VII SA/Wa 382/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły, , Sędzia WSA Bogusław Cieśla, Sędzia WSA Tomasz Stawecki (spr.), , Protokolant st. ref. Piotr Czyżewski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 grudnia 2017 r. sprawy ze skargi J. P. i W. P. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2016 r. znak [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji ostatecznej oddala skargę 1. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...], zwany dalej "GINB", decyzją z [...] grudnia 2016 r., znak: [...], po rozpatrzeniu odwołania [...], zwanych dalej "skarżącymi", od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego nr [...] z [...] października 2016 r., znak: [...], w sprawie o wznowienie postępowania administracyjnego, utrzymał w mocy ww. decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, zwanego dalej "[...]WINB'. Wskazaną decyzją [...]WINB odmówił uchylenia ostatecznej decyzji Wojewody [...] z [...] grudnia 1997 r., którą orzeczono o utrzymaniu w mocy decyzji Wójta Gminy [...] z [...] października 1997 r., nakazującej skarżącej [...] rozbiórkę murowanego garażu dwustanowiskowego dla samochodów osobowych, zlokalizowanego w północno-zachodniej części działki nr [...] we wsi [...], w terminie do 30 kwietnia 1998 r. Zaskarżona decyzja została wydana w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych. 2. Decyzją z [...] października 1997 r., znak: [...], Wójt Gminy [...] nakazał skarżącej [...] rozbiórkę garażu murowanego dwustanowiskowego, zlokalizowanego w północno-zachodniej części działki nr ewid. [...], położonej w [...] (gmina [...]), oznaczając równocześnie termin wykonania tego obowiązku. Decyzja organu została wydana na podstawie art. 48 oraz art. 87 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 89, poz. 414 ze zm.). Wskutek wniesionego przez skarżących odwołania od ww. decyzji Wójta Gminy [...], Wojewoda [...] decyzją z [...] grudnia 1997 r., znak: [...], utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu gminy w przedmiocie rozbiórki. Decyzja Wojewody [...] stała się ostateczna z uwagi na odrzucenie skargi skarżących przez Naczelny Sąd Administracyjny - Ośrodek Zamiejscowy w Krakowie postanowieniem z 26 lipca 2000 r., sygn. akt II SA/Kr 131/98. W dniu 18 grudnia 2000 r. do Wójta Gminy [...] wpłynął wniosek skarżących o wznowienie postępowania w przedmiotowej sprawie. Wniosek został przekazany do [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, jako do organu właściwego, zgodnie z art. 150 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, zwanej dalej "k.p.a.". Wnioskodawcy powołali się na przesłanki wznowienia określone w art. 145 § 1 pkt 4 i pkt 5 k.p.a. We wniosku o wznowienie postępowania nie uzasadnili, jakie okoliczności przemawiają za wznowieniem postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. W odniesieniu zaś do drugiej z wymienionych w podaniu podstaw wznowienia z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. skarżący wskazali, że dysponują nowym dowodem w sprawie zakończonej nakazem rozbiórki wzmiankowanego na wstępie obiektu w postaci kserokopii wyrysu mapy datowanej na 1991 r. Skarżący podali, że o nowym dowodzie powołanym za podstawę wznowienia dowiedzieli się dwa tygodnie przed złożeniem podania o wznowienie. We wniosku o wznowienie skarżący złożyli ponadto wniosek o wstrzymanie wykonalności decyzji rozbiórkowej. 3. