II GSK 2683/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Zbigniew Czarnik (spr.) Sędzia NSA Krystyna Anna Stec Sędzia del. WSA Sylwester Miziołek po rozpoznaniu w dniu 12 grudnia 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Z Sp.j. w R od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 7 marca 2017 r., sygn. akt IV SA/Gl 776/16 w sprawie ze skargi Z na informację Zarządu Województwa Śląskiego z dnia [..] maja 2017 r., nr [..] w przedmiocie odmowy przyznania pomocy na realizację operacji w zakresie małych projektów 1. uchyla zaskarżony wyrok; 2. uchyla zaskarżoną informację; 3. zasądza od Zarządu Województwa Śląskiego na rzecz Z Sp.j. w R 1120 (tysiąc sto dwadzieścia) złotych tytułem kosztów postępowania. Wyrokiem z dnia 7 marca 2017 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach (dalej: WSA w Gliwicach lub Sąd I instancji) oddalił skargę Z Sp.j. w R (dalej: spółka) na pismo Zarządu Województwa Śląskiego (dalej: Zarząd) z dnia [..] maja 2017 r. w przedmiocie odmowy przyznania pomocy na realizację operacji w zakresie małych projektów. Ze stanu faktycznego sprawy przyjętego przez Sąd I instancji wynika, że pismem z dnia [...] maja 2016 r. Zarząd poinformował spółkę o odmowie przyznania pomocy na realizację operacji pod nazwą Modernizacja kotłowni w budynku usługowym w miejscowości Ś- montaż pompy ciepła wraz z niezbędnym wyposażeniem, o którą ubiegała się spółka w zakresie małych projektów w ramach działania 413 Wdrażanie lokalnych strategii rozwoju objętego PROW na lata 2007 - 2013, złożonym w dniu 30 października 2014 r. na kwotę 50.000 zł. Organ wskazał, że we wniosku spółka wskazała kod PKD 47.22.Z "Sprzedaż detaliczna mięsa i wyrobów z mięsa prowadzona w wyspecjalizowanych sklepach". Zarząd stwierdził, że wnioskodawca na dzień weryfikacji wniosku nie prowadził we wskazanym budynku bieżącej działalności gospodarczej, a zgodnie z opisem zawartym we wniosku, w budynku prowadzony jest generalny remont. W opisie wnioskodawca wskazał, że część budynku planuje wynająć na potrzeby sklepu piekarniczego, a część na działalność przedszkola - co nie ma związku ze wskazanym we wniosku kodem PKD 47.22.Z . Poza tym stwierdzono, że wnioskodawca nie posiada w miejscowości Świnna sklepu firmowego. Organ uznał, że przedstawiona do refundacji operacja nie mieści się we wskazanym przez wnioskodawcę zakresie określonym w załączniku nr 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 8 lipca 2008 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania wypłaty pomocy finansowej w ramach działania "Wdrażanie lokalnych strategii rozwoju" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007 - 2013 r. (Dz. U. z 2008 r. Nr 138, poz. 868), dalej: rozporządzenie. Pismem z 24 maja 2016 r. wnioskodawca wezwał organ do usunięcia naruszenia prawa. Organ w odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, pismem z dnia [...] czerwca 2016 r. r. poinformował wnioskodawcę o negatywnym rozpatrzeniu wezwania. WSA w Gliwicach oddalił skargę na pismo Zarządu. W uzasadnieniu przypomniał, że sprawa była wcześniej przedmiotem rozpoznania przez WSA w Gliwicach w sprawie o sygn. akt III SA/Gl 931/15 w wyroku z dnia 18 grudnia 2015 r. Powyższe skutkuje koniecznością zastosowania art. 153 p.p.s.a. oraz art. 170 p.p.s.a. Skarżąca składając wniosek o przyznanie pomocy złożyła oświadczenie, że zapoznała się z zasadami przyznawania pomocy określonymi zarówno w przepisach rozporządzenia, jak również z wymaganiami uszczegółowionymi w Instrukcji wypełniania wniosku o przyznanie pomocy, a tym samym zobowiązała się do zapoznania i stosowania Instrukcji. Nie ulega wątpliwości, że w zakresie wypełniania pola II. 7.11 wniosku Instrukcja stanowi między innymi: "Określony przez kod PKD zakres działalności musi wskazywać na związek z zakresem realizowanego małego projektu. Jeżeli Wnioskodawca prowadzi działalność obejmującą kilka kodów PKD w polu II.7. 