa do rekompensaty za budynki pozostawione przez W. R. w majątku [...] w 1939 r.; podczas gdy, w świetle zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego: - brak jest przeszkód w ustaleniu tego, jakie budynki wchodziły w skład majątku na dzień 1 września 1939 r., a z pewnością nie można wykluczyć ustalenia co najmniej części budynków, - materiał dowodowy pozwala na ustalenie wartości budynków na potrzeby potwierdzenia prawa do rekompensaty, - zebrany w sprawie materiał dowodowy w sposób jasny wskazuje, że w skład majątku [...] wchodził budynek Pałacu w [...] co miało istotny wpływ na wynik sprawy; 2) prawa materialnego, tj. art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. poprzez wydanie decyzji odmawiającej potwierdzenia prawa do rekompensaty podczas gdy: - strony postępowania spełniły wszystkie niezbędne wymogi do potwierdzenia rekompensaty za budynki pozostawione na nieruchomości w majątku [...] - brak informacji o powierzchni budynków nie może być przesłanką warunkującą odmowę potwierdzenia prawa do rekompensaty w świetle przepisów ustawy z dnia 8 lipca 2005 r.; 3) przepisów postępowania, tj. art. 7, 75, 77 i 80, art. 107 § 3 oraz art. 136 kpa poprzez nieprzeprowadzenie w postępowaniu odwoławczym dowodów powołanych w odwołaniu, a także nieodniesienie się do załączonych przez skarżącą dowodów, podczas gdy dowody te miały istotne znaczenie dla rozpoznania istoty sprawy i wykazywały, m.in., że: - W. R. do 1939 r. był właścicielem pałacu w [...] - Pałac w [...] w dalszym ciągu istnieje, dostępna jest obszerna dokumentacja fotograficzna pałacu, jak również dostępne są obszerne opisy pałacu, a zatem potwierdzały pozostawienie przez W. R. konkretnego budynku, co obligowało Ministra do kontynuowania postępowania dowodowego w tym zakresie, a co miało istotny wpływ na wynik sprawy. Wskazując na powyższe, M. D. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji, uchylenie decyzji organu I instancji oraz przekazanie organowi sprawy do ponownego rozpoznania. W obszernym uzasadnieniu skargi przedstawiono argumentację na poparcie podniesionych w niej zarzutów. W skardze E. P. podniesiono wobec zaskarżonej decyzji zarzuty tej samej treści jak w skardze M.D. Powołując się na te zarzuty, E. P. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji, uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie organowi sprawy do ponownego rozpoznania. W odpowiedzi na skargi Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wniósł o ich oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Postanowieniem z 7 listopada 2017 r., sygn. akt I SA/Wa 1252/17, Sąd orzekł o połączeniu do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia spraw ze skarg M.D. i E. P. i prowadzeniu ich dalej pod sygnaturą akt I SA/Wa 1251/17. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego. Oznacza to, że kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy organ administracji wydając zaskarżony akt nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Powyższa ocena dokonywana jest według stanu faktycznego i prawnego na dzień wydania aktu, na podstawie materiału dowodowego zebranego w toku postępowania administracyjnego. Natomiast zgodnie z art. 134 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 718, ze zm.), dalej "p.p.s.a.", Sąd badając legalność zaskarżonego aktu nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Rozpoznając sprawę w ramach wskazanych kryteriów Sąd uznał, iż skargi M. D. i E. P. zasługują na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja narusza przepisy postępowania, to jest art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 kpa, w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Kontroli sądu w niniejszej sprawie podlegała decyzja Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, która organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] odmawiającą skarżącym potwierdzenia prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia przez W. R. budynków położonych w majątku [...] Powodem odmowy przyznania skarżącym prawa do rekompensaty za nieruchomości budynkowe było uznanie, iż zgromadzony materiał archiwalny nie dokumentuje faktu pozostawienia przez W. R. nieruchomości budynkowych w dacie wybuchu II wojny światowej. Powyższą ocenę organy sformułowały w oparciu o treść: Operatu Szacunkowego posiadłości ziemskiej [...] należącej do A.R. sporządzonego w dniu [...] października 1926 r., w którym zawarto spis nieruchomości budynkowych; Odpisu Wyciągu z operatu szacunkowego z [...] września 1933 r., gdzie jako datę oszacowania majątku wskazano rok 1926 oraz Formularzu wniosku nr [...] z dnia [...] lutego 1938 r. o zwolnienie z zastawu pożyczki nr [...] wraz z 3 kartami "Zastawu nr [...] Majątek [...], Powiat [...], Gmina [...] W ocenie organów, operat szacunkowy z [...] października 1926 r. nie może być przyjęty jako dowód pozostawienia przez W. R. nieruchomości budynkowych w dacie 1 września 1939 r. Przedstawia on bowiem stan prawny istniejący w majątku [ ...] na 13 lat przed wybuchem II wojny światowej. Powyższe dokumenty potwierdzają natomiast, iż po dniu sporządzenia ww. operatu (po dniu [...] października 1926 r.) doszło do zmiany w zakresie prawa własności nieruchomości budynkowych (sprzedaży części gruntów siedliskowych obejmującej również budynki na nich położone), co uniemożliwia organom przyjęcie ww. operatu z 1926 r. jako dowodu na własność nieruchomości budynkowych w chwili wybuchu II wojny światowej. Z powyższym stanowiskiem nie zgodziły się skarżące zarzucając organom błędną ocenę zebranego w sprawie materiału dowodowego, a w szczególności błędne przyjęcie, iż po 1926 roku zmienił się (zmniejszył) obszar powierzchni siedliskowej należącej do ich poprzednika prawnego, a w konsekwencji nastąpiła zmiana w zakresie prawa własności nieruchomości budynkowych na tych gruntach położonych. Zasadnicze zatem znaczenie w rozpoznawanej sprawie ma ustalenie, czy mając do dyspozycji zgromadzone w aktach sprawy dokumenty archiwalne organy dokonały prawidłowej oceny, iż znajdujące się w aktach sprawy dowody nie dokumentują faktu pozostawienia przez W. R. nieruchomości budynkowych w majątku [...] w dacie wybuchu II wojny światowej. Postępowanie w niniejszej sprawie toczyło się na podstawie przepisów ustawy z 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 2016, poz. 23, ze zm.), zwanej dalej "ustawą". Jedną z podstawowych zasad tego postępowania, jak też każdego postępowania administracyjnego, jest zasada prawdy obiektywnej wyrażona w art. 7 kpa. Zgodnie z tym przepisem, organy administracji publicznej powinny dążyć do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz załatwienia sprawy mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Powołany przepis nakłada na organy administracji publicznej obowiązek wszechstronnego zbadania danej sprawy, zarówno pod względem okoliczności faktycznych istotnych dla jej rozstrzygnięcia, jak i stosowania norm prawa materialnego. Obowiązki określone w powyższym przepisie precyzuje z kolei art. 77 § 1 kpa, w myśl którego organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Ponadto, zgodnie z art. 80 kpa, organ administracji publicznej ocenia, na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. W wyroku z 17 maja 1994 r., SA/Lu 1921/93, LEX nr 26517, Naczelny Sąd Administracyjny w Lublinie stwierdził, między innymi, że obowiązek rozpatrzenia całego materiału dowodowego jest związany ściśle z przyjętą w kodeksie postępowania administracyjnego zasadą swobodnej oceny dowodów (art. 80 kpa). Zarówno w nauce prawa jak i praktyce orzeczniczej podkreśla się, iż swobodna ocena dowodów, aby nie przerodziła się w samowolę, musi być dokonana zgodnie z normami prawa procesowego oraz z zachowaniem reguł tej oceny, tj. opierać się należy na całym materiale dowodowym zebranym przez organ. Ocena taka powinna być też oparta na wszechstronnej analizie zebranego materiału dowodowego w kontekście znaczenia i wartości dowodów dla toczącej się sprawy z zastrzeżeniem ograniczeń dotyczących dokumentów urzędowych, które mają na podstawie art. 76 § 1 kpa szczególną moc dowodową. Organ może odmówić wiary określonym dowodom, jednakże dopiero po wszechstronnym ich rozpatrzeniu, wyjaśniając przyczyny takiej ich oceny, a rozumowanie, w wyniku którego organ ustala istnienie okoliczności faktycznych powinno być zgodne z prawidłami logiki. Naruszenie powyższych reguł, a także norm procesowych odnoszących się do środków dowodowych, stanowi przekroczenie granic swobodnej oceny dowodów. W toku przedmiotowego postępowania skarżące konsekwentnie zaprzeczały stanowisku organów, iż obszar powierzchni siedliskowej w majątku [...] zmienił się (zmniejszył) po 1926 roku. Twierdziły, iż na wskazany w operacie szacunkowym z 1926 roku ogólny obszar gruntów siedliskowych ([...] dziesięcin) składa się zarówno majątek rodziny [...] ([...] dziesięcin), jak też części wywłaszczone na rzecz podmiotu trzeciego (tj. folwark [...] o łącznej powierzchni [...] dziesięcin). Skarżące wskazywały na treść znajdującego się w aktach sprawy pisma do Zarządu Banku Ziemskiego [...] z [...] lutego 1928 r., gdzie została opisana kwestia wywłaszczenia folwarku [...]