II SA/Łd 796/17

Dnia 8 grudnia 2017 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Sekunda-Lenczewska Sędziowie Sędzia WSA Arkadiusz Blewązka Sędzia WSA Barbara Rymaszewska (spr.) Protokolant st. specjalista Lidia Porczyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 listopada 2017 roku sprawy ze skargi Zarządu Województwa [...] na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odwołania dyrektora naczelnego Teatru A w Ł. - oddala skargę. LS II SA/Łd 796/17 Uzasadnienie Wojewoda [...] zarządzeniem nadzorczym z dnia [...]. stwierdził nieważność uchwały Nr [...] Zarządu Województwa [...] z dnia [...]., mocą której Zarząd Województwa odwołał dyrektora naczelnego Teatru A w Ł. W uzasadnieniu zarządzenia Wojewoda stwierdził, że Zarząd Województwa nie wykonał ciążącego na nim obowiązku konsultacji zamiaru odwołania dyrektora ze Stowarzyszeniem Dyrektorów Teatrów. W ocenie organu nadzorczego nie zwalnia z powyższego obowiązku fakt, że Stowarzyszenie to z własnej inicjatywy przedstawiło stanowisko w sprawie odwołania dyrektora T A w Ł. i. Nie zwrócono się również do innych związków twórczych, związanych z działalnością Teatru A . Wojewoda zauważył, że ustawodawca nie sprecyzował kręgu instytucji kulturalnych, od których organ założycielski zobligowany jest uzyskać opinię nt zwolnienia dyrektora instytucji kulturalnej. Jednakże obowiązkiem Zarządu Województwa [...], organu odwołującego było ustalenie, jakie stowarzyszenia zawodowe i twórcze są właściwe dla działalności prowadzonej przez Teatr A w Ł., a następnie zwrócenie się do nich o opinię w zakresie odwołania dyrektora Teatru A w Ł. Pominięcie powyższych działań stanowi istotne naruszenie prawa. Drugim istotnym naruszeniem prawa było niezasięgnięcie opinii wszystkich związków zawodowych, działających na terenie Teatru A . W ocenie organu nadzorczego niewystarczającym okazało się poprzestanie na informacji dyrektora Teatru A nt związków zawodowych w Teatrze A, ustalenie ich liczby było obowiązkiem organu założycielskiego. Z pozyskanych informacji w toku postępowania nadzorczego wynika, że w Rejestrze Stowarzyszeń, innych organizacji społecznych i zawodowych, fundacji i ZOZ Krajowego Rejestru Sądowego figurują m.in. : Związek Zawodowy Artystów Chóru Teatru A w Ł. (nr KRS [...]) oraz Związek Zawodowy Solistów Śpiewaków Teatru A w Ł. (nr KRS: [...]). Pominięcie powyższych działań konsultacyjnych stanowi istotne naruszenie prawa, dlatego zdaniem organu nadzoru uchwała Nr [...]Zarządu Województwa [...] z dnia [...]. w sprawie odwołania dyrektora naczelnego Teatru A w Ł. jest niezgodna z art. 15 ust. 1 ustawy z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej (t.j.Dz.U.2017. 862), dalej jako u.o.p.d.k., co uzasadnia stwierdzenie jej nieważności. Skargę na powyższe zarządzenie nadzorcze wniósł Zarząd Województwa. Wnosząc o jego uchylenie skarżący podniósł zarzut, że zostało ono podjęte z naruszeniem: - art. 82 ust.1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 roku o samorządzie województwa (Dz.U.2016.468), przejawiającym się w uznaniu, że uchwała nr [...] została wydana z istotnym naruszeniem prawa 15 ust.1 u.o.p.d.k. - art. 15 ust.1 u.o.p.d.k. przez błędne przyjęcie, że Zarząd nie dopełnił wskazanych w tym przepisie obowiązków zasięgnięcia opinii związków zawodowych instytucji kulturalnych nt odwołania dyrektora. W uzasadnieniu skargi Zarząd Województwa powołał się na trudności proceduralne, jaki nastręcza w stosowaniu art. 15 ust.1 ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej. Wskazał, że ustawodawca nie sprecyzował, jaki instytucje należy rozumieć przez stowarzyszenia zawodowe i twórcze. Organ zatem uznał, z należał się ograniczyć do stowarzyszeń i organizacji działających na terenie teatru. Organ zasięgnął opinii ZASP i Ministerstwa Kultury i Dziedzictwa Narodowego. W dacie podjęcia uchwały