11 wniosku wpisuje ten kod, który najpełniej odpowiada zakresowi operacji." Organ dokonał weryfikacji wniosku i stwierdził, że skarżąca na dzień weryfikacji wniosku nie prowadziła we wskazanym przez nią budynku położonym w miejscowości Świnna bieżącej działalności gospodarczej, w budynku prowadzony był generalny remont. Dodatkowo w opisie skarżąca wskazała, że planuje pomieszczenia w budynku wynająć na potrzeby sklepu piekarniczego oraz na działalność przedszkola, co w ocenie Sądu, nie ma związku z kodem PKD 47.22.Z "Sprzedaż detaliczna mięsa i wyrobów z mięsa prowadzona w wyspecjalizowanych sklepach". W dniu rozpatrywania wniosku skarżąca w miejscowości Świnna nie prowadziła sklepu firmowego. To, że skarżąca w wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa i w skardze podkreślała, że prowadzi również działalność odejmującą inne kody PKD, nie ma w niniejszej sprawie znaczenia wobec jednoznacznej treści Instrukcji wypełniania wniosku o przyznanie pomocy w ramach działania 413 " Wdrażanie lokalnych strategii rozwoju" dla małych projektów. W ocenie Sądu, organ zasadnie uznał, że przedstawiona do refundacji operacja nie mieści się we wskazanym przez skarżącą zakresie określonym w załączniku nr 1 rozporządzenia. Spółka zaskarżyła wyrok w całości, domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego. Zaskarżonemu wyrokowi spółka zarzuciła naruszenie: 1. Przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: - art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.), dalej: p.p.s.a., poprzez lakoniczne odniesienie się do podniesionego w skardze zarzutu naruszenia prawa materialnego, co uniemożliwia dokonanie kontroli instancyjnej zaskarżonego wyroku; - art. 141 § 4 p.p.s.a. - polegające na: a) niewskazaniu, dlaczego stanowisko organu w zakresie uznania, że adaptacja budynku nie mieści się w zakresie pojęcia poprawienia bieżącej działalności gospodarczej oraz b) braku odniesienia się do zarzutu skarżącego związanego z prowadzeniem działalności gospodarczej w przedmiotowej lokalizacji poprzez zawieranie umów przedwstępnych związanych z tą lokalizacją. - art. 146 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. § 11 ust. 2 rozporządzenia polegające na uznaniu przez Sąd I instancji, że ze względu na wskazanie przez skarżącego w pkt II. 7.11 wniosku kodu PKD oraz opisu tegoż wniosku nie było podstaw do wzywania skarżącego przez organ do złożenia dodatkowych informacji lub wyjaśnień. 2. Prawa materialnego, tj.: - błędną wykładnię punktu 7) załącznika nr 1 do rozporządzenia poprzez przyjęcie przez Sąd I instancji, że wyrażenie "poprawienie warunków prowadzenia działalności gospodarczej" należy rozumieć wąsko i odnosić jedynie do faktycznie wykonywanej w momencie złożenia wniosku o przyznanie pomocy finansowej działalności gospodarczej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny (dalej: NSA lub Sąd II instancji) rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę przyczyny nieważności