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem nr [...] z [...] sierpnia 2016 r., znak: [...], orzekł o odmowie wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją Wojewody [...] z [...] grudnia 1997 r. ze względu na to, że podanie o wznowienie postępowania i w odniesieniu do przesłanki z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. zostało złożone z uchybieniem jednomiesięcznego terminu, o którym mowa w art. 148 § 2 k.p.a. 4. W dalszej kolejności, [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wydał decyzję nr [...] z [...] października 2016 r., w której odmówił uchylenia ostatecznej decyzji Wojewody [...] z [...] grudnia 1997 r. Decyzja [...]WINB została wydana na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 5, art. 150 § 1 oraz art. 104 k.p.a. (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 z późn. zm.) oraz art. 80 ust. 2 pkt 2 w zw. z art. 83 ust 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku - Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 290), dalej zwanej "pr.bud." Organ pierwszej instancji uzasadniając swoją decyzję stwierdził, że skarżący wypełnili formalne przesłanki wznowienia postępowania z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. przedstawiając nowy dowód i w związku z tym postanowieniem z [...] sierpnia 2016 r., znak: [...], orzekł o wznowieniu postępowania administracyjnego zakończonego ostateczną decyzją Wojewody [...] z [...] grudnia 1997 r. Zdaniem organu przedstawiony dowód - mapa z 1991 r. nie może jednak być traktowany jako istotny dowód mogący mieć wpływ na wynik sprawy. Organ przyjął takie stanowisko ze względu na fakt, że dowód ten dotyczy okoliczności znanej organowi w dacie wydania kwestionowanej decyzji, ze względu na inne dokumenty znajdujące się w aktach. Dokumenty te potwierdzają istnienie w miejscu obecnego garażu obiektu budowlanego oznaczonego jednak w 1996 r. jako "istniejący drewniany do wyburzenia". 5. Od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego skarżący pismem z 7 listopada 2016 r. złożyli do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego odwołanie twierdząc, że organ I instancji naruszył: 1) art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. poprzez odmowę uchylenia ostatecznej decyzji podczas gdy w sprawie ujawniły się dowody mające istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia, które powinny stać się podstawą wydania odmiennej decyzji niż ta, która zapadła poprzednio; 2) art. 7, 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. poprzez wadliwość postępowania wyjaśniającego, które było niepełne. Zdaniem skarżących organ nie dokonał porównania przedstawionej mapy z 1991 r. z dokumentami zawartymi w aktach sprawy prowadzonej przez Wojewodę [...], a przez to konkluzja o braku wpływu przedstawionego dowodu na wynik sprawy jest przedwczesna i nieuzasadniona. Skarżący podkreślili, że błędne jest ustalenie organu pierwszej instancji, według którego na działce nr [...] istniał wcześniej w tym samym miejscu inny obiekt budowlany oznaczony w dokumentach z 1996 r. jako "istniejący drewniany do wyburzenia". Skarżący twierdzą natomiast, że przedłożona mapa z 1991 r. wskazuje na istnienie wówczas tego samego obiektu budowlanego ("zabudowania"), który został w późniejszym czasie przebudowany na garaż, to jest zmodernizowany. Zdaniem skarżących, dokument z 1991 r. potwierdza istnienie na działce skarżących spornego obiektu budowlanego. To jest właśnie nowa i istotna okoliczność w sprawie uzasadniająca uchylenie decyzji wskutek wznowienia postępowania. 6. Po rozpatrzeniu odwołania, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z [...] grudnia 2016 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu wojewódzkiego z [...] października 2016 r. Jako podstawę prawną zaskarżonego rozstrzygnięcia wskazano art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. Organ drugiej instancji podtrzymał w uzasadnieniu argumentację [...]WINB potwierdzając, że fakt istnienia budynku gospodarczego na działce skarżących znany był organom orzekającym w przedmiotowej sprawie. Organ odwoławczy stwierdził również, że wbrew zarzutom skarżących zawartym w odwołaniu, budynek oznaczony na mapie z 7 czerwca 1996 r., zawartej w aktach decyzji