VI SA/Wa 232/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Aneta Lemiesz Sędziowie Sędzia WSA Jacek Fronczyk (spr.) Sędzia WSA Magdalena Maliszewska Protokolant sekr. sąd. Jarosław Kielczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 czerwca 2015 r. sprawy ze skargi M. M. na decyzję Komisji Nadzoru Finansowego z dnia [...] listopada 2014 r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia uprawnień do wykonywania zawodu maklera papierów wartościowych 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że uchylona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Komisji Nadzoru Finansowego na rzecz M. M. 457 (czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...] grudnia 2012 r. nr [...] Komisja Nadzoru Finansowego, działając na podstawie art. 104 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) w związku z art. 11 ust. 5 ustawy z dnia 21 lipca 2006 r. o nadzorze nad rynkiem finansowym (t. j.: Dz. U. z 2012 r., poz. 1149 ze zm.) oraz art. 130 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o obrocie instrumentami finansowymi (t. j.: Dz. U. z 2010 r. Nr 211, poz. 1384 ze zm.), zawiesiła na okres 2 lat uprawnienia M. M. do wykonywania zawodu maklera papierów wartościowych, nr licencji [...], za naruszenie przepisów prawa i przepisów regulaminu wewnętrznego, tj.: 1) art. 126 ust. 1 ww. ustawy o obrocie instrumentami finansowymi, poprzez zaniechania w zakresie nadzoru nad podległymi pracownikami Wydziału Strategicznych Klientów Indywidualnych Domu Maklerskiego [...] S.A. z siedzibą w [...], które doprowadziły do wystąpienia nieprawidłowości i skutkowały naruszeniami regulacji wewnętrznych obowiązujących w DM [...], 2) § 17 pkt 1 i 2 oraz § 19 ust. 3 w związku z ust. 2 Regulaminu zarządzania konfliktami interesów w DM [...], poprzez obsługę rachunków inwestycyjnych M. G. i niezgłoszenie tego przełożonemu za pośrednictwem portalu wewnętrznego DM [...], do których przestrzegania był zobowiązany w związku z wykonywaniem zawodu maklera papierów wartościowych w okresie zatrudnienia w DM [...] S.A. Powyższą decyzję M. M. uczynił przedmiotem wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, podnosząc zarówno zarzuty naruszenia prawa materialnego, jak i procesowego, polegające na: nieprawidłowym ustaleniu stanu faktycznego, niewyjaśnieniu istotnych dla sprawy okoliczności, błędnym przyjęciu, że zaniechania w zakresie nadzoru nad podległymi pracownikami stanowią zachowanie niezgodne z zasadami uczciwego obrotu, naruszające słuszny interes klientów, niewłaściwym uznaniu, że był on zobowiązany do wykonywania funkcji nadzorczych nad pracownikami. Strona zarzuciła także niewspółmierność kary do stwierdzonych nieprawidłowości, co – w jej ocenie – skutkowało przedłożeniem interesu społecznego nad jej słuszny interes. Strona wniosła o uzupełnienie postępowania dowodowego, celem prawidłowego ustalenia stanu faktycznego sprawy, o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i umorzenie postępowania. Decyzją z dnia [...] listopada 2014 r. nr [...] Komisja Nadzoru Finansowego, mając za podstawę art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.: Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.) w związku z art. 11 ust. 5 ww. ustawy o nadzorze nad rynkiem finansowym oraz art. 130 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy o obrocie instrumentami finansowymi, w punkcie I uchyliła zaskarżoną decyzję; w punkcie II orzekła o zawieszeniu na okres 1 roku i 6 miesięcy uprawnienia M. M. do wykonywania zawodu maklera papierów wartościowych, nr licencji [...], za naruszenie przepisów regulaminu wewnętrznego, tj.: 1) pkt 2.2.1. decyzji Wiceprezesa Zarządu Domu Maklerskiego [...] S.A. z siedzibą w [...] z dnia [...] lutego 2008 r. nr [...] w sprawie szczegółowej organizacji wewnętrznej specjalistycznej jednostki organizacyjnej – Dom Maklerski oraz pkt 3.2.1. decyzji Wiceprezesa Zarządu DM [...] z dnia [...] sierpnia 2010 r. nr [...] w sprawie szczegółowej organizacji wewnętrznej specjalistycznej jednostki organizacyjnej – Dom Maklerski w