postępowania sądowoadministracyjnego z art. 183 § 2 p.p.s.a. W rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, zatem spełnione zostały warunki do rozpoznania skargi kasacyjnej. Zgodnie z treścią art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu prawa materialnego, które może polegać na błędnej wykładni lub niewłaściwym zastosowaniu albo na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Skarga kasacyjna spółki oparta została na obu podstawach kasacyjnych z art. 174 p.p.s.a. W takiej sytuacji Sąd II instancji w pierwszej kolejności rozpoznaje podniesione w tej skardze zarzuty naruszenia prawa procesowego, a dopiero w drugiej naruszenia prawa materialnego. Konieczność zachowania takiej kolejności rozpoznania zarzutów kasacyjnych wynika z tego, że dokonanie prawidłowej oceny stosowania prawa materialnego jest możliwe tylko wówczas, gdy zostanie przesądzone, że stan faktyczny sprawy jest między stronami niesporny albo że nie został skutecznie zakwestionowany w postępowaniu kasacyjnym. Skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy, dlatego jej skutkiem musiało być uchylenie zaskarżonego wyroku, chociaż nie wszystkie podniesione w niej zarzuty mają prawne uzasadnienie. W ocenie NSA nietrafny jest zarzut kasacyjny wskazujący na naruszenie przez Sąd I instancji treści art. 141 § 4 p.p.s.a. W jego ramach spółka twierdzi, że uzasadnienie skarżonego wyroku nie odpowiada dyspozycji tego przepisu, bo nie odnosi się do wskazania przyczyn, które przesądziły o nieuznaniu adaptacji budynku usługowego w miejscowości Świnna do bieżącej działalności gospodarczej prowadzonej przez spółkę. Odnosząc się do tak postawionego zarzutu Sąd II instancji stwierdza, że uzasadnienie wyroku porusza tę problematykę, z tym tylko, że prezentuje w tym zakresie stanowisko odmienne od skarżącej. Ten fakt przesądza z góry o nietrafności analizowanego zarzutu kasacyjnego, gdyż z treści art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można wyprowadzać konsekwencji, na które wskazuje spółka. Inaczej rzecz ujmując, nie jest wadą uzasadnienia to, że Sąd I instancji ma inne zdanie co do ustaleń faktycznych lub prawnych sprawy. Oczywiście w tym zakresie sąd może mieć błędne zapatrywanie, ale jeżeli tak jest, to strona kwestionująca stanowisko sądu musi wskazać naruszenie właściwych przepisów procesowych lub materialnych, a nie art. 141 § 4 p.p.s.a. Przepis ten określa elementy formalne uzasadnienia, zatem jego części składowe, które być muszą, by można przyjąć, że uzasadnienie spełnia prawem określone warunki. Braki w tym zakresie mogą być samodzielną podstawą kasacyjną, natomiast nie są taką podstawą oceny i twierdzenia, z którymi nie zgadza się strona. Z tego względu ten zarzut kasacyjny jest niezasadny. Nietrafny jest również zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 134 § 1 p.p.s.a. Z treści tego przepisu wynikają granice rozpoznania sprawy sądowoadministracyjnej, a nie zakres odniesienia się do zarzutów w uzasadnieniu. Sąd II instancji zauważą i podkreśla, że WSA w Gliwicach orzekał w granicach sprawy, bo tą sprawą była odmowa realizacji operacji objętej programem w latach 2007-2013, a nie konieczność szczegółowego odnoszenia się do zarzutów skargi. Zresztą analiza treści uzasadnienia prowadzi do wniosku, że Sąd I instancji dokonał analizy przepisów materialnych, a że w inny sposób niż oczekiwania spółki, to nie znaczy, że niezgodny z prawem. Zatem ten zarzut kasacyjny