II OSK 1372/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Leszek Kiermaszek Sędziowie sędzia NSA Roman Ciąglewicz (spr.) sędzia del. WSA Piotr Broda Protokolant asystent sędziego Aleksandra Tokarczyk po rozpoznaniu w dniu 10 września 2020 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej W. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 grudnia 2017 r. sygn. akt IV SA/Wa 2089/17 w sprawie ze skargi W. W. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] czerwca 2017 r. nr [...] w przedmiocie wznowienia postępowania oddala skargę kasacyjną. Uzasadnienie. Wyrokiem z dnia 12 grudnia 2017 r., sygn. akt IV SA/Wa 2089/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę W. W. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] czerwca 2017 r., nr [...], w przedmiocie wznowienia postępowania. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł W. W.. Wyrok zaskarżył w całości. Zarzucił: 1. naruszenie przepisów postępowania tj. art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez brak zaprezentowania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny samodzielnych ustaleń faktycznych przyjętych za podstawę faktyczną, zamiast tego odwołanie się w znacznym zakresie do treści zaskarżonej decyzji, w efekcie brak dokonania kontroli prawidłowości ustaleń dokonanych przez organy i brak odniesienia się w uzasadnieniu wyroku do przestawionych argumentów skarżącego, co do istotnych okoliczności sprawy, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy; 2. naruszenie przepisów postępowania tj. art. 141 § 4 P.p.s.a. w zw. z art. 134 P.p.s.a. poprzez wadliwe uzasadnienie zaskarżonego wyroku, w tym niedostateczne wyjaśnienie podstawy rozstrzygnięcia, w szczególności poprzez brak odniesienia się do wszystkich zarzutów, argumentów i okoliczności podniesionych przez skarżącego w skardze, w szczególności w zakresie jego zarzutów naruszenia przez organ art. 15 K.p.a., które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy; 3. naruszenie przepisów postępowania tj. art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 134 P.p.s.a. poprzez oddalenie skargi w całości pomimo braku rozważenia w granicach danej sprawy, jaki wpływ na sprawę ma zainicjowanie przez W. W. postępowania posesoryjnego o przywrócenie naruszonego posiadania przed Sądem Rejonowym dla Warszawy Śródmieścia, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy; 4. naruszenie przepisów postępowania tj. art. 125 § 1 pkt 1 P.p.s.a. poprzez brak rozważenia zawieszenia niniejszego postępowania z urzędu z uwagi na to, że rozstrzygnięcie sprawy zależy od wyniku innego toczącego się postępowania sądowego, które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynika sprawy; 5. naruszenie przepisów postępowania tj. art. 151 P.p.s.a, w zw. z art. 134 P.p.s.a. w zw. z art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. poprzez oddalenie skargi w całości i uznanie, że organ w sposób właściwy nie dokonał zawieszenia prowadzonego postępowania mimo ustalenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, że zamiar stałego pobytu nie może być oceniany wyłącznie z perspektywy subiektywnego nastawienia, wnoszącego o zameldowanie, lecz musi być także obiektywnie uwarunkowany realną możliwością kontynuacji zamieszkiwania, a istotne dla wyniku sprawy mogłoby być wyłącznie ustalenie prawomocnym orzeczeniem, że osoba zamieszkująca lokal weszła w jego posiadanie w wyniku naruszenia prawa, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy; 6. naruszenie przepisów postępowania tj. art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 134 P.p.s.a. w zw. z art. 7 K.p.a. poprzez oddalenie skargi w całości pomimo błędnego uznania, że sprawa została prawidłowo wyjaśniona w zakresie w jakim może mieć to znaczenie dla treści rozstrzygnięcia, pomimo iż liczne okoliczności nie zostały wyjaśnione, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy; 7. naruszenie przepisów postępowania tj. art. 151 P.p.s.a. w z w. z art. 134 P.p.s.a. i w zw. z art. 146 § 2 K.p.a. poprzez oddalenie skargi w całości podczas gdy Wojewódzki Sąd Administracyjny zaniechał rozstrzygnięcia sprawy w jej granicach nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, a mimo to uznał, że w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W oparciu o powyższe zarzuty kasacyjne skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi, który wydał orzeczenie oraz o zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Jednocześnie na podstawie art. 176 § 2 in fine P.p.s.a. oświadczył, że wnosi o rozpoznanie złożonej skargi na rozprawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Przepis art. 193 zdanie drugie P.p.s.a. wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, które przewidziano w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zdanie pierwsze P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji. Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Przepis art. 183 § 1 P.p.s.a. stanowi, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. Nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważność postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 – 6 P.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zarzutów wyartykułowanych w podstawach skargi kasacyjnej. Bezpodstawny jest zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez brak zaprezentowania własnych ustaleń faktycznych zamiast tego odwołanie się w znacznym zakresie do treści zaskarżonej decyzji oraz brak odniesienia się do argumentów skarżącego. Przede wszystkim zauważyć należy, że Sąd pierwszej instancji już na wstępie stwierdził, że istotne okoliczności faktyczne, tj. fakt przebywania zameldowanego w lokalu, z zamiarem stałego pobytu, na dzień wydania decyzji z dnia 1 grudnia 2016 r., jest bezsporny i niezakwestionowany w skardze. Sąd dodał, że stan ten nie uległ zmianie na dzień orzekania. Niezależnie zatem od prawidłowości tego ustalenia, nie można twierdzić, że Sąd pierwszej instancji nie przedstawił własnego stanowiska co do istotnych okoliczności faktycznych. Natomiast Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził dalej, że z uwagi na szczegółowe przytoczenie trafnej argumentacji organu, jej powtarzanie byłoby zbyteczne. Abstrahując od zagadnienia prawidłowości użycia takiego zwrotu w ramach wyjaśnienia podstawy rozstrzygnięcia, można ocenić, że zwrot ten nie oznaczał braku stanowiska Sądu co do stanu faktycznego. Z uwagi na nieskonkretyzowanie w opisie naruszenia analizowanego zarzutu oraz w odnoszącym się do tego zarzutu fragmencie uzasadnienia skargi kasacyjnej, do których zarzutów skargi Wojewódzki Sąd Administracyjny nie odniósł się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, skonstatować można jedynie, że uzasadnienie tego wyroku zawiera odniesienie się do zagadnień wynikających z zarzutów skargi. Pamiętać zaś trzeba, że obowiązek przedstawienia zarzutów zawartych w skardze oraz podstawy prawnej rozstrzygnięcia i jej wyjaśnienia obejmuje odniesienie się do kwestii prawnych wynikających z zarzutów skarżącego (por. wyrok NSA z dnia 28 września 2011 r., sygn. akt II OSK 1457/11, ONSA i wsa 2012/6/101). Wyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia w uzasadnieniu wyroku nie musi szczegółowo odnosić się do wszystkich argumentów zawartych w skardze. Wymagane jest by uzasadnienie stanowiło logiczną, zwartą całość, a jednocześnie by było ono syntezą stanowiska sądu (por. m.in. wyrok NSA z dnia 19 stycznia 2012 r., sygn. akt I OSK 62/11). Zarzut naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 141 § 4 P.p.s.a. w związku z art. 134 P.p.s.a. poprzez wadliwe uzasadnienie wyroku został skonkretyzowany jedynie poprzez nieodniesienie się do podniesionego w skardze zarzutu art. 15 K.p.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny przytoczył w uzasadnieniu faktycznym zawarty w skardze zarzut naruszenia art. 15 K.p.a. oraz związany z tym zarzutem opis naruszenia. Brak bezpośredniego odniesienia się w części prawnej uzasadnienia wyroku do tego zarzutu nie miał żadnego wpływu na sprawy. Najpierw warto odnotować, że Sąd pierwszej instancji za bezzasadne uznał zarzuty naruszenia przepisów postępowania zarówno w kwestii właściwego wyjaśnienia istotnych okoliczności sprawy, jak i uzasadnienia rozstrzygnięcia w zakresie opisu kwestii ważnych dla meritum sprawy. Następnie przytoczyć trzeba treść zawartego w skardze zarzutu naruszenia art. 15 K.p.a. Według skarżącego, naruszenie art. 15 K.p.a. polegało na "nieodniesieniu się do wszystkich twierdzeń i dowodów, sformułowanych w odwołaniu i pominięcie w całości odniesienia się do zarzutu, dotyczącego naruszenia przepisów postępowania, które miały wpływ na treść decyzji, i uznania, jakoby wyjaśnienia złożone przez Spadkobiercę oraz Zameldowanego były spójne, wiarygodne i wzajemnie się uzupełniające; tymczasem w wielu miejscach są one ze sobą wręcz rażąco sprzeczne". Jest oczywiste, że z zarzutu tego, zarówno w sensie formalnym jak i merytorycznym, nie wynikało naruszenie zasady dwuinstancyjności sformułowanej w art. 15 K.p.a. Jest to zagadnienie wywiązania się przez organ odwoławczy z obowiązków wyznaczonych dyspozycją art. 107 § 3 K.p.a. Na zakończenie omawiania analizowanego zarzutu skargi kasacyjnej konieczne jest jeszcze spostrzeżenie, przydatne także w odniesieniu do kilku pozostałych zarzutów procesowych tej skargi, że art. 134 P.p.s.a. jest zbudowany z dwóch jednostek redakcyjnych (paragrafów). Brak precyzyjnego wskazania przepisu jest wadliwością skutkującą bezskutecznością zarzutu. Można jedynie skonstatować, że Sąd pierwszej instancji orzekł w granicach sprawy wyznaczonych zaskarżoną decyzją, nie sformułował poglądu o związaniu granicami i wnioskami skargi (art. 134 § 1 P.p.s.a.). Z treści uzasadnienia wynika zaś, że zbadał legalność zaskarżonej decyzji w całokształcie, niezależnie od twierdzeń skarżącego. Nie ma także najmniejszych podstaw do postawienia zarzutu naruszenia art. 134 § 2 P.