II SA/Łd 706/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Stępień Sędziowie Sędzia WSA Magdalena Sieniuć (spr.) Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski Protokolant Starszy asystent sędziego Beata Czyżewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 listopada 2017 r. sprawy ze skargi L. F. na uchwałę Sejmiku Województwa Łódzkiego z dnia 20 czerwca 2017 r. nr XL/502/17 w sprawie uchwalenia Planu gospodarki odpadami dla województwa łódzkiego na lata 2016 – 2022 z uwzględnieniem lat 2023-2028 postanawia: odrzucić skargę. LS Pismem z dnia 4 sierpnia 2017 r. L. F., prowadzący działalność gospodarczą pod firmą A L. F., reprezentowany przez pełnomocnika w osobie radcy prawnego, wniósł skargę na uchwałę NR XL/502/17 Sejmiku Województwa Łódzkiego z dnia 20 czerwca 2017 r. w sprawie uchwalenia Planu gospodarki odpadami dla województwa [...] na lata 2016-2022 z uwzględnieniem lat 2023-2028, wskazując, że kwestionuje tę uchwałę w zakresie, w jakim zgodnie z wnioskiem skarżącego: - w Tabeli 12. "Instalacje do doczyszczania selektywnie zebranych frakcji odpadów komunalnych, planowane do rozbudowy/modernizacji" Planu inwestycyjnego (str. 66) -Załącznika nr 1 do Planu gospodarki odpadami dla województwa [...]na lata 2016-2022 z uwzględnieniem lat 2023-2028, nie została uwzględniona instalacja do doczyszczania selektywnie zbieranych frakcji odpadów z mocą przerobową 20.000 Mg/rok, - w Tabeli 16. "Instalacje do recyklingu odpadów budowlanych i rozbiórkowych planowane do rozbudowy/modernizacji" Planu inwestycyjnego (str. 78) - Załącznika nr 1 do Planu gospodarki odpadami dla województwa [...] na lata 2016-2022 z uwzględnieniem lat 2023-2028, nie została uwzględniona instalacja do recyklingu odpadów budowlanych i rozbiórkowych z mocą przerobową 50.000 Mg/rok) ("nie planuje się rozbudowy bądź modernizacji instalacji do recyklingu odpadów budowlanych i rozbiórkowych"), - w Tabeli 17. "Regionalne instalacje do mechaniczno-biologicznego przetwarzania zmieszanych odpadów komunalnych planowane do rozbudowy/modernizacji" Planu inwestycyjnego (str. 80) - Załącznika nr 1 do Planu gospodarki odpadami dla województwa [...] na lata 2016-2022 z uwzględnieniem lat 2023-2028, nie została uwzględniona planowana Regionalna Instalacja Przetwarzania Odpadów Komunalnych z mocą przerobową dla części mechanicznej 30.000 Mg/rok oraz dla części biologicznej 15.000 Mg/rok - RIPOK MBP, - w Tabeli 19. "Składowiska odpadów komunalnych o statusie regionalnej instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych planowane do rozbudowy/modernizacji" Planu inwestycyjnego (str. 84) - Załącznika nr 1 do Planu gospodarki odpadami dla województwa [...] na lata 2016-2022 z uwzględnieniem lat 2023-2028, nie zostało uwzględnione składowisko odpadów komunalnych o statusie RIPOK - planowane do rozbudowy/modernizacji z sumą pozostałą do składowania wynoszącą 183.133 m3, - w Tabeli 20. "Inne instalacje do przetwarzania odpadów komunalnych planowane do rozbudowy/modernizacji" Planu inwestycyjnego (str. 90) - Załącznika nr 1 do Planu gospodarki odpadami dla województwa [...] na lata 2016-2022 z uwzględnieniem lat 2023-2028, nie została uwzględniona instalacja do produkcji paliwa RDF z mocą przerobową 20.000 Mg/rok. Jednocześnie pełnomocnik skarżącego zaskarżonej uchwale zarzuciła naruszenie przepisów: - art. 36 ust. 4 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 1987 ze zm., powoływanej dalej jako: "ustawa o odpadach") poprzez pozbawienie prawa do zaopiniowania przez organy wykonawcze gmin oraz związków międzygminnych z obszaru województwa projektu Wojewódzkiego Planu Gospodarki Odpadami (w skrócie: "WPGO") 2016 w stosunku do istotnych zmian wprowadzonych do projektu i objętych zaskarżoną uchwałą; - art. 36 ust. 5 ustawy o odpadach