nakazującej rozbiórkę jest z pewnością tożsamy z budynkiem, który jest oznaczony na dołączonej do wniosku o wznowienie postępowania mapie z 1991 r., dołączonej do wniosku o wznowienia postępowania. Natomiast, nie ma podstaw do przyjęcia, że występuje tożsamość budynku wskazanego na mapie z 1991 r. i obecnego budynku garażu, którego rozbiórkę nakazał Wójt Gminy [...] w decyzji z [...] października 1997 r. GINB zaznaczył również, że w myśl ugruntowanych poglądów doktryny orzecznictwa sądów administracyjnych, ewentualna błędna ocena materiału dowodowego przez organ orzekający w sprawie nie stanowi przesłanki wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Odnosząc się do zarzutów podniesionych w odwołaniu organ stwierdził, że w kontekście poczynionych ustaleń, pozostają one bez wpływu na treść rozstrzygnięcia. 7. Od decyzji organu drugiej instancji skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyli [...], zarzucając decyzji GINB naruszenie: 1) art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. poprzez odmowę uchylenia ostatecznej decyzji, podczas gdy w sprawie ujawniły się dowody mające istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia, które powinny stać się podstawą wydania odmiennej decyzji niż ta, która zapadła poprzednio; 2) art. 7, 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. poprzez wadliwość postępowania wyjaśniającego, które było niepełne; 3) art. 7 k.p.a. poprzez nieodniesienie się przez organ odwoławczy do zarzutów zawartych w odwołaniu. W uzasadnieniu skarżący podtrzymali swoją argumentację z odwołania od decyzji [...]WINB wskazując ponadto, że organ nadzoru budowlanego jest uprawniony do nakazania rozbiórki tylko części obiektu budowlanego wzniesionego samowolnie, z tym że orzekając o części obiektu budowlanego, należy brać pod uwagę wykonalność decyzji z punktu widzenia warunków technicznych, to jest możliwości dokonania rozbiórki bez istotnej ingerencji i zagrożenia bezpieczeństwa pozostałej części obiektu budowlanego wykonanego zgodnie z prawem. Część obiektu będzie mogła zatem zostać objęta decyzją o nakazie rozbiórki tylko wówczas, gdy część ta tworzy samodzielny obiekt budowlany lub część innego obiektu budowlanego, która jest na tyle samodzielna i niezależna od pozostałej części wybudowanej zgodnie z prawem, że może być rozebrana bez istotnej ingerencji w tą pozostałą część obiektu budowlanego. Skarżący zaznaczyli, że skoro przedłożona mapa z 1991 r. dowodzi, że doszło do rozbudowy istniejącego garażu (modernizacja), zaś organ nie dokonał oceny możliwości dokonania rozbiórki bez istotnej ingerencji i zagrożenia bezpieczeństwa pozostałej części obiektu budowlanego wykonanego zgodnie z prawem, do czego był zobowiązany, to bez wątpienia jest to istotna okoliczność w sprawie. W skardze podkreślono również fakt braku odniesienia się przez GINB do zarzutów strony zawartych w odwołaniu od decyzji [...]WINB. Lakoniczne odniesienie się przez organ odwoławczy do treści odwołania naruszyło zdaniem skarżących zasadę dwuinstancyjności postępowania, wyrażoną w art. 15 k.p.a. oraz w art. 78 Konstytucji RP. 8. Odpowiadając w dniu 14 lutego 2017 r. na ww. skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał swoje stanowisko w sprawie i wniósł o oddalenie skargi. Organ powtórzył kluczowe argumenty, którymi kierował się wydając zaskarżone rozstrzygnięcie oraz stwierdził, że za bezzasadny należy uznać podniesiony w skardze zarzut, że braku odniesienia się do treści odwołania skarżących. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: 9. Sąd orzekający w niniejszej sprawie podkreśla, że zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 1066 z późn. zm.) zadaniem Sądu jest dokonanie kontroli zaskarżonego aktu administracyjnego pod względem jego zgodności z prawem, czyli prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Jednocześnie stosownie do treści art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.; zwanej dalej "p.p.s.a.") sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związanym zarzutami i wnioskami skargi, ani powołaniem podstawy prawnej. W niniejszej sprawie, po przeprowadzeniu analizy zgromadzonego materiału oraz rozważeniu stanowisk stron i podniesionych przez nie argumentów, Sąd stwierdza, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. 10. Zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem i nie ma podstaw dla jej uchylenia. Sąd podziela w pełni stanowisko organu odwoławczego, a także organu pierwszej instancji w zakresie oceny mapy z 18 stycznia 1991 r., załączonej do wniosku skarżących o wznowienie postępowania. Prawidłowe jest również wskazanie różnic między mapą z 1991 r., a znajdującymi się w aktach późniejszymi mapami, obejmującymi działkę nr ewid. [...], a mianowicie: a) mapą sytuacyjną-wysokościową w skali 1:500, stanowiącą załącznik do decyzji nr 1 z [...] czerwca 1996 r. o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, ustalonych dla inwestycji pn. budowa garażu, przewidzianej do realizacji na nieruchomości nr [...] we wsi [...] (k. 30 i 31 akt PINB), dalej: "mapa nr 1"; b) mapą w skali 1:2000, stanowiącą część wypisu z rejestru gruntów wydanego [...] lutego 1996 r. i obejmującego działkę [...] (k. 34 akt [...]WINB), dalej: "mapa nr 2" oraz c) mapą sytuacyjno-wysokościową w skali 1:500, stanowiącą załącznik do inwentaryzacji powykonawczej przyłącza wody do budynku nr [...], położonego na działce nr [...] w [...], który to dokument został sporządzony 20 kwietnia 2000 r., dalej "mapa nr 3". W szczególności z mapy nr 1 wynika, że projektowany w 1996 r. budynek garażu miał wymiary znacznie większe niż istniejący, chociaż przeznaczony do wyburzenia budynek drewniany, zlokalizowany w obrysie budynku projektowanego. Nie znajduje zatem podstaw twierdzenie skarżących, że budynek garażowy, którego dotyczy nakaz rozbiórki z [...] października 1997 r. powstał jako modernizacja istniejącego wcześniej budynku gospodarczego. Bezzasadne jest również twierdzenie skarżących, że można stwierdzić tożsamość budynku garażowego oraz budynku gospodarczego istniejącego w 1991 r. Całkowicie bezpodstawne jest wreszcie stanowisko skarżących, że mapa z 1991 r. stanowi dowód na okoliczność, która nie była znana organowi - Wójtowi Gminy [...], w dniu wydania decyzji nakazującej rozbiórkę garażu. Odnosząc się także do mapy z 1991 r., stanowiącej załącznik do wniosku o wznowienie postępowania nie sposób uznać, że stanowi ona potwierdzenie stanowiska skarżących. Mapa ta nie jest zbyt dokładna, ale proporcje między budynkiem gospodarczym istniejącym w 1991 r. i budynkiem mieszkalnym nr [...], położonym na tej samej działce nr ewid. [...], a także odległość między obydwoma budynkami odpowiadają raczej wymiarom budynku gospodarczego ("drewnianego do wyburzenia") określonego na mapie nr 1 i budynku mieszkalnego, a nie budynku garażu (istotnie większego) oraz budynku mieszkalnego. Identyczny wniosek wynika z mapy nr 2, zwłaszcza gdy z 1991 r. oraz mapę nr 2 porównamy z mapą nr 3 wykonaną już w 2000 r. Sąd nie miał więc podstaw uznać, że organy administracji pierwszej i drugiej instancji nie wyjaśniły stanu faktycznego sprawy w sposób w pełni dokładny, albo że nie wzięły pod uwagę okoliczności wynikających z dokumentów zgromadzonych w aktach sprawy zakończonej nakazem rozbiórki garażu oraz aktach sprawy toczącej się z wniosku skarżących o wznowienie postępowania. 