nr [...]organ dysponował też opinią Stowarzyszenia Dyrektorów Teatrów, które przedstawiło swe stanowisko z własnej inicjatywy, zatem nie było potrzeby zwracania się ponownie o opinię. Natomiast listę związków zawodowych organ ustalił na podstawie informacji przekazanej prze dyrektora naczelnego Teatru A . W nawiązaniu do wskazanych przez organ nadzorczy pominiętych związków Zarząd Województwa wskazał, że nie prowadzą one działalności na terenie Teatru. Wojewoda wniósł o oddalenie skargi, przytaczając argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego zarządzenia nadzorczego. Podniósł również, że brak podstaw do przedstawionej przez stronę skarżącą zawężającej wykładnia art. 15 ust.1 ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej, wedle której zamiar odwołania dyrektora instytucji należy konsultować jedynie ze związkami i stowarzyszeniami twórczymi, które działają na terenie instytucji, bądź których członkiem jest dyrektor. Odwołując się do poglądów orzecznictwa sądów administracyjnych i Sądu Najwyższego Wojewoda opowiedział się za szerokim pojęciem stowarzyszeń w ujęciu art. 15 ust.1 u.o.p.d.k., obejmującym stowarzyszenia i związki twórcze , które funkcjonują na terenie działalności danej instytucji kulturalnej, a ich działalność jest związana z rodzajem działalności instytucji. Taka wykładnia wskazuje zdaniem Wojewody, ze również Stowarzyszenie Dyrektorów Teatrów jest tego typu organizacją, do której Zarząd Województwa winien wystąpić o opinię w sprawie odwołania dyrektora Teatru A . W toku postępowania sądowoadministracyjnego pełnomocnik strony skarżącej zgłosił wniosek dowodowy o przesłuchanie czternastu świadków dla ustalenia, czy i jakie związki zawodowe faktycznie funkcjonują aktualnie na terenie teatru A w Ł. Ponadto wniosek o dopuszczenie do udziału w sprawie zgłosił w trybie art. 33 § 2 p.p.s.a. P.G., dyrektor objęty uchwałą nr [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sądy administracyjne sprawując kontrolę działalności administracji publicznej orzekają między innymi w sprawach skarg na akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego - co wynika z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.2016.1066 ze zm.) oraz art. 1 i art. 3 § 1 w zw. z § 2 pkt 7 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U.2017.1369 ze zm) - powoływanej dalej jako p.p.s.a. sąd ten bada legalność zaskarżonych aktów administracji publicznej, to jest ich zgodność z przepisami prawa materialnego i przepisami postępowania (art. 145 p.p.s.a.). Sąd administracyjny jest zatem sądem prawa, nie prowadzi postępowania dowodowego, jedynie uzupełniająco może dopuścić dowód z dokumentów (art. 106 p.p.s.a.). Nie przeprowadza jednak dowodów "od podstaw", w szczególności przed sądem administracyjnym nie można przeprowadzić dowodów z zeznań świadków. Z uwag na powyższe złożone przez stronę skarżącą wnioski dowodowe w zakresie przesłuchania świadków i dokumentów na okoliczności kryteriów doboru instytucji do opiniowania nie mogły zostać uwzględnione. Dowody te strona skarżąca mogła zgłaszać na etapie postępowania nadzorczego. Jak wynika z akt postępowania, strona była wzywana do wyjaśnień. Na rozprawie w dniu 28 listopada 2017 roku sąd dopuścił do udziału w sprawie w charakterze uczestnik postępowania dyrektora Teatru A w Ł. P.G., na podstawie art. 33 2 p.p.s.a.. W ocenie sądu P. G., pełniący funkcję jednoosobowego organu teatru ma interes prawny w rozstrzygnięciu uchwały w sprawie odwołania go zajmowanego ze stanowiska. Zgodnie z art. 33 § 2 p.p.s.a. udział w postępowaniu sądowoadministracyjnym może zgłosić osoba, która nie brała udziału w postępowaniu administracyjnym, jeżeli wynik tego postępowania dotyczy jej interesu prawnego. Zakwestionowana przez Wojewodę uchwała Zarządu Województwa o odwołaniu go ze stanowiska dotyka bezpośrednio jego interesu