poprzez przekazanie projektu wojewódzkiego planu gospodarki odpadami do zaopiniowania, a projektu planu inwestycyjnego do uzgodnienia, ministrowi właściwemu do spraw środowiska w wersji, która nie podlegała efektywnemu zaopiniowaniu przez organy wykonawcze gmin i związków międzygminnych; - art. 36 ust. 7 ustawy o odpadach w zw. z art. 39 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r. poz. 353 ze zm.) poprzez wyłączenie możliwości wzięcia realnego udziału w opracowaniu WPGO 2016 przez społeczeństwo, z uwagi na pozbawienie go możliwości odniesienia się do niektórych kluczowych zapisów WPGO 2016; - art. 34 ust. 1 w zw. z art. 35a ust. 1 i art. 35 ust. 8 ustawy o odpadach poprzez sformułowanie zaskarżonych zapisów WPGO 2016 bez uwzględnienia nakazu, aby plany gospodarki odpadami realizowały cele ustawodawcy w zakresie potrzebnej infrastruktury: wdrażanie hierarchii sposobów postępowania z odpadami oraz zasady samowystarczalności i bliskości, a także utworzenie i utrzymanie w kraju zintegrowanej i wystarczającej sieci instalacji gospodarowania odpadami, spełniających wymagania ochrony środowiska; - art. 35 ust. 7 ustawy o odpadach poprzez sformułowanie treści WPGO 2016 w zaskarżonym zakresie w sposób niezgodny z uchwałą Rady Ministrów z dnia 1 lipca 2016 r. w sprawie Krajowego planu gospodarki odpadami 2022; - art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r. poz. 1829 z późn. zm.) w zw. z art. 22 i art. 32 ust. 1 Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. z 1997 r., Nr 78, poz. 483 ze zm.) poprzez ograniczenie możliwości prowadzenia działalności gospodarczej bez podstawy prawnej i nierówne potraktowanie podmiotów gospodarczych. W uzasadnieniu pełnomocnik skarżącego odnosząc się do kwestii posiadania przez skarżącego interesu prawnego do wniesienia skargi stwierdziła, że w zaskarżonym zakresie kwestionowana uchwała narusza przysługujący skarżącemu interes prawny. Jednocześnie odwołując się do treści art. 91 ust. 1 i art. 90 ustawy o samorządzie województwa pełnomocnik skarżącego wywiodła, że uchwała w sprawie wojewódzkiego planu gospodarki odpadami podjęta przez Sejmik Województwa Łódzkiego dotyczy spraw z zakresu administracji publicznej, co znajduje potwierdzenie w treści przepisów ustawy o odpadach (art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. g, art. 35a ust. 4, ust. 8, ust. 9, art. 38a tej ustawy). Podjęcie przez organ czynności polegającej na uchwaleniu zaskarżonej uchwały w zakresie, w jakim nie uwzględniono wniosku skarżącego, niewątpliwie narusza jego interes prawny. Wskazując następnie na treść art. 34 ust. 1, art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. g, art. 35 a ust. 2 i 4 ustawy o odpadach pełnomocnik skarżącego wyjaśniła, że uchwalenie zaskarżonej uchwały w jej ostatecznym kształcie pociągającym za sobą brak ujęcia instalacji skarżącego w WPGO 2016 prowadzi do naruszenia praw nabytych przez skarżącego. Skarżący dysponuje bowiem stosownymi decyzjami administracyjnymi (pozwoleniem zintegrowanym, decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach) umożliwiającymi budowę, rozbudowę i eksploatację planowanej Regionalnej Instalacji Przetwarzania Odpadów Komunalnych z mocą przerobową dla części mechanicznej (dla odpadów o kodzie 20 03 01) 30.000 Mg/rok oraz dla części biologicznej 15.000 Mg/rok (RIPOK MBP) i składowiska odpadów komunalnych o statusie regionalnej instalacji przetwarzania odpadów komunalnych - planowane do rozbudowy/modernizacji z sumą pozostałą do składowania wynoszącą 183.133 m3 (składowisko RIPOK), i poczynił już stosowne przygotowania w celu rozbudowy/modernizacji. Nadto, nieuwzględnienie instalacji objętych skargą w WPGO 2016 skutkuje brakiem możliwości uzyskania finansowania ze środków unijnych oraz środków pochodzących