jest również nieusprawiedliwiony. Natomiast inaczej należy ocenić zarzut naruszenia przez Sąd I instancji treści art. 146 § 1 p.p.s.a. w związku z § 11 ust. 2 rozporządzenia z dnia 8 lipca 2008 r. W tym zakresie skarga kasacyjna trafnie podnosi, że organ naruszył prawo nie wzywając spółki do złożenia dodatkowych wyjaśnień i udzielenia informacji, zatem akceptowanie tej sytuacji przez Sąd I instancji jest naruszeniem prawa uzasadniającym uwzględnienie skargi kasacyjnej, zwłaszcza że spółka poprawnie ten rodzaj naruszenia wiąże z wadliwym zastosowaniem prawa materialnego i przyjęciem, że niewzywanie spółki do udzielenia informacji lub wyjaśnień było konsekwencją wadliwej wykładni pkt 7 załącznika nr 1 rozporządzenia z 8 lipca 2008 r. polegającej na przyjęciu, że pojęcie działalności gospodarczej jakim posługuje się pkt 7 powinno być wiązane z faktycznie prowadzoną działalnością w danym miejscu, czyli adaptowanym budynku w miejscowości Świnna. Sąd I instancji podzielając w tym zakresie stanowisko organu, a więc przyjmując, że z pkt 7 załącznika nr 1 do rozporządzenia z 8 lipca 2008 r. wynika wniosek, że udzielenie pomocy na modernizację kotłowni (montaż pompy ciepła) co do budynku, w którym nie jest bezpośrednio poradzona działalność wskazana w części II pkt 7.11 wniosku o dofinansowanie, oznaczona kodem PKD 47.22.Z (sprzedaż detaliczna mięsa i wyrobów z mięsa), działał z naruszeniem prawa. W ocenie Sądu II instancji § 11 ust. 2 i 3 rozporządzenia z 8 lipca 2008 r. nakłada na organ rozpoznający wniosek o przyznanie pomocy na małe projekty obowiązek wzywania wnioskodawcy o usunięcie nieprawidłowości wniosku w prawem określony sposób i w oznaczonym czasie. Zastosowanie do wniosku treści § 11 ust. 5 może mieć miejsce tylko wtedy, gdy zachodzą niebudzące wątpliwości przesłanki nieprzyznania pomocy. W ocenie NSA niebudzące wątpliwości przesłanki mają być oczywiste, dające się ustalić bez głębszej analizy okoliczności sprawy. W rozpoznawanej sprawie sytuacja taka nie istnieje, gdyż nie da się jej wyprowadzi na podstawie wykładni pkt 7 załącznika 1 w sposób przyjęty przez organ i akceptowany przez Sąd I instancji. Przede wszystkim z treści przepisu nie wynika, by warunkiem, od którego należało uzależnić domaganie się przez organ wyjaśnień, było prowadzenie działalności gospodarczej w określonym miejscu. Z treści pkt 7 wynika, że pomoc może być przyznana na działania związane z wykorzystaniem energii pochodzącej ze źródeł odnawialnych w celu poprawienia warunków prowadzenia m.in. działalności gospodarczej. Przepis w żaden sposób nie warunkuje przyznania pomocy od miejsca prowadzenia działalności wytwórczej, handlowej lub budowlanej, bo przecież takie rodzaje działalności mogą być realizowane w ramach działalności gospodarczej. Z tego więc powodu trafne jest stanowisko spółki, w którym twierdzi, że wyrok Sądu I instancji narusza prawo bo akceptuje błędną wykładnię pojęcia działalności gospodarczej z pkt 7 załącznika nr 1 do rozporządzenia z 8 lipca 2008 r., a konsekwencją tego błędu było naruszenie procedury, polegające na zaniechaniu wzywania spółki do złożenia wyjaśnień co do danych zawartych w jej wniosku o pomoc. Zatem odmowa przyznania pomocy bez wyjaśnienia wątpliwości wniosku musi być uznana za niezgodną z prawem. Z tych powodów oraz ze względu na treść art. 188 p.p.s.a. orzeczono jak na wstępie. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 oraz art. 203 pkt 1 p.p.s.a.