prawnego, rozstrzyga bowiem o zachowaniu bądź nie - statusu jednoosobowego organu. Ponadto nie sposób odmówić wnioskodawcy prawa do podnoszenia zarzutów dotyczących ważności uchwały. W związku z oponowaniem temu wnioskowi przez pełnomocnika Zarządu Województwa podnieść należy, iż wskazywane przez niego orzeczenia sądów administracyjnych dotyczyły innych stanów faktycznych i prawnych. Skarga pozbawiona jest uzasadnionych podstaw. Kontroli sądu poddane zostało rozstrzygniecie nadzorcze Wojewody [...], wydane w trybie art. 82 ust.1 i 4 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (Dz.U. z 2013 r. poz. 596 ze zm.). Jak stanowi powołany przepis, w ramach postępowania nadzorczego wojewoda, jako organ nadzoru może unieważnić uchwałę w drodze rozstrzygnięcia nadzorczego - uchwała organu samorządu województwa sprzeczna z prawem jest nieważna, a o nieważności uchwały w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały w trybie określonym w art. 81. Rozstrzygnięcie powinno zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne(art. 82 ust.4 ustawy). Zarzut nieważności uchwały Wojewoda wywodzi z niedochowania procedury odwołania, określonej w art. 15 ust.1 ustawy z dnia z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej (t.j.Dz.U.2017.862), dalej jako u.o.p.d.k.. Powołanie się przez Wojewodę na naruszenie przesłanek procesowych w toku odwołania dyrektora teatru powoduje, że ocena merytorycznych przesłanek odwołania pozostaje poza kontrolą sądu administracyjnego. Sąd bada bowiem jedynie zasadność wydania zarządzenia nadzorczego. Przeto sąd nie ma podstaw do objęcia rozważaniami szerokiej argumentacji zawartej w piśmie pełnomocnika dopuszczonego do udziału w sprawie P.G. Podkreślić raz jeszcze wypada, że sąd kontroluje zasadność zarządzenia nadzorczego, którym Wojewoda zakwestionował procedurę poprzedzającą podjęcie przez Zarząd Województwa uchwały nr [...], a nie jej merytoryczną zawartość. Innymi słowy przesłanki merytoryczne odwołania dyrektora pozostają poza kontrolą sądu administracyjnego, powołanie się pełnomocnika uczestnika postępowania na normę art. 134 p.p.s.a. nie może odnieść skutku. Przechodząc do zarzutów skargi przytoczyć należy normę art. 15 ust.1 u.o.p.d.k., zgodnie z którym "dyrektora instytucji kultury powołuje organizator na czas określony, z zastrzeżeniem ust. 3, po zasięgnięciu opinii związków zawodowych działających w tej instytucji kultury oraz stowarzyszeń zawodowych i twórczych właściwych ze względu na rodzaj działalności prowadzonej przez instytucję. Odwołanie dyrektora następuje w tym samym trybie. Zasięgnięcie opinii związków zawodowych oraz stowarzyszeń zawodowych i twórczych nie jest konieczne w przypadku wyłonienia kandydata na dyrektora w drodze konkursu, o którym mowa w art. 16." Przy czym skoro wyjątek od zasady obligatoryjnego opiniowania dotyczy kandydata na dyrektora, to tym samym nie obejmuje on procedury odwołania. W tym przypadku niezależnie od trybu powołania dyrektora instytucji kulturalnej wymagane jest uzyskanie opinii, o której mowa w powołanym przepisie. Przepis wskazuje na dwa źródła opinii, której zasięgnąć musi organ powołujący i odwołujący dyrektora instytucji kulturalnej. Jednym są związki zawodowe, działające na terenie instytucji, drugim stowarzyszenia i związki twórcze, właściwe ze względu na charakter działalności. Organ planujący powołanie czy odwołanie dyrektora instytucji kulturalnej nie jest treścią opinii związany, ale powinien je rozważyć. W każdym razie zaś pominięcie powyższej procedury, w tym także niezasięgniecie opinii od wszystkich instytucji stanowi istotne naruszenie prawa. Jak wynika z akt postępowania i wyjaśnień strony skarżącej, zawartych w skardze, Zarząd Województwa ustalił listę związków zawodowych na podstawie corocznej informacji udzielonej przez dyrektora teatru w lutym 2017 roku. Rację