z NFOŚiGW. Uzyskanie powyższych środków jest bowiem wprost uzależnione od ujęcia inwestycji w planie inwestycyjnym stanowiącym załącznik do WPGO. Wskutek podjęcia zaskarżonej uchwały skarżący został więc pozbawiony przede wszystkim możliwości uzyskania wsparcia pochodzącego ze środków publicznych na realizację zamierzonych inwestycji, co biorąc pod uwagę zarówno koszty tego typu przedsięwzięć, jak i realia rynkowe, praktycznie uniemożliwia mu realizację tych inwestycji. W ocenie pełnomocnika w niniejszej sprawie niewątpliwie istnieje zatem związek pomiędzy sferą indywidualnych praw i obowiązków skarżącego a zaskarżoną uchwałą w sprawie WPGO 2016. Brak ujęcia instalacji skarżącego w planie inwestycyjnym będzie skutkować niemożnością uzyskania dofinansowania tych instalacji, a nawet zaprzestaniem prowadzonej przez niego działalności gospodarczej. Przy czym, naruszenie to jest aktualne i rzeczywiste, albowiem zaskarżona uchwała wpływa faktycznie na zakres praw skarżącego, czyniąc go podmiotem legitymowanym do wniesienia w tej sprawie skargi do sądu administracyjnego. Na przeszkodzie przyznaniu, że zaskarżona uchwała narusza interes prawny skarżącego, nie może stać przy tym fakt, iż plan gospodarki odpadami nie został w przepisach prawa wprost określony jako akt prawa miejscowego. Potwierdzają to zarówno wypowiedzi doktryny, jak i ukształtowana już linia orzecznicza sądów administracyjnych. W dalszej części uzasadnienia skargi pełnomocnik skarżącego przywołała obszerną argumentację na poparcie szczegółowo wskazanych w skardze naruszeń prawa, zarówno w zakresie naruszeń przepisów ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach, jak i regulacji zawartej w art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej w związku z art. 22 i art. 32 ust. 1 Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997 r. Wobec postawionych zarzutów pełnomocnik skarżącego wniosła o stwierdzenie nieważności uchwały w zaskarżonym zakresie oraz zasądzenie kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego, według norm prawem przepisanych. W odpowiedzi na skargę Sejmik Województwa Łódzkiego, nie podzielając stanowiska pełnomocnika skarżącego co do słuszności argumentacji podniesionej na poparcie przedstawionych w niej zarzutów, uznał ją za niezasadną i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 1066 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie zaś do treści art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r., poz. 1369), powoływanej dalej jako: "p.p.s.a.", kontrola ta obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej, oraz na akty organów jednostek samorządu terytorialnego, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest uchwała Sejmiku Województwa Łódzkiego nr XL/502/17 w sprawie uchwalenia Planu gospodarki odpadami dla województwa [...] na lata 2016-2022 z uwzględnieniem lat 2023-2028. Jako podstawę wniesienia skargi skarżący wskazał art. 91 ust. 1 w zw. z art. 90 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 486 ze zm.), powoływanej dalej jako: "u.s.w.". Zgodnie z art. 90 ust. 1 u.s.w., każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone przepisem aktu prawa miejscowego, wydanym w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć przepis do sądu administracyjnego. W myśl zaś art. 91 ust. 1 tej ustawy, przepisy art. 90 stosuje się odpowiednio, gdy organ samorządu województwa nie wykonuje czynności nakazanych prawem albo, przez podejmowane czynności prawne lub faktyczne, narusza prawa osób trzecich. Stosownie zatem do tych regulacji, każdy czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą sejmiku województwa podjętą w sprawie z zakresu administracji publicznej może zaskarżyć tę uchwałę do sądu administracyjnego. Nie ulega wątpliwości, że zaskarżona