związku z § 14 ust. 1 pkt 4 i 5 Regulaminu organizacyjnego specjalistycznej jednostki organizacyjnej [...] S.A., wprowadzonego na mocy uchwały Zarządu [...] S.A. z dnia [...] listopada 2007 r. nr [...], poprzez zaniechania w zakresie nadzoru nad podległymi pracownikami Wydziału Strategicznych Klientów Indywidualnych DM [...], które doprowadziły do wystąpienia nieprawidłowości i skutkowały naruszeniami regulacji wewnętrznych obowiązujących w DM [...], 2) § 17 pkt 1 i 2 oraz § 19 ust. 3 w związku z ust. 2 Regulaminu zarządzania konfliktami interesów w DM [...] BP, wprowadzonego decyzją Dyrektora Zarządzającego kierującego DM [...] z dnia [...] maja 2010 r. nr [...], poprzez obsługę rachunków inwestycyjnych M. G. i niezgłoszenie tego przełożonemu za pośrednictwem portalu wewnętrznego DM [...], do których przestrzegania był zobowiązany w związku z wykonywaniem zawodu maklera papierów wartościowych w okresie zatrudnienia w DM [...]; w punkcie III umorzyła postępowanie administracyjne w pozostałym zakresie. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję Komisji Nadzoru Finansowego M. M. zarzucił naruszenie: art. 130 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy o obrocie instrumentami finansowymi, poprzez zastosowanie rozszerzającej interpretacji przesłanek, od których zależy odpowiedzialność karnoadministracyjna, podczas, gdy powinny być one interpretowane w sposób ścisły, a także zastosowanie kary niewspółmiernej do stwierdzonych nieprawidłowości i nieuwzględnienie słusznego interesu strony; art. 138 § 1 pkt 2 kpa, poprzez wydanie decyzji niemieszczącej się w katalogu rozstrzygnięć, jakie może podjąć organ odwoławczy, bowiem organ II instancji, uchylając decyzję w całości, może jedynie orzec co do istoty sprawy albo umorzyć postępowanie w całości, tymczasem w niniejszym przypadku uchylenie decyzji i orzeczenie co do istoty sprawy oraz umorzenie postępowania w pozostałym zakresie nie odpowiada treści tego przepisu, co świadczy o rażącym jego naruszeniu, które skutkować powinno stwierdzeniem nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 kpa; art. 11 ust. 7-9 ww. ustawy o nadzorze nad rynkiem finansowym w związku z art. 24 § 1 pkt 5 i art. 27 § 1 kpa, poprzez wydanie decyzji przez organ kolegialny, w którego skład wchodzili członkowie wydający decyzję pierwszoinstancyjną, a więc podlegający z mocy prawa wyłączeniu od udziału w postępowaniu z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy; art. 15 kpa, poprzez naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania i oparcie rozstrzygnięcia na podstawie innych przepisów prawa oraz innych okoliczności faktycznych, co winno skutkować stwierdzeniem nieważności zaskarżonej decyzji; art. 6, art. 7, art. 8, art. 11, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 kpa, poprzez niedostateczne wyjaśnienie okoliczności sprawy, pociągnięcie do odpowiedzialności strony za wszelkie zaniedbania w nadzorze i zastosowanie w tym względzie jedynie podstaw faktycznych w postaci nagminności naruszeń, a nie przepisów prawa, brak dostatecznego wyjaśnienia, na czym polegał konflikt interesów pomiędzy skarżącym a M. G., bezpodstawne przedkładanie interesu społecznego nad interes strony. Formułując przedstawione zarzuty, skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności obu wydanych w sprawie decyzji, ewentualnie o ich uchylenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę Komisja Nadzoru Finansowego wniosła o jej oddalenie, podtrzymując w uzasadnieniu swego stanowiska procesowego argumentację zaprezentowaną w motywach zaskarżonej decyzji. Odnosząc się zaś do zarzutów skargi, Komisja uznała je za bezzasadne. Stwierdziła m.in., że zaskarżone rozstrzygnięcie, podjęte w oparciu o przepis art. 138 § 1 pkt 2 kpa, nie pozostaje w sprzeczności z charakterem i zakresem możliwych rozstrzygnięć organu odwoławczego, wszak w okolicznościach tej sprawy organ zarówno uchylił decyzję, orzekł co do istoty sprawy i w pozostałym zakresie umorzył postępowanie administracyjne. Natomiast w kwestii naruszenia przepisu art. 