11. Zdaniem Sądu w pełni prawidłowe były również ustalenia organu pierwszej instancji, a także organu odwoławczego odnoszące się do prawnych przesłanek wznowienia postępowania. Sąd podziela stanowisko organów administracji, że nową okolicznością istotną dla sprawy w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. może być tylko taki fakt, który mógł mieć wpływ na odmienne rozstrzygnięcie sprawy, czyli mógł spowodować, że we wznowionym postępowaniu zapadłaby co do swej istoty decyzja odmienna od rozstrzygnięcia dotychczasowego. W rozpatrywanej sprawie oznaczałoby to, że Wojewoda [...] w decyzji z [...] grudnia 1997 r. uchyliłby decyzję Wójta Gminy [...] z [...] października 1997 r. Uznanie okoliczności faktycznych lub prawnych, szczegółowo badanych i ocenianych przez organ administracji, za niewystarczające do wydania we wznowionym postępowaniu odmiennej decyzji, prowadzi do wniosku, że nie zostały spełnione przesłanki z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Należy przy tym podkreślić, ze w rozpatrywanej sprawie organ pierwszej instancji ([...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...]) po dokonaniu wstępnej formalnej analizy wniosku skarżących oraz załączonej do niego mapy z 1991 r., wznowił postępowanie administracyjne zakończone ostateczną decyzją Wojewody [...] z [...] grudnia 1997 r. Jednocześnie, we wznowionym postępowaniu [...]WINB dokonał szczegółowego zbadania okoliczności, jakie wynikają z przedłożonej mapy z 1991 r. Mapa ta, jako nieznajdująca się w aktach sprawy prowadzonej przez Wójta Gminy [...], formalnie stanowiła nowy dowód uzasadniający wszczęcie postępowania wznowieniowego. Okoliczności z niej wynikające nie mogły jednak być uznane za nowe dowody w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., ponieważ były bardzo dobrze znane Wójtowi Gminy [...], który wydał decyzję o nakazie rozbiórki. W aktach postępowania prowadzonego przez Wójta znajduje się bowiem kopia wymienionej wyżej mapy nr 2, na której budynek gospodarczy na działce nr ewid. [...] jest wyraźnie zaznaczony w pewnej odległości od budynku mieszkalnego. W związku z tym istotna przesłanka wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. nie została spełniona. Podkreślić przy tym należy, że art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. ma charakter wyjątku od ogólnej zasady trwałości decyzji administracyjnej wyrażonej w art. 16 k.p.a. Dlatego też zarówno organy administracji, jak i sądy administracyjne mają obowiązek dokonywać wykładni ścisłej tego przepisu. Niedopuszczalne jest w związku z tym, pomijanie w procesie wykładni przepisu słów lub wyrażeń zawartych w tym przepisie, które interpretatorowi "nie pasują" do wniosku, jaki chciałby z tego przepisu wyprowadzić. Jest to powszechnie uznany zakaz wykładni per non est (vide: L. Morawski, Zasady wykładni prawa, Wydanie II, Toruń 2010, str. 122). Sąd podziela również stanowisko organów administracji, że w rozpatrywanej sprawie, zarówno co do zasady, jak i w tej konkretnej sprawie, zastosowanie znajduje zasada ugruntowana w doktrynie oraz w orzecznictwie sądów administracyjnych, według którego ewentualna błędna ocena materiału dowodowego przez organ orzekający w sprawie nie stanowi przesłanki wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Inaczej mówiąc, "nowość" okoliczności faktycznych lub dowodów podnoszonych przez podmiot wnioskujący o wznowienia postępowania wśród tych, na których została oparta ostateczna decyzja administracyjna, a jednocześnie brak znajomości tych okoliczności lub dowodów przez organ, który wydał ostateczną decyzje administracyjną w sprawie musi być oczywista, a nie sporna sama w sobie. 12. Biorąc pod uwagę przedstawioną analizę przepisów prawa mających zastosowanie w rozpatrywanej sprawie, zasady rozumowania prawniczego i okoliczności faktyczne istotne w sprawie, Sąd w pełni podzielił stanowisko organu, który wydał zaskarżoną decyzję. Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja jest prawidłowa, a skarga całkowicie niezasadna. W związku z tym, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł jak w sentencji.