uchwała - Plan gospodarki odpadami dla województwa [...] na lata 2016-2022 z uwzględnieniem lat 2023-2028 została podjęta w sprawie z zakresu administracji publicznej (gospodarka odpadami jest jednym z istotnych zadań samorządu województwa) i jako taka może być przedmiotem skargi do sądu administracyjnego, mimo że nie ma charakteru aktu prawa miejscowego, będąc jedynie aktem kierownictwa wewnętrznego. Fakt, że przedmiotową uchwałę można zaskarżyć do sądu administracyjnego nie oznacza jednak, że może to uczynić każdy podmiot zainteresowany jej wyeliminowaniem z obrotu prawnego. Ustawodawca prawo do zaskarżenia uchwał sejmiku województwa przyznaje jedynie tym podmiotom, których interes prawny został naruszony zaskarżoną uchwałą. Oznacza to zatem, że aby skutecznie wnieść skargę na przedmiotową uchwałę, trzeba wykazać nie tylko posiadanie interesu prawnego, ale i jego naruszenie. Jeżeli wnoszący skargę nie wykaże owego naruszenia, a tym bardziej nie wykaże, że w ogóle ma interes prawny w skarżeniu kwestionowanej uchwały, to sąd nie może badać zasadności zgłoszonych w skardze zarzutów. W niniejszej sprawie Sąd doszedł do przekonania, że kwestionowana przez skarżącego uchwała narusza jedynie jego interes faktyczny. Jeżeli bowiem w Planie gospodarki odpadami dla województwa [...] na lata 2016-2022 z uwzględnieniem lat 2023-2028 oraz załączniku w postaci Planu inwestycyjnego nie uwzględniono oczekiwanych przez skarżącego instalacji, to powoduje to dla niego określone skutki ekonomiczne, choćby w zakresie ograniczenia działalności gospodarczej, czy utrudnienia w dostępie do środków unijnych i środków pochodzących z NFOŚiGW. Rzecz w tym, że żaden przepis prawa nie gwarantuje skarżącemu prowadzenia działalności w zakresie przez niego zamierzonym czy planowanym. Żaden przepis prawa nie przewiduje również obowiązku zamieszczenia w planie gospodarki odpadami przedsięwzięć, które chciałby skarżący prowadzić w ramach Planu, nawet wówczas gdy posiada stosowne pozwolenia na budowę odpowiednich instalacji. Reasumując, interes skarżącego w rozpatrywanej sprawie przybiera postać interesu faktycznego, niewątpliwie ważnego dla skarżącego, ale niechronionego prawem i jako taki nie daje wnoszącemu skargę – L. F. możliwości uruchomienia sądowej kontroli legalności zakwestionowanej uchwały. W tych okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy nie mogą zatem być rozpoznane zarzuty skargi dotyczące naruszenia prawa przedmiotową uchwałą. Podkreślić bowiem należy, że sentencja działań sądu w sprawie ze skargi na uchwałę sejmiku województwa, podobnie zresztą jak na uchwałę organu każdej innej jednostki samorządu terytorialnego, została uregulowana przez ustawodawcę jednoznacznie. W pierwszym etapie sąd bada legitymację do wniesienia skargi i dopiero wówczas gdy stwierdzi, że interes prawny skarżącego został naruszony zaskarżoną uchwałą, może przejść do drugiego etapu – oceny zasadności zarzucanych naruszeń prawa zaskarżoną uchwałą. Jeśli zaś sąd stwierdzi na tym pierwszym etapie, że interes prawny wnoszącego skargę nie został naruszony, to skargę odrzuca - stosownie do regulacji zawartej w art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. Z powyższych względów nie może również odnieść zamierzonego skutku zarzut niepodjęcia przez Sejmik Województwa Łódzkiego czynności nakazanych prawem w związku z nieuwzględnieniem instalacji skarżącego w kwestionowanej uchwale, do którego to zarzutu zdaje się nawiązywać skarżący powołując się w podstawie skargi na art. 91 ust. 1 u.s.w., jako że i w tym przypadku skargę mogłaby skutecznie wnieść osoba do tego legitymowana. Mając to wszystko na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, orzekł jak w sentencji postanowienia na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. k.ż.