24 § 1 pkt 5 kpa Komisja wskazała, że jego zastosowanie do niej prowadziłoby do absurdalnych wniosków, wszak byłoby niewykonalne ze względu na wymóg czteroosobowego kworum przy siedmioosobowym składzie Komisji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. j.: Dz. U. z 2014 r., poz. 1647), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej i to z przepisami obowiązującymi w dacie jej wydania. Innymi słowy, sąd administracyjny kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i obowiązującymi przepisami prawa procesowego. Skarga analizowana pod tym kątem zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z brzmieniem art. 145 § 1 pkt 1 lit. "b" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), sąd, uwzględniając skargę na decyzję, uchyla ją w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa, dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. Oznacza to, że w razie wystąpienia w sprawie jednej z przesłanek wznowieniowych, określonych w przepisach ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.: Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.), sąd administracyjny jest zobligowany do wydania rozstrzygnięcia, o którym mowa w art. 145 § 1 pkt 1 lit. "b" ww. ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Według treści art. 145 § 1 pkt 3 Kodeksu postępowania administracyjnego, w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli decyzja wydana została przez pracownika lub organ administracji publicznej, który podlega wyłączeniu stosownie do art. 24, art. 25 i art. 27 kpa. W świetle art. 24 § 1 pkt 5 kpa, pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie, w której brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji. Taka sytuacja zaistniała w rozpoznawanej sprawie. Jak już zostało zaznaczone na wstępie, Sąd bada legalność zaskarżonej decyzji, stosując w tym względzie przepisy obowiązujące w dniu jej wydania. Przepis art. 11 ust. 5 ustawy z dnia 21 lipca 2006 r. o nadzorze nad rynkiem finansowym (t. j.: Dz. U. z 2012 r., poz. 1149 ze zm.) wskazuje, że do postępowania Komisji i przed Komisją stosuje się przepisy ww. ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego, chyba że przepisy szczególne stanowią inaczej. W chwili podejmowania zaskarżonej decyzji przepisy szczególne inaczej nie stanowiły, co oznacza, że w sprawie niniejszej Komisja była zobowiązana do stosowania przepisów tego Kodeksu, w tym także art. 24 § 1 pkt 5 w związku z art. 27 § 1 kpa. W niniejszej sprawie decyzję pierwszoinstancyjną Komisja Nadzoru Finansowego podjęła w składzie następującym: A. J. – Przewodniczący KNF, W. K. – Zastępca Przewodniczącego KNF, L. G. – Zastępca Przewodniczącego KNF, L. K. – przedstawiciel Ministra Finansów, J. M. – przedstawiciel Ministra Pracy i Polityki Społecznej, J. P. – przedstawiciel Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej. Natomiast decyzja z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy została wydana przez następujące osoby: A. J. – Przewodniczący KNF, W. K. – Zastępca Przewodniczącego KNF, L. G. – Zastępca Przewodniczącego KNF, P. W. – Wiceprezes Narodowego Banku Polskiego, L. K. – przedstawiciel Ministra Finansów, J. P. – przedstawiciel Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej. Z powyższego wynika, że aż pięciu członków Komisji brało udział w wydaniu obu decyzji. Na etapie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy pięciu członków Komisji podlegało więc wyłączeniu. Z tego powodu zaskarżona decyzja podlega uchyleniu i to bez konieczności odnoszenia się do pozostałych zarzutów zawartych w skardze, ponieważ sprawa wymaga ponownego rozpatrzenia przez organ z uwagi na zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 kpa). W wyroku z dnia 17 lutego 2015 r. o sygn. akt II GSK 2354/13 (publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl) Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że w postępowaniu przed Komisją Nadzoru Finansowego ma pełne zastosowanie art. 24 § 1 kpa, przewidujący przypadki wyłączenia pracownika organu administracji państwowej. NSA