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że kwestia ewentualnego zaboru lokalu nie jest oczywista. Spory o prawa do rzeczy są rozpatrywane przez sądy powszechne. Sąd stwierdził wcześniej również, że nie jest rolą organów przesądzenie, jakie były koleje losu sporu o korzystanie z lokalu. Natomiast dla niniejszego postępowania było istotne, że lokal jest zamieszkiwany z zamiarem stałego pobytu. Kontynuując wywód, Sąd pierwszej instancji podał podstawę orzekania, tj. przepisy art. 27 ust. 1 w związku z art. 31 ustawy z dnia 28 września 2010 r. o ewidencji ludności (Dz. U. z 2017 r. poz. 657). Sąd wyjaśnił także znaczenie norm art. 28 ust. 2 oraz art. 25 ust. 1 tej ustawy. Pamiętać trzeba, że Sąd przedstawił w części faktycznej uzasadnienia stanowisko organu odwoławczego, według którego, o nielegalnym pobycie osoby można mówić tylko w przypadku prawomocnie orzeczonej przez sąd eksmisji lub stwierdzenia, że weszła ona w posiadanie nieruchomości w wyniku naruszenia posiadania, czy wręcz przestępstwa. W tej sytuacji nie można podzielić stanowiska wnoszącego kasację o naruszeniu art. 151 P.p.s.a. w związku z art. 134 P.p.s.a. poprzez oddalenie skargi pomimo braku rozważenia w granicach sprawy jaki wpływ na sprawę ma zainicjowanie przez skarżącego postępowania o przywrócenie posiadania. Bezzasadny jest zarzut naruszenia art. 125 § 1 pkt 1 P.p.s.a. poprzez brak rozważenia zawieszenia postępowania z uwagi na to, że rozstrzygnięcie sprawy zależy od wyniku innego toczącego się postępowania sądowego. Z uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika zaś, że zdaniem wnoszącego kasację, postępowanie posesoryjne należy uznać za takie, które stanowi kwestię prejudycjalną dla orzeczeń w przedmiocie zameldowania. Tymczasem, z uwagi na zasadę orzekania według stanu prawnego z daty wydania zaskarżonej decyzji, zagadnienie to mogło być przedmiotem kontroli zaskarżonej decyzji pod kątem zgodności z art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a., a nie wpływu rozstrzygnięcia posesoryjnego na wynik postępowania sądowoadministracyjnego. Nie jest zasadny zarzut naruszenie przepisów postępowania tj. art. 151 P.p.s.a, w zw. z art. 134 P.p.s.a. w zw. z art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. poprzez oddalenie skargi w całości i uznanie, że organ w sposób właściwy nie dokonał zawieszenia prowadzonego postępowania. Jest oczywiste, że zachodzi związek pomiędzy toczącym się postępowaniem o wznowienie postępowania administracyjnego w sprawie zakończonej decyzją ostateczną o zameldowaniu pod określonym adresem a postępowaniem w sprawie naruszenia posiadania tego lokalu przez osobę zameldowaną. Jak wskazał Sąd pierwszej instancji, orzeczenie cywilnoprawne o charakterze posesoryjnym może mieć wpływ na ocenę legalności działań osoby zameldowanej w zakresie początku i trwania faktycznego pobytu w lokalu. Jednak nie oznacza to spełnienia przesłanki z art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. Norma ta wymaga przecież aby rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależało od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez sąd lub inny organ. Możliwość stwierdzenia orzeczeniem sądu powszechnego naruszenia posiadania lokalu przez osobę zameldowaną jest zatem istotną okolicznością faktyczno-prawną, ale nie stanowi zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. Bezzasadny jest również zarzut naruszenia przepisów postępowania tj. art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 134 P.p.s.a. w zw. z art. 7 K.p.a. poprzez oddalenie skargi w całości pomimo błędnego uznania, że sprawa została prawidłowo wyjaśniona w zakresie w jakim może mieć to znaczenie dla treści rozstrzygnięcia, pomimo iż zdaniem wnoszącego kasację, liczne okoliczności nie zostały wyjaśnione. Przede wszystkim konieczne jest przypomnienie, że obowiązkiem organu jest ustalenie okoliczności istotnych z punktu widzenia prawa materialnego. Organy ustaliły, że od września 2016 r. W. G. faktycznie przebywał pod spornym adresem z zamiarem stałego pobytu. Ustalenie to zostało dokonane po przeprowadzeniu wyczerpującego postępowania wyjaśniającego. Czynnościom organów nie można zarzucić naruszenia art. 7 K.p.a., który został powołany w opisie naruszenia, ani norm procesowych przywołanych w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. Ustalono również, że zachowaniu osoby meldującej się nie można zarzucić oczywistej nielegalności, zwłaszcza w kontekście otrzymania od skarżącego kluczy do lokalu. Dalsze zamieszkiwanie jest uwarunkowane rozstrzygnięciem sporów o charakterze cywilnoprawnym, ale okoliczności te pozostają poza zakresem kontrolowanego postępowania administracyjnego. W konsekwencji, nie jest skuteczny zarzut naruszenia przepisu art. 151 P.p.s.a. w związku z art. 146 § 2 K.p.a. W świetle poprzedzających uwag organy i Sąd trafnie uznały, że w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.