trzeba przyznać stronie skarżącej, że dyrektor instytucji jest tym organem, który winien dysponować pełną wiedzą o związkach zawodowych działających w podległej mu placówce i powinien udzielić wyczerpującej i zgodnej ze stanem faktycznym informacji. Jeżeli udzielił on informacji niepełnej, niestarannej, to zachowanie takie, jakkolwiek naganne, nie ma bezpośredniego wpływu na ocenę działań organu odwołującego. Nie ma bowiem wątpliwości, że to na organie powołującym/odwołującym ciąży obowiązek samodzielnego ustalenia listy związków zawodowych, od których należy uzyskać opinię. Poza sporem jest, że Zarząd tego nie uczynił, jego próby zweryfikowania danych podanych przez dyrektora czynione były znacznie później, już w toku postępowania sądowego. Nie mają one zatem wpływu na zasadność zarzutu, że Zarząd Województwa nie ustalił samodzielnie kręgu podmiotów, do których winien się zwrócić o opinię. Tymczasem, jak wynika z ustaleń Wojewody, łatwo było niezbędne dane zweryfikować na podstawie rejestru stowarzyszeń, innych organizacji społecznych i zawodowych,. Z ustaleń tych wynika, że w Teatrze istniał też Związek Zawodowy Artystów Chóru Teatru A i Związek Zawodowy Solistów Śpiewaków Teatru A . Dopóki organizacje te figurują w ww Rejestrze, obowiązkiem Zarządu Województwa było ustalenie ich organów i zwrócenie się o wyrażenie opinii co do odwołania dyrektora. Czynności te jednak powinny zostać wykonane przed podjęciem uchwały nr [...]. Tak więc zarzut braku konsultacji zamiaru odwołania dyrektora z wszystkimi związkami zawodowymi Teatru A okazał się uzasadniony o tyle, że organ odwołujący w istocie nie ustalił w sposób niewątpliwy, jakie związki zawodowe istnieją na terenie T A. Z tego powodu zarzut istotnego naruszenia art. 15 ust.1 u.o.p.d.k. przy podejmowaniu uchwał nr [...]Zarządu Województwa jest zasadny. Ponadto w ocenie sądu Zarząd Województwa nie wykonał również we właściwy sposób drugiego z obowiązków konsultacyjnych, jaki nakłada ustawodawca w art. 15ust.1 u.o.p.d.k. Zaniechanie powyższe jest bezpośredni następstwem niewłaściwej interpretacji pojęcia "stowarzyszeń zawodowych i twórczych właściwych ze względu na rodzaj działalności prowadzonej przez instytucję". Skutkiem tego Zarząd ograniczył się do zasięgnięcia opinii ZASP i załączenia opinii, złożonej z własnej inicjatywy przez Stowarzyszenia Dyrektorów Teatrów. Przy tym w sytuacji, gdy organ odwołujący dysponował już opinią tego Stowarzyszenia w dacie podejmowania uchwały, zarzut niezasięgnięcia opinii byłby bezskuteczny, należałoby bowiem uznać, że złożenie opinii, nawet bez wniosku strony skarżącej, prowadzi do tego samego efektu, co otrzymanie opinii w wyniku zwrócenia się o nią. Gdyby zarzut Wojewody opierał się jedynie na tym zarzucie dosłownego niezwrócenia się o opinię, gdy znajduje się ona już w aktach, nie byłby wystarczający dla uznania uchwały za nieważną. Istotne są jednak dwie kwestie – po pierwsze Stowarzyszenie Dyrektorów Teatrów powinno dysponować pełną wiedzą o przesłankach odwołania dyrektora. Uwaga ta dotyczy również pozostałych podmiotów ( w tym związków zawodowych), do których organ odwołujący zwracał się o opinię w sprawie odwołania. Skoro ustawa nakłada obowiązek zasięgnięcia opinii na temat odwołania, to opiniujący winien mieć możliwość ustosunkowania się do wszystkich przesłanek, które legły u podstaw zamiaru odwołania dyrektora z funkcji. Odwołujący nie może skutecznie powoływać jako przyczyny odwołania okoliczności, na które nie wskazywał w piśmie do podmiotów opiniujących. W niniejszej sprawie Zarząd Województwa zwracał się o opinię do związków zawodowych w marcu 2017 roku, ale w uchwale nr [...] wskazywał również na zdarzenia po tej dacie. Po drugie, Zarząd Województwa w ogóle nie rozważał, jakie inne stowarzyszenia, związki twórcze i zawodowe mogły zostać objęte obowiązkiem konsultacji. Wynika