wyjaśnił, że w zakresie podstaw wyłączenia, wymienionych w art. 24 § 1 w związku z art. 27 § 1 kpa, skutek w postaci wyłączenia członka organu kolegialnego następuje ex lege, czyli z mocy samego prawa, przy czym ziszczenie się jednej z okoliczności uregulowanej w art. 24 § 1 pkt 1-7 tego przepisu skutkuje niezdolnością pracownika organu do udziału w postępowaniu, a więc nie może on brać udziału w podejmowaniu decyzji. Skoro zatem w postępowaniu przed Komisją mają zastosowanie przepisy art. 24 § 1 w związku z art. 27 § 1 kpa, to członkowie Komisji, którzy brali udział w wydawaniu decyzji z dnia 20 grudnia 2012 r., podlegali ex lege wyłączeniu od udziału w postępowaniu z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, a tym samym nie mogli brać udziału przy wydawaniu zaskarżonej do Sądu decyzji z dnia [...] listopada 2014 r. Należy przy tym zastrzec, że przepis art. 11 ust. 6a ustawy z dnia 21 lipca 2006 r. o nadzorze nad rynkiem finansowym (t. j.: Dz. U. z 2015 r., poz. 614 ze zm.), który obecnie stanowi, że w postępowaniach z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy oraz w postępowaniach w sprawie wznowienia postępowania administracyjnego, stwierdzenia nieważności decyzji, a także zmiany lub uchylenia decyzji ostatecznej do Przewodniczącego Komisji, Zastępców Przewodniczącego oraz członków Komisji nie stosuje się przepisu art. 24 § 1 pkt 5 ww. ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego, został wprowadzony przez art. 6 pkt 1 lit. "a" ustawy z dnia 5 grudnia 2014 r. o zmianie ustawy o obrocie instrumentami finansowymi oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2015 r., poz. 73) i zaczął obowiązywać z dniem 30 stycznia 2015 r. Zatem w dacie podejmowania zaskarżonej decyzji organ zobowiązany był do stosowania art. 24 § 1 w związku z art. 27 § 1 kpa, natomiast uchybienie temu obowiązkowi stanowi przesłankę wznowieniową, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 3 kpa. Instytucja wyłączenia pracownika od rozpoznania sprawy powinna być rozważana jako gwarancja prawidłowej realizacji konstytucyjnego prawa do zaskarżania orzeczeń i decyzji wydanych w I instancji (art. 78 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej). Służy więc realizacji konstytucyjnych standardów sprawiedliwości proceduralnej, znajdujących podstawy prawne w art. 2 Konstytucji RP. Dzięki wyłączeniu pracownika od udziału w postępowaniu w sprawie, w której brał on udział w wydaniu zaskarżonej decyzji, wzrasta bowiem poziom obiektywnego i rzetelnego rozpatrzenia sprawy. Z kolei potrzeba ochrony tych wartości konstytucyjnych w postępowaniu administracyjnym jest bezwarunkowa i nie może być uzależniana od modelu postępowania administracyjnego, w szczególności od tego, czy toczy się ono przed dwoma różnymi organami czy też tylko przed jednym (postępowanie administracyjne, w którym ten sam organ ponownie rozpatruje sprawę wskutek wniesienia środka zaskarżenia, spełnia wymagania postępowania dwuinstancyjnego). Z tych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, stosując art. 145 § 1 pkt 1 lit. "b" cyt. ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł, jak w punkcie pierwszym sentencji wyroku. W oparciu o art. 152 ww. ustawy, Sąd wstrzymał wykonanie zaskarżonej decyzji. Rozpoznając raz jeszcze wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, Komisja Nadzoru Finansowego obowiązana będzie do uwzględnienia stanowiska wyrażonego w niniejszym wyroku. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200, art. 205 § 1 i 2 oraz art. 209 ww. ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Sąd zasądził od Komisji Nadzoru Finansowego na rzecz skarżącego M. M. kwotę 457 zł, w tym kwotę 200 zł, stanowiącą wartość uiszczonego wpisu od skargi, i kwotę 240 zł, poniesioną tytułem wynagrodzenia pełnomocnika, zgodnie z § 14 ust. 2 pkt 1 lit. "c" w związku z § 2 ust. 2 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (t. j.: Dz. U. z 2013 r., poz. 490 ze zm.) oraz kwotę 17 zł, poniesioną tytułem opłaty skarbowej od udzielonego pełnomocnictwa.