II SAB/Bk 131/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Danuta Tryniszewska-Bytys, Sędziowie sędzia WSA Małgorzata Roleder (spr.),, sędzia NSA Anna Sobolewska-Nazarczyk, Protokolant starszy sekretarz sądowy Marta Marczuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 12 grudnia 2017 r. sprawy ze skargi A. J. na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w B. w przedmiocie braku złożenia propozycji służby oddala skargę W dniu [...] września 2017 r. A. J. (powoływana dalej jako: "Skarżąca") wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w B. polegającą na braku realizacji ustawowego obowiązku przedstawienia jej propozycji służby w Służbie Celno – Skarbowej w Krajowej Administracji Skarbowej. Skarga została wywiedziona na tle następujących okoliczności faktycznych: Do dnia [...] lutego 2017 r. skarżąca pełniła służbę w Izbie Celnej w B. na stanowisku starszego specjalisty Służby Celnej w stopniu starszego rachmistrza celnego. W dniu [...] maja 2017 r. Skarżącej doręczono pismo Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w B. z dnia [...] maja 2017 r. nr [...], w którym na mocy art. 165 ust. 7 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz.U. z 2016 r. poz. 1948 ze zm., zwanej dalej: "przepisy wprowadzające ustawę o KAS") otrzymała ona propozycję zatrudnienia w ramach korpusu służby cywilnej w Izbie Administracji Skarbowej w B. od dnia [...] czerwca 2017 r. W dniu [...] maja 2017 r. skarżąca przyjęła złożoną jej propozycję zatrudnienia. Wcześniej jednakże, tj. w dniu [...] maja 2017 r. Skarżąca wystosowała do Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w B. wezwanie do złożenia propozycji służby w formie decyzji administracyjnej wskazując, iż zgodnie z art. 165 ust. 3 przepisów wprowadzających ustawę o KAS, dotychczasowi funkcjonariusze Służby Celnej stali się funkcjonariuszami Służby Celno – Skarbowej a w konsekwencji powinna była otrzymać propozycję pełnienia służby stanowiącą decyzję administracyjną. W odpowiedzi na to wezwanie, pismem z dnia [...] maja 2017 r. nr [...] Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w B. poinformował skarżącą, że zgodnie z art. 165 ust. 7 przepisów wprowadzających ustawę o KAS dyrektor Krajowej Administracji Skarbowej, dyrektor izby administracji skarbowej oraz Dyrektor Krajowej Szkoły Skarbowości składają odpowiednio pracownikom oraz funkcjonariuszom w terminie do [...] maja 2017 r. pisemną propozycję określającą nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby, a brzmienie tego przepisu wskazuje na fakt pozostawienia przez ustawodawcę autonomicznego prawa w zakresie rodzaju propozycji (tj. zatrudnienie na podstawie umowy o pracę albo propozycji pełnienia służby). Na tej podstawie wskazano na brak podstaw do wydania decyzji administracyjnej w postaci propozycji służby w Służbie Celno-Skarbowej, zgodnie z wezwaniem Skarżącej. Następnie w dniu [...] maja 2017 r. Skarżąca złożyła do Szefa Krajowej Administracji Skarbowej za pośrednictwem Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w B. odwołanie od otrzymanej propozycji zatrudnienia, uznając ją za decyzję o zwolnieniu ze służby w Służbie Celno-Skarbowej. Odwołaniu temu organ I instancji nie nadał biegu. Pismem z dnia [...] czerwca 2017 r. poinformował stronę, iż przepisy wprowadzające ustawę o KAS nie przewidują formy decyzji dla propozycji pracy dla funkcjonariusza, a co za tym idzie, nie przewidują trybu odwoławczego od propozycji zatrudnienia przedkładanej funkcjonariuszowi. Z kolei pismem z dnia [...] maja 2017 r. Skarżąca wystąpiła do Dyrektora Izby Administracji Skarbowej z wnioskiem o wydanie świadectwa służby, z uwagi na fakt, że propozycja pracy była decyzją o zwolnieniu jej ze służby i w konsekwencji nastąpiło rozwiązanie z nią stosunku służbowego. We wniosku powtórzyła, że przyjęcie propozycji zatrudnienia było spowodowane przyczynami życiowo- ekonomicznymi, ale będzie dochodziła na drodze sądowej odzyskania statusu funkcjonariusza. W odpowiedzi na ten wniosek Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w B. pismem z dnia [...] maja 2017 r. nr [...] poinformował, iż zgodnie z art. 188 