to zapewne z przyjętego (niesłusznie) założenia, że w art.15 ust.1 u.o.p.d.k. mowa jest o stowarzyszeniach, działających w danej instytucji kulturalnej. Jednakże taka zawężająca interpretacja jest absolutnie nieuzasadniona. Jest ona sprzeczna nawet z wykładnią gramatyczną przepisu. Ustawodawca bowiem sprecyzował, że należy zwrócić się o opinię do związków zawodowych działających na terenie instytucji, natomiast nakładając obowiązek zwrócenia się do stowarzyszeń zawodowych i twórczy wyraźnie wskazał, ze chodzi o takie organizacje i stowarzyszenia, które są właściwe ze względu na rodzaj prowadzonej działalności. W tym przypadku ustawodawca nie ograniczył obowiązku do organizacji, działających na terenie danej instytucji. Jedynym kryterium jest zatem prowadzona działalność i jej związek z działalnością teatru. Sąd podziela stanowisko zaprezentowane w tej kwestii przez Wojewodę. Przypomnieć można w tym miejscu wykładnię Sądu Najwyższego, który w wyroku z dnia 15 października 2014 r., I PK 43/14 (LEX nr 1628906) opowiedział się za szerokim rozumieniem tego określenia, jako obejmującego, po pierwsze, nie tylko stowarzyszenia, które działają w danej instytucji i do których należy dyrektor (kandydat na dyrektora), lecz wszelkie stowarzyszenia, które funkcjonują na terenie działania organizatora, a ich działalność jest związana z rodzajem działalności instytucji, i po drugie, zarówno stowarzyszenia zrzeszające twórców, jak też prowadzące i inspirujące działalność twórczą. Wskazuje się, że taki wniosek wynika z wykładni celowościowej omawianego przepisu. Ustawodawca, wprowadzając obowiązek zasięgania opinii związków zawodowych oraz stowarzyszeń zawodowych i twórczych miał na uwadze przede wszystkim stworzenie możliwości wypowiedzenia się przedstawicieli organizacji działających w dziedzinie szeroko pojętej kultury, co do odwołania dyrektora instytucji kultury działającej na terenie gminy. Chodzi tu również o stowarzyszenia, które z racji przedmiotu i celu swojej działalności współpracują czy też powinny współpracować z daną instytucją kultury. W tym sensie, wbrew tezie Zarządu Województwa Stowarzyszenie Dyrektorów Teatrów należy do tej grupy stowarzyszeń, o której mowa, pełni z pewnością rolę stowarzyszenia zawodowego w rozumieniu art. 15 ust.1 u.o.p.d.k. Przede wszystkim jednak zarzut braku opinii stowarzyszeń twórczych i zawodowych związanych z działalnością Teatru A wiązać należy z faktem nieustalenia, jakie stowarzyszenia twórcze winny zostać uwzględnione w toku konsultacji. Teatr A w Ł. należy do wiodących instytucji kulturalnych w regionie, nie sposób przyjąć, że nie istnieją żadne związki, stowarzyszenia twórcze, z którymi działalność Teatru nie ma związku i których działalność nie ma związku z Teatrem A. Ustawodawca określił to kryterium dość szeroko, ale wydaje się , ze pomocny w ustaleniu kręgu tego typu organizacji pomocny może być statut Teatru A , zakres jego działalności. Argument strony skarżącej, że takie odczytanie treści tego obowiązku konsultacji uniemożliwiłoby praktycznie możliwość odwołania dyrektora Teatru A jest nie do przyjęcia. Nie uzasadnia ograniczenia konsultacji do stowarzyszeń działających na terenie Teatru. Takie działanie nie stanowi wypełnienia obowiązku nałożonego w art.15 ust.1 ustawy o.p.d.k. Reasumując, sąd doszedł do wniosku, że zaskarżone zarządzenie nadzorcze odpowiada prawu, Wojewoda [...] zasadnie ocenił, że Zarząd Województwa wydał uchwałę nr [...] z istotnym naruszeniem dyspozycji art. 15 ust. 1 ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej, nie wypełniając obowiązku zasięgnięcia opinii na skutek nieprawidłowego ustalenia kręgu podmiotów, uprawnionych do zaopiniowania zamiaru odwołania dyrektora teatru. Z uwagi na powyższe sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a. jako pozbawioną uzasadnionych podstaw. IB