. Podnosiły również, iż z porównania nazw poszczególnych części majątku rodziny [...] ujętych w zawartej w operacie szacunkowym z [...] października 1926 r. tabeli "Wykaz budowli" i tabeli "Obszar posiadłości ziemskiej" wynika, iż wszystkie budynki opisane na str. 5 tego operatu znajdowały się na obszarze [...] dziesięcin. Wskazywały, iż inny dokument - odpis operatu szacunkowego z 1933 r. - zawiera co do gruntów siedliskowych identyczny rząd wielkości ([...]), co w operacie szacunkowym z 1926 r., choć wyrażony inną miarą powierzchni (w dokumencie z 1926 r. - w dziesięcinach i setnych, a w dokumencie z 1933 r. - w hektarach). Skarżące powoływały się przy tym na treść innych dokumentów archiwalnych znajdujących się w aktach sprawy (orzeczenie Komisji Szacunkowej nr [..] z [...] grudnia 1926 r., pismo "W sprawie podziału długu (...) [...] pow. [...], własności Ks. [...]", Protokół z opisu majątku z [...] października 1926 r. wykonany przez delegata [...] Banku Ziemskiego) podnosząc, iż również w tych dokumentach archiwalnych posługiwano się miarą hektarów podając identyczne rzędy wielkości jak operacie szacunkowym z 1926 roku, w którym podano wielkość majątku w dziesięcinach. Skarżące podnosiły również, iż w Formularzu wniosku nr [...] z dnia [...] lutego 1938 r. wielkość obszaru siedliska nie uległa zmianie w stosunku do odpisu operatu szacunkowego z 1933 r. i wynosiła nadal [...] ha [...] m2. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie wynika jednak aby powyższe twierdzenia skarżących i powołana na ich poparcie treść dokumentów archiwalnych podlegały ocenie organu. W uzasadnieniu decyzji Minister poprzestał na stwierdzeniu o różnicy w powierzchni gruntów siedliskowych wynikającej z operatu z [...] października 1926 r. i Formularza wniosku z 1938 r., co dowodzi, iż po sporządzeniu operatu z 1926 roku doszło do zmniejszenia powierzchni siedliskowej, a w konsekwencji zmiany własności nieruchomości budynkowych. Ponadto, organ wskazał, iż wbrew stanowisku skarżących w operacie szacunkowym z 1926 r. nie można mówić o pomyłce w zakresie jednostek miary określających powierzchnie gruntów pod budynkami. Zwrócić jednak trzeba uwagę, iż w odwołaniu M. D. podniesiono nie to, iż mogło dojść do pomyłki w jednostkach miary przyjętych w Operacie szacunkowym z 1926 r. (dziesięciny i setne), lecz że mogło dojść do pomyłki w jednostkach miary przyjętych w Odpisie wyciągu z operatu szacunkowego z [...] września 1933 r. (hektary). Do tego twierdzenia skarżącej organ w zaskarżonej decyzji również się nie odniósł. Jak już wskazano powyżej, rozpoznając sprawę administracyjną organ administracji zobligowany jest do rozpatrzenia całego materiału dowodowego zgodnie z zasadą swobodnej oceny dowodów. Przy tym, aby swobodna ocena dowodów nie przerodziła się w samowolę musi być zgodna z normami prawa procesowego oraz z zachowaniem reguł tej oceny, tj. musi być oparta na całym materiale dowodowym zebranym przez organ. Ocena taka powinna być też oparta o wszechstronną analizę treści zawartych w zgromadzonych dowodach w kontekście znaczenia i wartości dowodów dla toczącej się sprawy. Organy powołanym obowiązkom procesowym nie sprostały, czym naruszyły art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 kpa, a opisane uchybienia organów w zakresie postępowania wyjaśniającego i oceny całego zebranego w sprawie materiału dowodowego mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. U podstaw odmowy potwierdzenia prawa do rekompensaty legła bowiem ocena organów, iż po 1926 roku doszło do pomniejszenia powierzchni gruntów siedliskowych w majątku [...], a tym samym doszło do zmiany prawa własności znajdujących się na tych gruntach nieruchomości budynkowych, co uniemożliwia przyjęcie operatu szacunkowego z 1926 r. jako dowodu na własność nieruchomości budynkowych w dacie wybuchu II wojny światowej. Ponownie rozpoznając sprawę organy uwzględnią ocenę prawną i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone przez Sąd w niniejszym uzasadnieniu. W szczególności organy ocenią cały zebrany w sprawie materiał dowodowy zgodnie z opisanymi wyżej zasadami postępowania administracyjnego a wydane w sprawie rozstrzygnięcia należycie uzasadnią stosownie do wymogów art. 107 § 3 kpa. Przy tym, wobec wskazanych wyżej uchybień przepisom postępowania przedwczesne byłoby na tym etapie wypowiadanie się co do zarzutów skarżących dotyczących możliwości przyjęcia przez organ choćby minimalnej wielkości nieruchomości budynkowych w majątku [...] czy określenia rodzaju tych nieruchomości i ich powierzchni w oparciu o przedstawione przez skarżące opracowania książkowe. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn.: Dz. U. z 2016 r., poz. 718, ze zm.), orzekł jak w pkt 1 sentencji. W przedmiocie kosztów (pkt 2 i 3 sentencji) orzeczono na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 2 powołanej ustawy.