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz.U. z 2016 r. poz.1947 ze zm., zwanej dalej: "ustawa o KAS") funkcjonariusz otrzymuje świadectwo służby m.in. w sytuacji zwolnienia ze służby. W przypadku przyjęcia propozycji zatrudnienia przez funkcjonariusza, z dniem określonym w propozycji, dotychczasowy stosunek służby, zgodnie z art. 171 ust. 1 pkt 2 ustawy o KAS, przekształca się w stosunek pracy na podstawie umowy o pracę na czas nieokreślony lub określony. W tym przypadku ustawa nie przewiduje, że przekształcenie stosunku służbowego w stosunek pracy traktuje się jak zwolnienie ze służby. W związku z tym nie dochodzi do zwolnienia ze służby, tym samym brak jest podstaw prawnych do wydania świadectwa służby. Pismem z dnia [...] czerwca 2017 r. Skarżąca wystąpiła do Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w B. z wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa i przedstawienia propozycji pracy. Organ w odpowiedzi na to wezwanie, pismem z dnia [...] czerwca 2017 r. wskazał, że złożenie pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia, jak i złożenie propozycji odpowiednio pracownikom albo funkcjonariuszom – nie ma charakteru aktu administracyjnego, wobec czego przepisy art. 52 ustawy prawo o postepowaniu przed sadami administracyjnymi nie mają zastosowania. W dniu [...] lipca 2017 r. Skarżąca wniosła do Szefa Krajowej Administracji Skarbowej zażalenie na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej co do braku złożenia jej propozycji służby. Szef Krajowej Administracji Skarbowej pismem z dnia [...] sierpnia 2017 r. w odpowiedzi na zażalenie poinformował, że nie może być ono rozpatrzone we wskazanym przez stronę trybie art. 37 § 1 K.p.a. albowiem w sprawie przedstawienia propozycji zatrudnienia nie było prowadzone postępowanie administracyjne, w którym stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Skarżąca odebrała powyższe pismo w dniu [...] sierpnia 2017 r. W tych okolicznościach Skarżąca wniosła niniejszą skargę, zarzucając Dyrektorowi Izby Administracji Skarbowej w B. bezczynność polegającą na braku złożenia jej propozycji służby w Służbie Celno – Skabowej na podstawie art. 165 ust. 7 ustawy przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej. Skarżąca podniosła, że Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w B. miał do dnia [...] maja 2017 r. obowiązek prawny przedłożenia jej propozycji służby w oparciu o ww. przepis, jako że była ona funkcjonariuszem służby celnej a nie cywilnym pracownikiem. Propozycji służby w miesiącu maju 2017 r. nie otrzymała a pismem z dnia [...] maja 2017 r., będącym faktycznie decyzją o zwolnieniu ze służby utraciła status funkcjonariusza, stając się pracownikiem cywilnym. W ocenie skarżącej treść regulacji art. 165 ust. 3 i ust. 7 ustawy wprowadzającej ustawę o KAS pozwalały Dyrektorowi KAS na przedstawienie funkcjonariuszowi celnemu wyłącznie propozycji służby a pracownikom cywilnym propozycji pracy. W stosunku do niej, jako funkcjonariusza celnego nie przedstawiono propozycji służby, dlatego organ pozostaje w bezczynności. Z uwagi na powyższe wniosła o stwierdzenie przez Sąd faktu bezczynności organu i zobowiązania go do zaprzestania tej bezczynności oraz niezwłocznego złożenia jej propozycji służby w Służbie Celno – Skarbowej, uwzględniającej posiadane przez nią kwalifikacje, przebieg jej służby, a także dotychczasowe miejsce zamieszkania. W odpowiedzi na skargę, Dyrektor Izby Administracji Skarbowej wniósł o jej odrzucenie z uwagi na to, że sprawa z opisanej wyżej skargi nie należy do właściwości sądu administracyjnego. Cytując treść art. 3 § 2 p.p.s.a. oraz w nawiązaniu do art. 276 ust. 1 ustawy o KAS organ podniósł, iż kognicji sądów administracyjnych podlegają spory o roszczenie funkcjonariuszy ze stosunku służbowego w przypadku wydania decyzji w ściśle określonych sprawach. Stosownie zaś do art. 276 ust. 6 ustawy o KAS od decyzji wydanej w postępowaniu z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy lub wydanej w wyniku odwołania przysługuje wniesienie skargi do sądu administracyjnego. Zdaniem Dyrektora, skoro stosunek służbowy skarżącej przekształcił się w stosunek pracy na podstawie umowy o pracę, to bezzasadne jest twierdzenie o bezczynności organu, polegającej na braku złożenia propozycji służby w służbie Celno – Skarbowej. Na rozprawie w dniu 12 grudnia 2017 r. Sąd dopuścił do udziału w postępowaniu w charakterze uczestnika na prawach strony Związek Z. z siedzibą w O. Uczestnik postępowania poparł skargę. Pełnomocnik organu wniósł o odrzucenie skargi, tak jak w odpowiedzi na skargę. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga podlegała oddaleniu. Stosownie do treści art. 3 § 1 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola ta, jak stanowi § 2 pkt 1 – 7 obejmuje skargi na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, z wyłączeniem postanowień wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu; 4) inne określone w pkt 1 – 3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego, postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa, postępowań o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powoływanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowanie w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego. Z mocy zaś art. 3 § 2 pkt 8 i 9 p.p.s.a. kontrola ta obejmuje także skargi na: - bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1 – 4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 4 a (pkt 8); - bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1 – 3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, v i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw (pkt 9). Jak wyżej wskazano, przedmiotem skargi w sprawie niniejszej jest bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w B. w przedmiocie braku przedstawienia skarżącej propozycji służby, podczas gdy przedstawiono jej propozycję zatrudnienia w ramach korpusu służby cywilnej. Obydwie te instytucje podlegają regulacji ustawy – Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej z dnia 16 listopada 2016 r. (Dz. U. z 2016 r., poz. 1948), dalej jako: "p.w.u.KAS". W praktyce tutejszego Sądu jego kontroli były poddane pisemne propozycje zatrudnienia wydane dotychczasowym funkcjonariuszom na podstawie art. 167 ust. 7 powołanej ustawy. Składy orzekające Sądu jednolicie oceniły, że stanowią one akt administracyjny w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Stanowisko to obszernie uzasadniły (vide np. wyroki w sprawie: II SA/Bk 552/17, II SA/Bk 553/17, II SA/Bk 554/17, II SA/Bk 562/17, II SA/Bk 592/17, II SA/Bk 600/17 – dostępne w centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych http://orzeczenia .nsa.gov.pl.). Orzekający w sprawie niniejszej Sąd w całości ocenę tę podziela. Akty z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa objęte przepisem art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. podlegają kontroli sądów administracyjnych. Dlatego kognicja tych sądów obejmuje także skargi na bezczynność w przypadkach niepodjęcia takich aktów. Sama dopuszczalność skargi na bezczynność nie oznacza jednak jej merytorycznej słuszności i zasadności. Nie ma racji Skarżąca w dowodzeniu, że w sytuacji gdy była w okresie obowiązywania ustawy p.w.u.KAS funkcjonariuszem celnym, to Dyrektor KAS uprawniony był i zobowiązany do przedłożenia jej na podstawie art. 165 ust. 7, jedynie propozycji służby określającej warunki służby. Brzmienie tego przepisu w powiązaniu z pozostałymi przepisami wprowadzającymi ustawę o KAS do takiego bowiem wniosku nie prowadzi. Propozycja zatrudnienia, jak i propozycja pełnienia służby jest realizacją zastrzeżenia zawartego w art. 170 p.w.u.KAS, do którego odsyła art. 165 ust. 3 ustawy. Z art. 165 ust. 3 odczytywanego w powiązaniu z owym zastrzeżeniem, wynika, że zarówno pracownicy dawnych izb celnych oraz UKS-ów oraz funkcjonariusze izb celnych albo komórek obsługujących ministra finansów, stali się odpowiednio pracownikami jednostek organizacyjnych KAS albo funkcjonariuszami Służby Celno-Skarbowej jedynie czasowo, bo z zastrzeżeniem art. 170, a to zastrzeżenie stanowi, że stosunki pracy osób zatrudnionych w jednostkach KAS oraz stosunki służbowe osób pełniących służbę w jednostkach KAS, wygasają: - z dniem [...] sierpnia 2017 r., jeżeli osoby te do dnia [...] maja 2017 r. nie otrzymają pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby; - po upływie 3 miesięcy, licząc od miesiąca następującego po miesiącu, w którym pracownik lub funkcjonariusz złożył oświadczenie o odmowie przyjęcia propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby, jednak nie później niż dnia [...] sierpnia 2017 r. Z zastrzeżenia tego wynika czasowość kontynuacji dotychczasowych stosunków zatrudnienia/służby, a także możliwość nieotrzymania w ogóle propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby. Ta ostatnia sytuacja (możliwość nieotrzymania w ogóle propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby) nie jest przedmiotem kontroli sądowej w sprawie niniejszej. Wyraz "odpowiednio" zawarty w art. 165 ust. 7 ustawy odczytywany przez Skarżącą jako ten, który wyznacza odpowiedniość złożenia funkcjonariuszowi wyłącznie propozycji pełnienia służby, jest zdaniem Sądu, wyrazem porządkującym kwestię tego kto, tj. dyrektor jakiej komórki organizacyjnej składa (przedstawia) pisemną propozycję wobec swoich pracowników oraz funkcjonariuszy. Użycie powyższego wyrazu nie byłoby potrzebne, gdyby w świetle art. 165 ust. 7 istniał obowiązek składania propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby wyłącznie pracownikom urzędów skarbowych i funkcjonariuszom oddziałów celno – skarbowych, tj. grupom zatrudnionym w tych jednostkach, dla których pracodawcą i przełożonym jest dyrektor izby administracji skarbowej, gdyż niepotrzebne byłoby porządkowanie kto komu składa propozycję. Przepis jednak art. 165 ust. 7 dotyczy także pracowników i funkcjonariuszy, dla których pracodawcą/przełożonym jest dyrektor Krajowej Informacji Skarbowej oraz dyrektor Krajowej Szkoły Skarbowości, stąd porządkujące użycie słowa "odpowiednio". Znaczenie spójnika "albo" wymaga przypomnienia zasad składni języka polskiego. Spójnik "albo" w języku polskim komunikuje, że możliwa jest tylko jedna z dwóch wzajemnie wykluczających się sytuacji, które spójnik łączy (rozdziela). W przepisie spójnik "albo" rozdziela rodzaje propozycji (propozycję zatrudnienia od propozycji pełnienia służby) co oznacza, że każdemu pracownikowi oraz funkcjonariuszowi możliwe było przedstawienie tylko jednej z propozycji: albo propozycji zatrudnienia albo propozycji pełnienia służby. Skarżącej przedstawiono propozycję zatrudnienia, dlatego organ nie pozostawał w bezczynności opisanej przez Skarżącą jako polegającą na nieprzedstawieniu propozycji służby. Jak wyżej wyłożono – organ nie mógł przedstawić i tej i tej propozycji. Również nie miał obowiązku przedstawienia jej wyłącznie propozycji służby i warunków tej służby. Trojaki sposób uregulowania dotychczasowego stosunku służby Skarżącej poprzez wybór jednej z trzech możliwości (przedstawienie propozycji stosunku służby, przedstawienie warunków umowy o pracę lub nieprzedstawienie żadnej propozycji zatrudnienia) stanowiło autonomiczne prawo dyrektora KAS. W stosunku do Skarżącej skorzystał on z przedstawienia propozycji dalszego cywilnego zatrudnienia, nie pozostawał więc w bezczynności opisanej w skardze. Bezczynność organu ma miejsce wówczas, gdy będąc właściwym w sprawie i zobowiązanym do podjęcia czynności, nie podejmuje jej w terminie określonym w przepisach prawa i w konsekwencji pozostaje w zwłoce. Skarga na bezczynność ma na celu spowodowanie wydania przez organ administracji publicznej oczekiwanego aktu lub podjęcia określonej czynności. Zatem, aby można było mówić o bezczynności należy przede wszystkim stwierdzić, że ciąży na organie wynikający z przepisów prawa obowiązek wszczęcia postępowania i podjęcia w nim stosownego rozstrzygnięcia (stosownej czynności), a następnie, że obowiązku tego – w nakazanym terminie – organ nie wypełnił. Jak wyżej wykazano Dyrektor KAS w B. nie miał ustawowego obowiązku przedstawienia skarżącej wyłącznie propozycji służby, a miał wybór sposobu uregulowania statusu Skarżącej. Wybrał przedstawienie propozycji zatrudnienia, zatem nie pozostawał w bezczynności. Skarga podlegała oddaleniu o czym Sąd orzekł na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi z dnia 30 sierpnia 2002 r. (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.).